歐陽山李新晶

（1.昌吉學(xué)院馬克思主義學(xué)院新疆昌吉831100；2.新疆和田市食品藥品監(jiān)督管理局新疆和田848000）

新疆流浪未成年人法律保護問題思考

歐陽山1李新晶2

（1.昌吉學(xué)院馬克思主義學(xué)院新疆昌吉831100；2.新疆和田市食品藥品監(jiān)督管理局新疆和田848000）

依法保護新疆流浪未成年人關(guān)系到未成年人健康成長，關(guān)系新疆的社會穩(wěn)定和長治久安。從新疆流浪未成年人保護最為有效的法律視角出發(fā)，針對立法、司法以及執(zhí)法的局限性立足于新疆特殊區(qū)情，剖析不足之處，提出切實可行的法律保護措施。

新疆；流浪；未成年人；法律保護

近年，新疆流浪未成年人已成為社會關(guān)注的熱點問題之一，以政府為主導(dǎo)的社會各界積極采取應(yīng)對等措施救助、幫扶、教育流浪未成年人。相關(guān)部門相繼制定專門規(guī)章著力解決流浪人員問題。①2011年，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府開展“新疆籍流浪兒童專項整治行動”，在全國各大城市嚴(yán)厲打擊利用新疆籍未成年人違法犯罪活動，持續(xù)把新疆籍流浪兒童接送回家。由于新疆流浪未成年人在語言障礙、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的困難，潛在的極端行為，在短期內(nèi)難以糾正，以及法律制度的缺陷，新疆流浪未成年人沒有完全回歸家庭，就融入社會，甚至有“回流”現(xiàn)象，給新疆社會局勢造成嚴(yán)重影響。筆者長期關(guān)注新疆未成年人流浪問題，采取訪談、問卷調(diào)查、座談等方法對未成年人流浪問題突出的南疆喀什、和田地區(qū)公安、民政、社區(qū)等單位和個人進行了充分調(diào)研，從新疆流浪未成年人保護最為有效的法律視角出發(fā)，在立法、司法、執(zhí)法方面提出切實有效的保護措施。

一、新疆流浪未成年人法律保護不足之處

（一）新疆流浪未成年人立法制度保護的局限性

1.專門立法的局限性

在立法上，現(xiàn)行我國未成年人保護法律制度內(nèi)容不全面，不夠完善，過于原則化，可操作性不強。目前我國專門未成年人法律保護只有《未成年人權(quán)益保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》兩部法律，具體內(nèi)容和條款高度抽象、概況，其余關(guān)于未成年人保護的法律法規(guī)、司法解釋散見于其他成人的法律法規(guī)中，且各部分不協(xié)調(diào)、不銜接，未能形成比較系統(tǒng)的、專門的未成年人法律體系。調(diào)查中喀什地區(qū)民政部門有關(guān)負責(zé)人表示，當(dāng)下由于法律的空缺，使得在流浪未成年人的管理中無法可依，從而增加了工作難度，在執(zhí)行時也處在比較尷尬的境地（見表1）。因此，立法上的不完善導(dǎo)致未成年人法律制度在實踐中難以把握和適用。

表1　您認為現(xiàn)有的關(guān)于流浪未成年人的法律法規(guī)是否健全（n=192）

2.新疆流浪未成年人監(jiān)護制度的局限性

流浪未成年人監(jiān)護制度局限性主要表現(xiàn)在三個方面：監(jiān)護人的范圍不明確、監(jiān)護人的法定職責(zé)過于概括、監(jiān)護人缺乏監(jiān)護監(jiān)督制度，調(diào)研中實際情況如圖1。

圖1　您認為我國現(xiàn)行的有關(guān)流浪未成年人的監(jiān)護制度中的問題主要是哪方面（n=192）

3.新疆流浪未成年人救助制度的局限性

第一，社會救助法律層級低。目前我國專門社會救助基本法為國務(wù)院2014年制定的《社會救助暫行辦法》。針對未成年人救助，國務(wù)院辦公廳于2011年頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，兩部為行政法規(guī)，法律效力等級低，原則性強，很多現(xiàn)實問題無法解決。第二，社會救助單一化。實踐中的社會救助以政府為主導(dǎo)，國家大包大攬，投入大量人力物力財力，而民間力量、社會組織參與少，沒有充分發(fā)揮其積極性。第三，社會救助非專業(yè)化。救助人員素質(zhì)不專業(yè)，未能對流浪未成年人因生理、心理、語言等差異進行分別救助。

4.新疆流浪未成年人安置制度的局限性

安置方法簡單，安置機構(gòu)職能不清?，F(xiàn)流浪未成年人安置方式以其親屬或所在單位為主，以社會機構(gòu)為輔。親屬或所在單位簡單、強制接送回，沒有解決流浪根本問題，難以避免流浪未成年人再次流浪，流浪未成年人的權(quán)益無法得到有效保護，見表2。

表2　您怎么看待所見過或接觸過的新疆流浪未成年人的安置方法（n=192）

2009年新疆維吾爾自治區(qū)工讀學(xué)校掛牌成立、2011年新疆維吾爾自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府投資新建了一所流浪未成年人安置培訓(xùn)中心，以期解決新疆流浪未成年人長期矯治和教育的問題，防止再次流浪。但，造成工讀學(xué)校、流浪未成年人安置培訓(xùn)中心、流浪未成年人保護中心和兒童福利機構(gòu)并存的局面不僅減弱了對新疆流浪未成年人的有效救助，同時也造成人力、財力、物力的資源浪費。和田市民政局的一名基層干部表示，目前參與流浪未成年人的救助安置工作的單位涉及公安、團委、民政等部門，這些機構(gòu)繁雜且不專一，如果有專門的機構(gòu)和人員，相信流浪未成年人的救助安置工作會有更佳效果。因此這些機構(gòu)間的關(guān)系協(xié)調(diào)等問題則是有待法律予以明確的。

（二）新疆流浪未成年人的司法保護有待完善

司法是流浪未成年人保護的最后防線。在司法中，對于未成年人保護的司法程序有待改善，見表3。

表3　你認為在現(xiàn)有的司法體系中關(guān)于對流浪未成年人犯罪案件的處罰措施和處理程序是否有待改善（n=192）

（1）處罰措施簡單，處理案件的理念落后，對未成年人保護沒有具體的司法制度來保障實施。

（2）未成年人案件處理程序成人化，在實踐中，我國法律并沒有特別適合未成年人案件的訴訟程序，未成年人案件的程序幾乎完全與成年人案件一樣，這并不能有效地保護流浪未成年人，并且在實踐中經(jīng)常會遇到法律空白的阻礙，這帶來許多禁錮。因此，對于被利用或者脅迫從事違法犯罪活動的新疆流浪未成年人的案件處理時，不能充分地保障這些流浪未成年人的權(quán)益。

（3）少年法庭組織不固定、人員專業(yè)知識不足?，F(xiàn)實來看，法院即使建立了少年法庭，但組織體系中沒有少年法庭的專門審判法官，只是具有臨時性質(zhì)甚至只是掛名而已，其組成人員都任職于其他法庭，人員得不到保障。專兼職審判未成年人案件法官法律知識諳熟，但針對未成年人特殊群體，特別是民族未成年人群體，其應(yīng)具備的語言、民族、宗教、心理、教育知識相對匱乏。

（三）新疆流浪未成年人法律保護執(zhí)法思路亟待轉(zhuǎn)變，力度有待加強

表現(xiàn)在：一是，未成年人法律保護工作單向思維，措施治標(biāo)不治本。在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化過程中，矛盾突發(fā)，問題重重為社會發(fā)展常態(tài)。面對突發(fā)事件，轉(zhuǎn)型社會慣常迅速以應(yīng)對措施予以解決，就事論事，被動處理，疲于奔波，過于緊張，伴隨付諸于強制形式。在非常時期，此種方法效果立竿見影，可謂最佳。但理性反思，不禁驚恐，因為應(yīng)對之策沒有剖析問題暴發(fā)的體制、社會、心理等深層次原因，問題暫時平息、擺平，但沒有根本解決，治標(biāo)不治本，問題有積淀與往復(fù)的可能。新疆流浪未成年人法律保護工作有如此相似之處，未成年人流浪侵害其身心健康發(fā)展，破壞新疆長治久安之勢，出臺措施，執(zhí)行救助、幫扶、教育等政策，未成年人流浪問題一時予以解決。但較少關(guān)注新疆特殊區(qū)情，深入研究造成未成年人流浪的經(jīng)濟發(fā)展、風(fēng)土人情、宗教信仰、民族心理等深層次原因，問題解決不徹底；二是，對拐賣、利用未成年人違法犯罪等非法行為懲處力度不夠。刑事法律規(guī)范沒能充分發(fā)揮其威懾力，全國各地公安機關(guān)信息不對稱，組織不協(xié)調(diào)，執(zhí)法沒有達到應(yīng)有效果。

二、新疆流浪未成年人法律保護對策

（一）完善新疆流浪未成年人法律保護的立法制度

1.完善新疆流浪未成年人權(quán)益保障的相關(guān)立法

一是，在流浪未成年人保障相關(guān)法律法規(guī)中確立以回歸家庭為主，政府、社會幫扶為輔、各方協(xié)同的原則，在內(nèi)容上確立人權(quán)保護、傾斜照顧、最低保障理念，在方法上確立救助、監(jiān)護與教育相結(jié)合思想。二是，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)確保流浪未成年人立法不沖突、不矛盾，具有可操作性。構(gòu)建覆蓋所有類型流浪未成年人成長所涉及各方面法律保護體系，包括流浪未成年人保護專門立法，也涵蓋相互交錯、銜接配套，涉及未成年人生存權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、救助權(quán)、最低保障權(quán)、發(fā)展權(quán)等配套立法，形成流浪未成年人全方位的法律保護。三是，制定新疆流浪未成年人矯正地方性法規(guī)。新疆地處祖國邊疆，經(jīng)濟文化落后，社會組織框架尚未形成，家庭貧困，未成年人受暴力恐怖極端思想利用從事違法犯罪行為。為此，根據(jù)特殊的區(qū)情實際，制定新疆流浪未成年人矯正地方性法規(guī)，有針對性對新疆流浪未成年人妥善幫扶、教育、矯正，政府、社會、家庭、學(xué)校等組織同心協(xié)力，形成合力，最終目標(biāo)是讓流浪未成年人返回家庭單元中享受親人的呵護與照料，在家庭的溫暖中和保護中茁壯成長。因為親情除了家庭外其他組織是無法真正滿足未成年人心靈需要的。

2.完善新疆流浪未成年人的監(jiān)護制度

（1）健全國家監(jiān)護人制度。根據(jù)“兒童最大利益原則”的精神，當(dāng)兒童沒有監(jiān)護人，或者不愿意指定的某個人成為他的監(jiān)護人而又沒有其他人愿意擔(dān)當(dāng)監(jiān)護人或者監(jiān)護人的行為嚴(yán)重侵犯兒童的權(quán)益的時候，兒童福利機構(gòu)等組織應(yīng)該代表國家擔(dān)任兒童的監(jiān)護人，這時的監(jiān)護應(yīng)當(dāng)是一種長期監(jiān)護。而對于那些父母還在，雖然有過侵犯兒童權(quán)益的行為，但是經(jīng)過教育批評或者相應(yīng)的懲罰，兒童也愿意再回到父母身邊的情況，國家承擔(dān)的是臨時的監(jiān)護人的職責(zé)。當(dāng)前新疆暴力恐怖活動處于“三期疊加”②，暴恐活動有家庭化、家庭化傾向，新疆近年發(fā)生的暴恐案件都有未成年人參加［1］，對這部分未成年人由國家確定監(jiān)護人，國家承擔(dān)起扶助、教育職責(zé)勢在必行。

（2）明確監(jiān)護人的職責(zé)。在法律規(guī)范中明確設(shè)定監(jiān)護人的法律職責(zé)，如果被監(jiān)護人合法權(quán)益被侵害或從事違法犯罪行為而監(jiān)護人不正當(dāng)履行監(jiān)護義務(wù)時，必須承擔(dān)相應(yīng)的民事或者刑事責(zé)任，如此才能有效保護流浪未成年人的權(quán)益。監(jiān)護人就能認識到諸如買賣兒童等行為是一種違法行為，減輕父母主動侵犯兒童權(quán)益的可能性，能對解決流浪未成年人問題起到一定的幫助和促進作用。監(jiān)護人的職責(zé)大部分并不能全權(quán)由法律界定，其中涉及到倫理道德的方面，并不是法律所能約束到的，這只能取決于監(jiān)護人的素質(zhì)和修養(yǎng)，因此在法律上也不能兼顧所有。對于南疆農(nóng)村地區(qū)諸多家庭由于貧窮和過度生育而導(dǎo)致的監(jiān)護不當(dāng)?shù)膯栴}，對已存在的這類家庭國家給予生活、教育等方面的補助，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家計劃生育法律法規(guī)，建立人口檔案，嚴(yán)控違法超育超生。

（3）建立監(jiān)護監(jiān)督制度。首先借鑒美國“強制報告制度”，建立監(jiān)護人報告制度，即任何人發(fā)現(xiàn)有人不履行或者不適當(dāng)履行監(jiān)護人職責(zé)，侵害到未成年人的權(quán)益，都應(yīng)該向當(dāng)?shù)氐拇迕瘢ň用瘢┪瘑T會、民政部門、公安部門、教育部門舉報，尤其是能經(jīng)常接觸到未成年人的教師、醫(yī)生和村民（居民）委員會應(yīng)該將此作為一項義務(wù)來履行，否則予以懲處。對于舉報及時，避免未成年人受到較大侵害的舉報人，相關(guān)部門可以視情況給予一定的獎勵。二是規(guī)定接到舉報后的處理程序。接到舉報部門應(yīng)立即調(diào)查、了解，監(jiān)督監(jiān)護人履行職責(zé)。

3.完善新疆流浪未成年人的救助制度

第一，制定社會救助法。社會救助被喻為社會保障安全網(wǎng)體系的“兜底線”，將現(xiàn)有《社會救助暫行辦法》上升為《社會救助法》，整合其他社會救助法律規(guī)范，規(guī)定社會救助原則、內(nèi)容、法律責(zé)任等，作為社會救助基準(zhǔn)法。第二，社會救助多元化。有學(xué)者認為，“多元化以人本主義為核心，其特點和長處在于，一是能夠尊重未成年人多元化需求，并開展有針對性的服務(wù)；二是社會化服務(wù)手段和功能多元化。三是可以為未成年人搭建多元化的社會化支持網(wǎng)絡(luò)。”［2］筆者認為，此種是比較契合未成年人身心特點的的救助方式，這與新疆南疆調(diào)研中反映問題相一致（見圖2）。第三，社會救助專業(yè)化。專業(yè)化以系統(tǒng)的配套措施為保障。專業(yè)化包括救助機構(gòu)、工作程序、救助人員、保障制度等方面的規(guī)范化、專業(yè)化。專業(yè)救助機構(gòu)組織完善，配備專業(yè)設(shè)備，具有專業(yè)工作人員。對于新疆流浪未成年人救助，救助人員應(yīng)懂被救助新疆流浪未成年人本民族語言、了解民族宗教內(nèi)容、熟悉民族習(xí)慣、掌握未成年人心理、具備教育學(xué)知識，從而達到更有效的救助效果。

圖2　您認為對于新疆流浪未成年人的保護上最需要哪方面的力量（n=192）

4.完善新疆流浪未成年人的安置制度

首先，應(yīng)規(guī)范流浪未成年人安置培訓(xùn)中心的權(quán)利和義務(wù)、承擔(dān)的工作等，充分發(fā)揮流浪未成年人安置培訓(xùn)中心、流浪未成年人救助保護中心、兒童福利機構(gòu)各自的功能。其次，依據(jù)流浪未成年人不同情況應(yīng)區(qū)別對待，采取不同的救助方法：第一，對流浪期限短、流浪經(jīng)歷不復(fù)雜的流浪未成年人，由未成年救助保護中心對其進行幫扶、教育，消除惡習(xí)，改良行為，并由居委會或村委會對其家庭做好宣傳、思想、扶助等消除該問題的工作，讓流浪未成年人回歸家庭。與此同時，有關(guān)部門對該流浪未成年人家庭進行持久關(guān)注，定時進行家訪，建立檔案；第二，對流浪時間久、街頭生活經(jīng)歷復(fù)雜的流浪未成年人，由流浪未成年人安置培訓(xùn)中心進行教育疏導(dǎo)、行為矯治，采取“類家庭”管理（即在社區(qū)內(nèi)設(shè)立類似于家庭的居所）等方法在消除不良行為后，對于可以回歸家庭的，讓流浪未成年人回歸家庭，同時相關(guān)部門應(yīng)對該流浪未成年人的家庭進行長期關(guān)注，建立檔案，定時進行家訪；對于不滿16周歲，不能獨立生活，無法回歸家庭流浪未成年人由兒童福利機構(gòu)撫養(yǎng)；對于年滿16周歲以上，已能獨立生活，無法回歸家庭流浪未成年人由流浪未成年人安置培訓(xùn)中心進行職業(yè)培訓(xùn)等。［3］同時這些舉措實施前應(yīng)該滿足的前提條件是加大對南疆基層組織的人力、物力、財力等方面的支持和以法律形式進行明確地規(guī)定和實施。

（二）完善新疆流浪未成年人司法保護制度

（1）完善處罰措施，更新處理案件的理念。流浪未成年人違法犯罪的，司法過程中要全面體現(xiàn)和貫徹人本關(guān)懷，堅持說教為主，懲罰為輔的原則，切不可簡單、粗暴。對于已經(jīng)構(gòu)成犯罪流浪未成年人要做好保密措施，為不影響其今后的人生道路，盡量避免對其造成心理陰影影響其健康的人格發(fā)展。對于侵犯流浪未成年人合法權(quán)益的人或組織，暗藏于流浪未成年人背后的“黑手”，運用司法手段依法嚴(yán)厲懲處。

（2）未成年人案件處理程序去成人化，設(shè)置適應(yīng)未成年人保護特殊法律程序。對于未成年人案件，貫徹“教育、感化、挽救”方針，嚴(yán)格執(zhí)行《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等相關(guān)法律法規(guī)，司法實踐中采取與未成年人身心健康成長相符的調(diào)查審理程序、量刑標(biāo)準(zhǔn)、緩刑條件、執(zhí)行和羈押方式和場所等。

（3）健全未成年人案件司法體制。根據(jù)流浪未成年人犯罪的生理、心理特點，參照新疆特殊區(qū)情，建設(shè)一支專兼職未成年人案件司法隊伍。未成年人案件司法人員除擁有精深的專業(yè)法律技能外，還應(yīng)具有心理健康、民族語言、青少年心理等與未成年人成長相關(guān)知識積累，社會閱歷豐富、工作經(jīng)驗長久，年長者最佳。在流浪未成年人違法犯罪的調(diào)查、審理中，除查清流浪未成年人違法犯罪事實外，更應(yīng)關(guān)注其成長背景和家庭狀況，在充分調(diào)研、全面了解的基礎(chǔ)上作出恰當(dāng)、客觀的法律評估，盡最大努力在法律框架內(nèi)以一種最適宜的教育挽救方式幫助其回歸社會。

（三）轉(zhuǎn)變新疆流浪未成年人法律保護執(zhí)法工作思路，加大懲處力度

第一，轉(zhuǎn)變未成年人保護工作思路，標(biāo)本兼治。對轉(zhuǎn)型社會出現(xiàn)問題積極面對，主動處理，保障基本。同時深思問題出現(xiàn)之根本。新疆流浪未成年人法律保護之源頭在于嚴(yán)格控制人口增長，緩解人與自然尖銳矛盾。大力推行雙語教育，提高人口素質(zhì)。普及法律常識，提高婦女意識。因勢利導(dǎo)，扶持新疆特色產(chǎn)業(yè)，適當(dāng)發(fā)展新疆經(jīng)濟，提高群眾生活水平。第二，依法對拐賣、欺騙、利用未成年人違法犯罪等非法行為處罰力度。在依法治國基本治國理念下，貫徹依法治疆思想，加強與全國各地公安協(xié)調(diào)配合，信息共享，聯(lián)合執(zhí)法，利用刑事法律規(guī)范，嚴(yán)厲打擊以拐賣、拐騙、引誘、利用等手段導(dǎo)致未成年人離家，從事違法犯罪行為。深挖組織、販賣幕后“黑手”，鏟除根源，全面滌蕩拐賣未成年人的“隱形市場”［4］，這也與實踐中調(diào)研情況相符（見表4）。

表4　您是否認為應(yīng)當(dāng)加強新疆流浪未成年人法律保護懲處力度（n=192）

注釋：

①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》（國辦發(fā)〔2011〕39號）、《民政部公安部關(guān)于加強生活無著流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》（民發(fā)〔2015〕158號）。

②三期疊加，指暴力恐怖活動活躍期、反分裂斗爭激烈期、干預(yù)治療陣痛期。

［1］徐莉.我國未成年人監(jiān)護制度的缺陷及對策思考——以新疆未成年人犯罪為視角［J］.新疆警察學(xué)院學(xué)報，2015，（4）：63.

［2］葉萍.新疆流浪未成年人心理行為特征及再社會化途徑分析［J］.新疆大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文社會科學(xué)版），2014，（2）：77.

［3］江欽輝.新疆未成年人內(nèi)地流浪的預(yù)防與救助［J］.新疆社會科學(xué)，2012，（3）：94.

［4］江曉燕.內(nèi)地新疆籍流浪未成年人救助的法律保障機制研究［J］.新疆警官高等專科學(xué)校學(xué)報，2012，（4）：61.

DF393

A

1671-6469（2016）-04-0126-05

2016-04-25

教育部人文社會科學(xué)研究專項任務(wù)項目（高校思想政治工作）“西部民族地區(qū)高校穩(wěn)定問題跟蹤研究”（12JDSZ2037）；新疆維吾爾自治區(qū)普通高校文科重點研究基地新疆穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展法制保障研究基地一般項目“新疆民族地區(qū)流浪乞討人員法律保護問題的思考”（XJEDU010913C01）的階段性研究成果。

歐陽山（1977-），男，新疆烏蘇人，昌吉學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院博士生，研究方向：法學(xué)。