高國力

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構(gòu)建“四大地區(qū)”和“三大戰(zhàn)略”協(xié)調(diào)互動新格局

高國力

改革開放以來，我國相繼實施東部率先、西部開發(fā)、東北振興和中部崛起“四大地區(qū)”構(gòu)成的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，為促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快全面建設(shè)小康社會進程發(fā)揮了重要作用，同時各個地區(qū)也產(chǎn)生了一系列新的突出問題，今后應(yīng)繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。“十三五”時期，國家提出實施“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展構(gòu)成的“三大戰(zhàn)略”，目前相關(guān)領(lǐng)域各項工作進展順利，需要繼續(xù)穩(wěn)步推進并防范應(yīng)對存在的風險挑戰(zhàn)。今后應(yīng)著力加強“四大地區(qū)”和“三大戰(zhàn)略”的協(xié)調(diào)互動，把握協(xié)調(diào)互動的內(nèi)在機理和規(guī)律，明確協(xié)調(diào)互動的重點領(lǐng)域和舉措，為全國同步實現(xiàn)全面建成小康社會提供有力支撐。

四大地區(qū)三大戰(zhàn)略協(xié)調(diào)互動新格局

一、“四大地區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略的實施成效評價

改革開放以來，我國實行東部沿海地區(qū)率先發(fā)展的戰(zhàn)略，帶動全國改革開放的梯度推進。1999年，中央提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，不斷增強西部地區(qū)自我發(fā)展能力。2003年，東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實施，挖掘東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的潛力。2006年，國家提出實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，不斷強化中部區(qū)位、資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。至此，形成了東部率先、西部開發(fā)、東北振興和中部崛起“四大地區(qū)”組成的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

(一)東部率先發(fā)展戰(zhàn)略

1.主要成效

自1978年我國實行改革開放以來，以設(shè)立沿海城市的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)等為標志，啟動了東部率先的發(fā)展戰(zhàn)略，對于我國保持經(jīng)濟快速增長、躋身世界第二大經(jīng)濟體、提升我國綜合競爭力發(fā)揮了決定性作用。東部率先戰(zhàn)略的成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是經(jīng)濟實力快速增強。地區(qū)生產(chǎn)總值、財政稅收、固定資產(chǎn)投資、社會消費規(guī)模、實際利用外資等主要指標均發(fā)生了歷史性飛躍，有力拉動了全國經(jīng)濟的快速增長。1978—2000年，東部地區(qū)保持了年均增長約10%的增速，廣東、江蘇、山東等沿海省份的經(jīng)濟總量保持全國前列。二是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系不斷增強。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次明顯提升，傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進一步優(yōu)化升級，先進制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，華為、海爾、聯(lián)想等一批具有國際競爭力的龍頭企業(yè)快速成長。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重逐步提高，金融、物流、商務(wù)、科技等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，新興業(yè)態(tài)加快壯大，服務(wù)業(yè)就業(yè)、稅收、利用外資等指標的占比明顯提高。三是形成珠三角、長三角和京津冀三大城市群。產(chǎn)業(yè)和人口吸納能力不斷提高，城市間交通、產(chǎn)業(yè)和人才等經(jīng)濟聯(lián)系顯著增強，一批現(xiàn)代化、國際化大中小城市發(fā)展壯大，城市的建筑風貌和服務(wù)功能加快完善，充分展示了我國現(xiàn)代化開放城市的形象和品味。四是對外開放的水平日益提高。開放型經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，加快融入經(jīng)濟全球化經(jīng)濟體系，進出口貿(mào)易總額占全國比重從1978年的32.0%提高到2015年的82.8%?！耙M來”的領(lǐng)域和規(guī)模不斷擴大，“走出去”的國家和投資明顯增加，一大批全球跨國公司總部或者分支機構(gòu)進駐，經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等對外開放的平臺不斷完善，成為重要的高水平對外開放窗口。五是體制機制改革創(chuàng)新走在全國前列。加快推進行政審批、國有企業(yè)、財政稅收、投融資等領(lǐng)域的改革，從20世紀80年代初期設(shè)立的經(jīng)濟特區(qū)，到新世紀以來相繼設(shè)立的上海浦東、天津濱海、廣東深圳等綜合配套改革試驗區(qū)，再到上海、天津、廣東、福建四個自由貿(mào)易試驗區(qū)，有力地強化了東部地區(qū)體制改革排頭兵的地位。

2.突出問題

東部地區(qū)今后一定時期繼續(xù)充當“領(lǐng)頭羊”地位，需要理性面對和積極化解下面三個突出問題：一是轉(zhuǎn)型升級動力不足的問題。東部地區(qū)歷經(jīng)30多年的快速增長，土地、勞動力等成本明顯上升，經(jīng)濟增速不斷下降，投資、消費和進出口“三駕馬車”均面臨需優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量和效益的問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和層次、空間布局結(jié)構(gòu)也亟需優(yōu)化提升。目前東部地區(qū)處于傳統(tǒng)動能日漸式微、新動能尚未培育接替的階段。隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，東部地區(qū)有可能在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)動力和路徑上徘徊更長時間。二是資源環(huán)境壓力空前嚴峻，可持續(xù)發(fā)展面臨巨大壓力。東部地區(qū)以占全國9.6%的土地承載了全國40%左右的人口，過去的快速增長很大程度上建立在粗放利用資源、生態(tài)環(huán)境破壞成本沒有付費的條件下，導(dǎo)致了土地、水、能源浪費和低效利用并存，大氣、水、土壤污染嚴重，地下水漏斗區(qū)造成地面沉降、海水倒灌問題突出。另外，近海岸線圍填海無序擴張，近海生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，存在很大的生態(tài)隱患。三是日益突出的“城市病”問題。全國大多數(shù)超大和特大城市都集中在東部地區(qū)，交通擁堵、房價高企、霧霾加重、垃圾圍城等問題嚴重影響著城市的功能和形象，不利于城市居民生活質(zhì)量提高。特別是全國2.7億農(nóng)民工中超過1億分布在東部地區(qū)，部分城市非戶籍常住人口數(shù)量較大，有的城市甚至非戶籍人口遠遠超過戶籍人口，帶來教育、衛(wèi)生、居住、就業(yè)、治安等多方面壓力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)較為艱巨。

(二)西部大開發(fā)戰(zhàn)略

1.主要成效

我國從1999年提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對于增強西部地區(qū)自我發(fā)展能力、縮小與東部地區(qū)發(fā)展差距發(fā)揮了重要作用。第一階段是2000—2010年，主要任務(wù)是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，夯實西部地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，能源、交通、水利等一批重大項目相繼開工建設(shè)，青藏鐵路、三峽工程等具有歷史意義的重大工程建成投入使用，顯著改善了西部地區(qū)對外經(jīng)濟聯(lián)系和內(nèi)部互聯(lián)互通條件，提升了西部地區(qū)的經(jīng)濟地理位勢。從生態(tài)環(huán)境保護看，繼續(xù)加大“三北防護林”、退耕還林、退牧還草等重大生態(tài)工程，青藏高原、三江源、祁連山等重要生態(tài)功能區(qū)得到有效保護，荒漠化、石漠化、水土流失等生態(tài)退化得到有效控制，西部地區(qū)在全國的生態(tài)屏障功能顯著增強。2000—2010年，西部地區(qū)GDP年均增速為11.9%，高于全國平均水平。第二階段是2010至今，主要任務(wù)是發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強自我發(fā)展能力。依托西部自然資源、勞動力和市場優(yōu)勢，西部各省市積極發(fā)展新能源、綠色有機食品加工、民族醫(yī)藥等特色產(chǎn)業(yè)，涌現(xiàn)出一批國內(nèi)外具有競爭力的龍頭企業(yè)。同時，重慶、西安、成都等中心城市加快培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，電子信息、新材料、生物醫(yī)藥、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，促進了西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2010—2015年，西部地區(qū)GDP占全國比重從18.6%增加到20.1%，年均增速仍高于全國平均水平。

2.突出問題

西部地區(qū)是我國貧困人口最為集中的地區(qū)，也是我國全面建成小康社會的難點區(qū)域。今后一段時期深入推進西部大開發(fā)主要存在以下突出問題：一是總體發(fā)展水平和能力較低。盡管西部大開發(fā)實施15年以來經(jīng)濟保持較快增長，但是由于西部國土面積遼闊、人口分散、區(qū)際差異大，區(qū)域內(nèi)部的增長很不平衡，西部與東部地區(qū)經(jīng)濟總量的絕對差距仍在擴大。二是城鄉(xiāng)差距和基本公共服務(wù)不均等程度高。由于西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平低，農(nóng)村人口和貧困人口比重較高，再加上農(nóng)村地區(qū)布局分散，造成城鄉(xiāng)差距明顯擴大并顯著高于全國的平均差距。西部與東部的城市建設(shè)和公共服務(wù)水平在逐步縮小，但是西部與東部的農(nóng)村面貌和公共服務(wù)水平差距不斷擴大，不利于西部地區(qū)全面小康社會建設(shè)的推進。三是市場化配套條件、機制水平、理念意識等明顯不足。以市場為導(dǎo)向的要素流動和資源配置體系尚未健全，企業(yè)的配套和集群發(fā)展能力不夠，政府的行政管理效能相對較低，企業(yè)家和居民的開放、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的意識相比沿海地區(qū)差距明顯。

(三)東北振興戰(zhàn)略

1.主要成效

2003年，國家提出實施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，目的在于煥發(fā)老工業(yè)基地的活力，增強東北地區(qū)的發(fā)展動力。東北振興戰(zhàn)略的實施也可以大致劃分為兩個階段：第一階段是2003—2010年，東北地區(qū)固定資產(chǎn)投資快速增長，一批重大項目開工建設(shè)，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型、城區(qū)老工業(yè)區(qū)發(fā)展、獨立工礦區(qū)治理等重點工作穩(wěn)步推進，廠辦大集體、社會保障體系、林區(qū)墾區(qū)等領(lǐng)域的改革先行先試，奠定了東北振興的良好基礎(chǔ)。2003—2010年，東北三省GDP從1.27萬億元增加到3.76萬億元，占全國比重保持在9.2%左右。第二階段是2010年至今，東北地區(qū)階梯式下行，固定資產(chǎn)投資急劇下降，全社會消費品零售總額保持穩(wěn)定增長，東北地區(qū)下崗失業(yè)沒有出現(xiàn)大面積沖擊社會穩(wěn)定狀況，城鄉(xiāng)居民的再就業(yè)和轉(zhuǎn)產(chǎn)能力有所增強，大小興安嶺、長白山等生態(tài)保護與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃穩(wěn)步實施，棚戶區(qū)改造、暖房子等民生工程成效顯著，東北地區(qū)抵御市場風險的能力不斷提升。2014年，國家頒布《國務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，給予東北地區(qū)更多實質(zhì)性政策支持，緩解東北地區(qū)經(jīng)濟下行的壓力。2010—2015年，東北三省GDP從3.76萬億元增加到5.81萬億元，盡管占全國比重有所下降，但是經(jīng)濟總量仍然保持穩(wěn)定增長。針對東北經(jīng)濟下行的嚴峻態(tài)勢，2016年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》正式發(fā)布，明確了“十三五”及今后一定時期東北振興的戰(zhàn)略目標和重點任務(wù)，將會對東北振興的戰(zhàn)略實施發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。

2.突出問題

東北地區(qū)作為我國工業(yè)的搖籃、東北亞合作的前沿地帶，承擔著引領(lǐng)全國老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展的重任，目前處于下行的通道中，下一步需要重點應(yīng)對以下幾個問題：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)原、重、低的問題。東北產(chǎn)業(yè)對于資源和原材料的依賴性強，鋼鐵、煤炭、石油、森工等行業(yè)比重高，產(chǎn)業(yè)加工程度較低，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)品附加值和技術(shù)含量低，產(chǎn)業(yè)應(yīng)對市場的競爭力不強。二是所有制結(jié)構(gòu)單一、民營經(jīng)濟發(fā)展落后的問題。東北地區(qū)自建國以來國有企業(yè)比重明顯高于全國平均水平，由于國有企業(yè)改革沒有真正到位，造成國企經(jīng)營機制不靈活、競爭力差。相對應(yīng)的民營中小微企業(yè)數(shù)量和規(guī)模明顯不足，缺少有利于民營企業(yè)發(fā)展的環(huán)境。三是開放度不高、外向型經(jīng)濟落后的問題。東北地區(qū)盡管沿邊，但是由于東北亞地緣政治的動蕩，東北地區(qū)的沿邊開發(fā)開放優(yōu)勢沒有得到發(fā)揮。而且，東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，進出口貿(mào)易、實際利用外資規(guī)模偏小，不利于引進國外先進的技術(shù)、管理和人才。四是體制機制落后、思想觀念陳舊的問題。東北地區(qū)長期以來受計劃經(jīng)濟影響，許多領(lǐng)域的體制機制難以適應(yīng)市場競爭的要求。另外，東北一直以來地大物博，滋生了粗放發(fā)展、大手大腳的浪費陋習，小富即安的知足意識較重，缺少開拓創(chuàng)新的勇氣魄力。

(四)中部崛起戰(zhàn)略

1.主要成效

2006年，針對中部六省出現(xiàn)的經(jīng)濟“塌陷”，國家宣布實施中部崛起戰(zhàn)略，目標在于發(fā)揮中部地區(qū)區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢，加強與東西部的經(jīng)濟聯(lián)系，提升中部地區(qū)在全國的經(jīng)濟地位。實施10年來，主要取得以下成效：一是重點區(qū)域的示范帶動作用不斷強化。武漢城市圈、長株潭城市群“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)取得有益經(jīng)驗，中原經(jīng)濟區(qū)、鄭州航空港試驗區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進，最近剛剛頒布的長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃進一步密切武漢、長沙、南昌“中三角”的經(jīng)濟聯(lián)系合作。二是承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成效逐步顯現(xiàn)。中部地區(qū)利用區(qū)位和成本優(yōu)勢，積極承接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，皖江城市帶、湖北荊州、湖南湘南、江西贛南、晉陜豫黃河金三角等國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)相繼獲批，成為帶動中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要平臺。三是資源節(jié)約、環(huán)境保護、綠色發(fā)展等領(lǐng)域先行先試取得有益經(jīng)驗。中部地區(qū)江河湖泊密集，青山綠水和魚米之鄉(xiāng)交融，鄱陽湖、洞庭湖等保護治理工程有序推進，山西省資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)各項改革先行先試，一批循環(huán)經(jīng)濟、低碳發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的示范城市、園區(qū)、企業(yè)加快建設(shè)。2005—2015年，中部地區(qū)GDP占全國比重從18.8%增加到20.3%，經(jīng)濟社會保持較快增長速度。

2.突出問題

中部地區(qū)作為我國承東啟西、連南接北的過渡帶和結(jié)合部，下一步繼續(xù)促進中部地區(qū)崛起面臨以下幾個突出問題：一是內(nèi)部集聚能力不強，面臨被“肢解”的風險。中部地區(qū)由于特殊的區(qū)位條件和發(fā)展階段，山西省已經(jīng)納入環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃，安徽省成為長三角城市群的組成部分，湖南則隨著京九、京廣等軸帶進一步密切與珠三角的全面合作。這一格局不利于中部地區(qū)形成自身的產(chǎn)業(yè)體系和特色，難以培育建設(shè)中部地區(qū)內(nèi)部重要的經(jīng)濟區(qū)和增長極。二是成本優(yōu)勢、配套能力等因素競爭力不強導(dǎo)致東部產(chǎn)業(yè)“跳躍式”轉(zhuǎn)移。中部地區(qū)在承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時遭遇西部地區(qū)的激烈競爭，盡管中部在區(qū)位上具有優(yōu)勢，但是土地、勞動力等成本優(yōu)勢比不過西部地區(qū)，有些西部城市在產(chǎn)業(yè)配套、融資支持等方面發(fā)展很快，吸引產(chǎn)業(yè)直接進入西部，這對中部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提出嚴峻挑戰(zhàn)。三是發(fā)展開放型經(jīng)濟方面比較劣勢突出。中部地區(qū)既不沿海，也不沿邊，目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點也不利于擴大與國外的進出口貿(mào)易和資本投資，盡管中部各省通過中歐班列、長江通關(guān)一體化等舉措加強與“一帶一路”戰(zhàn)略對接，但是競爭力和便捷化都有待進一步提升，這給中部地區(qū)融入全球化產(chǎn)業(yè)分工體系提出更高要求。

表12015年四大地區(qū)經(jīng)濟總量及占全國比重

地區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值全社會固定資產(chǎn)投資社會消費品零售總額貨物進出口總額總額(萬億元)占全國比重(%)總額(萬億元)占全國比重(%)總額(萬億元)占全國比重(%)總額(萬億美元)占全國比重(%)東部37.2851.523.2141.715.5551.83.2882.8中部14.7120.314.3125.76.2620.90.256.4西部14.5520.114.0425.25.5118.40.297.4東北5.818.04.087.32.719.00.143.4 數(shù)據(jù)來源:《2016中國統(tǒng)計摘要》,中國統(tǒng)計出版社2016年版。

二、“三大戰(zhàn)略”的實施進展及挑戰(zhàn)

“十二五”以來，為了應(yīng)對國際國內(nèi)新的經(jīng)濟政治形勢變化，更好地適應(yīng)、引領(lǐng)和把握新常態(tài)，黨中央、國務(wù)院相繼提出“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展三大戰(zhàn)略，并陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)的指導(dǎo)意見、規(guī)劃綱要和行動計劃。三大戰(zhàn)略中，京津冀協(xié)同發(fā)展是以優(yōu)化三省市分工協(xié)作格局為目標的重點區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟帶發(fā)展是以加強沿長江11個省市經(jīng)濟聯(lián)系合作為目標的軸帶區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，而“一帶一路”戰(zhàn)略則是影響全國所有地方開放型經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略。

(一)“一帶一路”戰(zhàn)略

2013年下半年，我國領(lǐng)導(dǎo)人在國際場合提出“一帶一路”戰(zhàn)略倡議，得到國際社會高度關(guān)注。2015年3月，中國政府發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通“五通”原則，確定新疆、福建分別作為“一帶一路”核心區(qū)，推動中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬六大國際經(jīng)濟合作走廊建設(shè)，標志著我國推進“一帶一路”建設(shè)進入正式實施階段。目前，圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略實施的進展主要表現(xiàn)為以下方面：一是與沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作規(guī)模和領(lǐng)域不斷擴大，先后與多個國家開展國際產(chǎn)能和裝備制造合作，我國與沿線國家的“引進來”與“走出去”規(guī)?？焖僭鲩L。2015年底，我國與沿線國家的進出口貿(mào)易總額占全國的25.1%，對外投資和實際利用外資分別為148.2億美元、84.6億美元，同比分別增長18.2%、23.8%。二是國內(nèi)各地方相繼制定“一帶一路”對接方案，掀起“一帶一路”建設(shè)熱潮，通過開通中歐班列、建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等方式，著力提高開放型經(jīng)濟水平。目前，我國已有16個城市開通中歐班列，運行線路39條，累計開行1700列。三是“一帶一路”的雙多邊合作機制不斷建立，政府主導(dǎo)的相關(guān)論壇、博覽會、節(jié)慶、培訓、智庫聯(lián)盟等多種合作形式加快拓展，民間參與的文化、旅游、藝術(shù)等合作交流日趨活躍，顯著提升我國與沿線國家的人員往來和交流。

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出從健全“一帶一路”合作機制、暢通“一帶一路”經(jīng)濟走廊、共創(chuàng)開放包容的人文交流新局面三個方面推進“一帶一路”建設(shè)。未來需要高度重視和防范面臨的風險挑戰(zhàn)主要包括：沿線地緣政治風險，特別是由于民族宗教沖突、能源供求變動、政權(quán)更迭動蕩等引發(fā)的不確定風險；沿線國家對于中國具有防范和戒備心態(tài)，各種抵觸和制裁有可能花樣翻新、層出不窮；我國企業(yè)走出去對于所在國的法律、環(huán)保、宗教等了解重視不夠，影響長期穩(wěn)定的生產(chǎn)經(jīng)營和擴大規(guī)模；我國企業(yè)在沿線國家面臨其他發(fā)達國家的激烈競爭，國內(nèi)不同類型和地方的企業(yè)間存在惡性競爭等。

(二)長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略

2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》公布。2016年3月，中央審議通過《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則，長江經(jīng)濟帶發(fā)展進入新的階段。目前主要進展體現(xiàn)為以下幾個方面：一是沿江綜合立體交通走廊建設(shè)加快，內(nèi)河航運、沿江高鐵、高速公路、機場、管網(wǎng)等建設(shè)穩(wěn)步推進，一批重大項目開工建設(shè)。二是長三角、長江中游、成渝三大城市群規(guī)劃正式公布，城市群內(nèi)部各城市間、三大城市群之間的通道聯(lián)系、經(jīng)貿(mào)合作逐步加強，促進沿江生產(chǎn)要素自由流動和資源有效配置。三是沿江生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)治不斷加強，港口和岸線的開發(fā)保護意識逐步提高，沿江取水口、排污口的管理得到加強，跨界河流斷面的水體污染治理不斷改善。四是沿江對外開放的合作不斷加強，上海自貿(mào)區(qū)的先行先試經(jīng)驗率先在沿江重點城市和港口推廣，采用大通關(guān)、飛地園區(qū)、港口并購等方式，促進沿江整合優(yōu)勢資源集中開展對外經(jīng)貿(mào)合作。

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出分別從建設(shè)沿江綠色生態(tài)走廊、構(gòu)建高質(zhì)量綜合立體交通走廊、優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局三個方面推進長江經(jīng)濟帶建設(shè)，未來需要高度重視和積極應(yīng)對如下風險挑戰(zhàn)：沿江各省市盲目攀比和惡性競爭，引發(fā)新一輪重復(fù)投資和布局造成產(chǎn)能過剩和資源浪費；沿江港口、城市、園區(qū)密集布局，帶來岸線的保護和水體污染治理的巨大壓力；沿江上中下游經(jīng)濟發(fā)展差距較大，制約要素的流動和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移；沿江生態(tài)補償?shù)臉藴?、?guī)模和可持續(xù)性尚未得到法律保障，不利于中央財政轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范實施等。

(三)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

2015年4月，中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，標志著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。京津冀協(xié)同發(fā)展目前進展明顯的領(lǐng)域主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通明顯加快，高鐵、城市軌道、高速公路、國省道等多項重大建設(shè)項目開工或列入規(guī)劃，進一步提高三地間要素流動的通達性。二是生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)治穩(wěn)步推進，北京對河北張家口、承德的生態(tài)補償不斷加大，大氣污染治理的合作領(lǐng)域不斷拓寬，跨界河流水體污染的防治力度明顯加大，京津冀區(qū)域內(nèi)的自然保護區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)納入重點保護范圍。三是產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移態(tài)勢良好，一批低端業(yè)態(tài)從北京城市中心區(qū)轉(zhuǎn)移至毗鄰的河北城市，中關(guān)村、中科院等研發(fā)的高端業(yè)態(tài)和項目也加速在河北、天津孵化擴散，同時帶動學校、醫(yī)院、商業(yè)、文化等配套公共服務(wù)設(shè)施向外轉(zhuǎn)移設(shè)立分支機構(gòu)。四是專業(yè)領(lǐng)域的自發(fā)合作加快推進，京津冀三地在開發(fā)區(qū)、物流、商貿(mào)、教育等多個領(lǐng)域成立了聯(lián)盟、社團、公司等不同類型合作組織，積極主動探索緊密對接合作的機制模式，吸引國內(nèi)外各類社會組織和民間資本的參與。

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出推動京津冀協(xié)同發(fā)展，并在有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化空間格局和功能定位、構(gòu)建一體化現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)、擴大環(huán)境容量和生態(tài)空間、推動公共服務(wù)共建共享等方面明確重點方向和任務(wù)。今后實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略面臨的重大挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為：三地功能定位的合理分工和錯位發(fā)展能否有效遵守和執(zhí)行；北京中心城區(qū)的人口、功能和開發(fā)強度能否得到有序疏解和優(yōu)化；京津冀三地之間的重復(fù)建設(shè)和無序競爭能否得到有效治理；三地基本公共服務(wù)均等化進程能否得到有力保障和持續(xù)推進；如何協(xié)調(diào)京津兩地與河北之間存在的集聚和擴散效應(yīng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益上的平衡等。

表22015年京津冀及長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟總量及占全國比重

區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值全社會固定資產(chǎn)投資社會消費品零售總額貨物進出口總額總額(萬億元)占全國比重(%)總額(萬億元)占全國比重(%)總額(萬億元)占全國比重(%)總額(萬億美元)占全國比重(%)京津冀6.939.64.888.82.869.50.4912.3長江經(jīng)濟帶30.5342.223.7642.712.5341.71.6742.2 數(shù)據(jù)來源:《2016中國統(tǒng)計摘要》,中國統(tǒng)計出版社2016年版。

三、“四大地區(qū)”與“三大戰(zhàn)略”協(xié)調(diào)互動的機理分析

加強“四大地區(qū)”與“三大戰(zhàn)略”的協(xié)調(diào)互動，需要在空間上、領(lǐng)域上、時序上、手段上厘清兩者之間存在的差異和關(guān)聯(lián)，構(gòu)建新常態(tài)下促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施的分析框架，為實現(xiàn)“四大地區(qū)”和“三大戰(zhàn)略”協(xié)調(diào)互動新格局提供理論支撐。

(一)在空間上：全覆蓋與部分覆蓋

“四大地區(qū)”為主體的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略覆蓋我國全部國土空間，是我國編制區(qū)域規(guī)劃、制定區(qū)域政策的重要單元和依據(jù)?！叭髴?zhàn)略”則是依托“四大地區(qū)”對于重點區(qū)域或者特定區(qū)域開發(fā)開放的戰(zhàn)略設(shè)計，只是覆蓋了部分的國土空間?！八拇蟮貐^(qū)”和“三大戰(zhàn)略”中的京津冀協(xié)同、長江經(jīng)濟帶在空間上均具有明確的邊界和范圍，而“一帶一路”戰(zhàn)略涉及全國所有省市區(qū)，但在空間上更多地依托沿路、沿江、沿海等經(jīng)濟軸帶和中心城市，因此也具有空間部分覆蓋的特點。

(二)在領(lǐng)域上：全面發(fā)展與重點發(fā)展

“四大地區(qū)”對應(yīng)的東部率先、西部開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略，涉及經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、對外開放等區(qū)域發(fā)展的所有領(lǐng)域，是對未來四大板塊發(fā)展方向、定位、目標和任務(wù)的戰(zhàn)略總體安排。“三大戰(zhàn)略”則是聚焦重點領(lǐng)域，解決突出問題，不追求面面俱到。京津冀協(xié)同發(fā)展重點突出交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作三大領(lǐng)域，促進北京非首都功能有序疏解；長江經(jīng)濟帶發(fā)展明確提出生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，重點建設(shè)沿江綜合立體交通走廊，優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局；“一帶一路”強調(diào)圍繞“五通”，重點建設(shè)六大國際經(jīng)濟合作走廊，建立健全對外開放合作的有效體制機制。

(三)在時序上：同步推進與優(yōu)先推進

我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略明確提出以來，四大地區(qū)都制定了相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，配套出臺了各自的區(qū)域政策，在促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中承擔著各自的職能分工和定位?！笆濉币?guī)劃綱要明確提出深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，并對西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的繼續(xù)推進分別明確重點，要求各板塊同步實現(xiàn)全面建成小康社會?！叭髴?zhàn)略”屬于區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略部署中的優(yōu)先突破性安排，需要集聚各類優(yōu)勢資源加快推進。京津冀協(xié)同發(fā)展重在探索人口和產(chǎn)業(yè)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式，為全國其他類似地區(qū)提供借鑒和示范；長江經(jīng)濟帶發(fā)展力圖在生態(tài)保護綠色發(fā)展的前提下，統(tǒng)籌沿江東中西、上中下游不同經(jīng)濟發(fā)展水平區(qū)域，建立沿江交通走廊、產(chǎn)業(yè)廊道和城鎮(zhèn)軸帶，促進成為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐帶；“一帶一路”旨在通過國際產(chǎn)能合作帶動我國勞務(wù)、技術(shù)和標準的輸出，全面提升我國開放型經(jīng)濟水平，構(gòu)建優(yōu)進優(yōu)出、“引進來”與“走出去”并重的對外開放新格局。

(四)在手段上：政策區(qū)與經(jīng)濟區(qū)

“四大地區(qū)”作為我國制定區(qū)域政策的基本單元，較好地履行了政策區(qū)的職能，對于縮小區(qū)域發(fā)展差距、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。盡管存在區(qū)域范圍偏大、區(qū)域內(nèi)部差異性突出、區(qū)域政策針對性和精準性不強等突出問題，但在一定時期內(nèi)“四大地區(qū)”仍然作為我國制定區(qū)域政策的主要單元，體現(xiàn)政府對于區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)和約束作用?！叭髴?zhàn)略”盡管也是依托各級行政區(qū)進行推進，但是總的導(dǎo)向是強化市場在資源配置中的決定性作用，著力打破行政區(qū)劃分割的壁壘，通過構(gòu)建不同類型的經(jīng)濟區(qū)來促進戰(zhàn)略的實施。京津冀協(xié)同發(fā)展重點依托首都二機場、曹妃甸、天津臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)合作區(qū)，加強三地資金、技術(shù)和項目合作；長江經(jīng)濟帶發(fā)展重點發(fā)揮上游生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、上中游承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等各類功能區(qū)帶動作用，促進上中下游地區(qū)間市場化合作；“一帶一路”重點依托跨境經(jīng)濟合作區(qū)、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等各類開放合作區(qū)，構(gòu)建全方位對外開放的重要戰(zhàn)略支點和支撐。

四、“四大地區(qū)”和“三大戰(zhàn)略”協(xié)調(diào)互動的重點領(lǐng)域和舉措

“四大地區(qū)”和“三大戰(zhàn)略”的協(xié)調(diào)互動是一項長期的系統(tǒng)工程，不同階段面臨的目標和任務(wù)各不相同，需要選準協(xié)調(diào)互動的重點領(lǐng)域和抓手，制定可操作、可持續(xù)的對策舉措，集中資金和政策實現(xiàn)重點突破，并在部門聯(lián)動、考核評估、動態(tài)調(diào)整等方面建立配套保障機制，實現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展新格局。

(一)探索京津冀人口產(chǎn)業(yè)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式，發(fā)揮京津冀協(xié)同發(fā)展對于東部率先發(fā)展的示范作用

針對京津冀地區(qū)日益嚴峻的資源環(huán)境壓力加大、交通擁擠加劇、產(chǎn)業(yè)重復(fù)投資和惡性競爭嚴重等突出問題，加快消除行政分割的壁壘，建立高效的地區(qū)間分工協(xié)作機制，逐步形成跨省級行政區(qū)區(qū)域合作的有效模式和措施。結(jié)合京津冀建設(shè)世界級城市群的戰(zhàn)略目標，著力疏解北京非首都核心功能，率先在生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享兩個方面加強合作，提升京津冀一體化程度和宜居宜業(yè)質(zhì)量。同時，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建、人才流動、社保接續(xù)等四個方面集中配套相關(guān)規(guī)劃和政策，促進京津冀地區(qū)要素有序流動和資源高效配置。及時總結(jié)京津冀地區(qū)跨省級行政區(qū)的合作模式和經(jīng)驗，特別是在解決“城市病”、超大或特大城市功能疏解、資源共享等方面為全國其他城市群和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供借鑒，對于帶動東部其他類似地區(qū)協(xié)同發(fā)展、持續(xù)推進東部率先戰(zhàn)略、率先實現(xiàn)現(xiàn)代化具有重要的示范作用。

(二)建立健全長江流域上下游地區(qū)間的生態(tài)補償機制，強化長江經(jīng)濟帶對于東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展的促進作用

國家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出“建立健全區(qū)域流域橫向生態(tài)補償機制”，國辦近日印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。結(jié)合長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的戰(zhàn)略要求，從根本上保障“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的落實，需要加快建立長江流域上下游之間的生態(tài)補償機制。進一步規(guī)范和加大中央財政對于長江上游地區(qū)的縱向財政轉(zhuǎn)移支付，重點保障上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護、基本公共服務(wù)和基層政權(quán)運轉(zhuǎn)。率先推進下游地區(qū)對于上游地區(qū)的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，建立綜合考慮水量、水質(zhì)、財政收入、人口規(guī)模等多種因素的補償標準，促進形成包括資金、設(shè)備、技術(shù)、人才等多種形式的生態(tài)補償方式。擴大生態(tài)產(chǎn)地標識、生態(tài)產(chǎn)品定價等市場化生態(tài)補償方式，通過縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)補償體系的構(gòu)建，為我國建立江河流域生態(tài)補償機制提供借鑒，也有利于打造長江沿江綠色生態(tài)廊道，不斷縮小長江上下游地區(qū)發(fā)展差距，促進東中西部地區(qū)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

(三)制定不同省區(qū)“一帶一路”差異化推進方案，不斷提升“四大地區(qū)”開放型經(jīng)濟水平

目前，全國各省區(qū)市相繼制定“一帶一路”實施和對接方案，并在國際產(chǎn)能和裝備制造合作、中歐班列運行、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)等方面開展了大量的工作。今后應(yīng)立足各省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和對外開放實際，充分發(fā)揮自身的區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)等特色優(yōu)勢，妥善處理好沿線國家和線外國家、對內(nèi)開放和對外開放、引進來和走出去等重大關(guān)系，切忌盲目攀比和一哄而上。沿海省區(qū)市要發(fā)揮沿海區(qū)位好和開放度高的優(yōu)勢，重點推進與“海上絲綢之路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作，加快建立戰(zhàn)略性航運通道和港口支點，優(yōu)化提升進出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)和對外投資結(jié)構(gòu)，加快輸出優(yōu)勢產(chǎn)能、標準和服務(wù)，促進建立境外市場營銷網(wǎng)絡(luò)。內(nèi)陸各省區(qū)市要加強與“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線國家的對接合作，整合暢通中歐班列，優(yōu)化提升中歐班列的貨運結(jié)構(gòu)和效益，保障沿線國家能源原材料的穩(wěn)定供給，為我國優(yōu)勢產(chǎn)能和裝備制造國際合作提供穩(wěn)定市場需求?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略作為我國新時期加快發(fā)展開放型經(jīng)濟的重要舉措，將有力促進“四大地區(qū)”實現(xiàn)進出口貿(mào)易優(yōu)進優(yōu)出，優(yōu)化“引進來”結(jié)構(gòu)和布局，擴大“走出去”規(guī)模和效益，加快融入經(jīng)濟全球化進程。

(四)強化西部開發(fā)的優(yōu)先地位和東北振興的突出地位，推進中央和地方各部門的協(xié)同聯(lián)動

結(jié)合“十三五”我國經(jīng)濟進入新常態(tài)的階段性特征和全面建成小康社會的目標要求，“四大地區(qū)”和“三大戰(zhàn)略”協(xié)調(diào)互動應(yīng)繼續(xù)將西部開發(fā)放在優(yōu)先地位，確保全面建成小康社會目標實現(xiàn)。同時，立足問題導(dǎo)向，采取有效措施遏制東北地區(qū)經(jīng)濟繼續(xù)下行，將東北振興放在突出地位。目前國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司、西部開發(fā)司、東北振興司、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司等負責“四大地區(qū)”“三大戰(zhàn)略”有關(guān)的規(guī)劃、政策制定和協(xié)調(diào)，地方各級政府也設(shè)立了相應(yīng)的主管部門和機構(gòu)，負責與國家有關(guān)部委的聯(lián)系銜接。針對行政管理分散、政策交叉碎片化、協(xié)調(diào)聯(lián)系效率低等突出問題，迫切需要建立水平和垂直分工協(xié)作相結(jié)合的政府部門協(xié)同聯(lián)動機制，確保“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”不同環(huán)節(jié)高效暢通。進一步明確發(fā)改部門作為牽頭機構(gòu)的核心職責和功能，強調(diào)國土、住建、環(huán)保等有關(guān)配合部門的重點職責和分工，提出產(chǎn)業(yè)、交通、社會、民政等其他政府部門的相應(yīng)職責和分工，提高各類領(lǐng)導(dǎo)小組、部際聯(lián)席會議等多種協(xié)同形式的運行效率，加快適應(yīng)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的新要求。

(五)完善“四大地區(qū)”對于“三大戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)和支撐功能，促進區(qū)域協(xié)調(diào)互動的科學評估和動態(tài)調(diào)整

“四大地區(qū)”覆蓋全部國土空間，自新世紀以來逐步形成相對穩(wěn)定成熟的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略格局和政策體系。“三大戰(zhàn)略”是我國“十三五”經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)提出的重要應(yīng)對舉措，將在今后長時期影響我國的區(qū)域發(fā)展和對外開放格局。今后應(yīng)立足“四大地區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略的實施成效、特征、問題和挑戰(zhàn)，發(fā)揮基礎(chǔ)支撐平臺作用，因地因時制宜形成穩(wěn)步推進“三大戰(zhàn)略”的實施路徑和模式。“四大地區(qū)”和“三大戰(zhàn)略”的實施及協(xié)調(diào)互動涉及有關(guān)的規(guī)劃、政策、項目、資金等實施成效，不同階段有不同的重點目標和任務(wù)，需要針對戰(zhàn)略實施的不同階段進行全面評估或者專門評估，根據(jù)評估結(jié)論及時進行戰(zhàn)略目標、重點任務(wù)的調(diào)整，保障區(qū)域協(xié)調(diào)互動可持續(xù)推進。加快建立科學可行的評估體系，重點突出區(qū)域差距變化、產(chǎn)業(yè)分工合作、基本公共服務(wù)均等化等方面的成效，確立區(qū)域間可量化、可對比、可持續(xù)的評估指標，形成綜合客觀、科學合理、簡單可行的數(shù)理評估模型，促進支持評估的數(shù)據(jù)庫、指標庫、信息庫的共建共享。推廣應(yīng)用遙感技術(shù)、衛(wèi)星圖片、大數(shù)據(jù)、云計算等先進技術(shù)，提高區(qū)域評估的精準度和可信度。鼓勵第三方開展獨立性評估，完善評估后及時調(diào)整機制，建立評估結(jié)果及時反饋、根據(jù)評估結(jié)論動態(tài)調(diào)整的靈活方式。

1.孫久文、胡安俊主編：《區(qū)域經(jīng)濟學學科前沿研究報告》，經(jīng)濟管理出版社2015年版。

2.李國紅、單菁菁主編：《中國商務(wù)中心區(qū)發(fā)展報告NO.2》，社會科學文獻出版社2016年版。

3.國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院編：《中國宏觀經(jīng)濟與政策研究報告2015》，人民出版社2016年版。

4.李國平等著：《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與中國區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，科學出版社2016年版。

5.倪鵬飛主編：《中國城市競爭力報告NO.14》，中國社會科學出版社2016年版。

責任編輯：沈家文

高國力，國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院科研管理部主任、研究員、博士。