汪凱翔 胡銀根 常帥 田甜

摘要：從公民權這一視角出發(fā)，運用綜合分析法、文獻資料法與實證研究法，探討了宅基地退出過程中農民權益受損現(xiàn)狀，在分析其受損原因的基礎上提出了保障農民權益的對策。結果表明，現(xiàn)行宅基地退出的主要途徑是政府主導，退出過程中農民的私人權益、社會權益、政治權益受到侵犯，其原因主要是現(xiàn)行土地制度為政府侵犯農民權益留下空間、地方政府權力受約束不力以及農民自身權利意識淡薄。由此提出了保障農民權益需要重構宅基地制度、優(yōu)化宅基地利用對策、規(guī)范地方政府權力運行以及培育農民權利意識的建議。

關鍵詞：公民權；宅基地退出；權益保障；農民

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）05-1324-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.05.059

Research on Protection of Farmers Rights and Interests in the Process of Residential Land Exit： From the Perspective of Citizenship

WANG Kai-xiang1，2，HU Yin-gen1，3，CHANG Shuai2，TIAN Tian4

（1.College of Public Administration， Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China； 2.Yantai Municipal Bureau of Land and Resources Economic Technical Development Area Branch， Yantai 264006， Shandong，China； 3.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100101， China； 4. Shaanxi Land Construction Group， Xian 710075， China）

Abstract： The purpose of this paper is to understand current situation of suffering of farmers rights and interests， and put forward countermeasures to protect their rights and interests based on analysis on causes， from the perspective of citizenship. The documentation and empirical analysis are used. The results indicated that current residential land exit is mostly guided by government， and farmers civil， social ts and political rights and interests were encroached on. It is because that government can infringe farmers rights and interests because of the current land system defect， officials exert power under insufficient control， and the lack of farmers rights awareness. In order to protect farmers rights and interests， residential land system must change and residential land should be optimal utilized， local government power running must be standardized， famers consciousness of rights must be trained.

Key words： citizenship； residential land exit； rights and interests protection； farmer

隨著中國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，城鎮(zhèn)建設用地需求不斷加大和耕地保護的矛盾日益突出。與此同時，大量農村人口涌入城市，農村人口不斷下降，但是農村居民點用地面積卻呈現(xiàn)增長的趨勢。農村地區(qū)普遍存在著建新不拆舊、一戶多宅、“空心村”現(xiàn)象，土地閑置、利用效率低下現(xiàn)象突出，而宅基地退出機制的缺失是導致目前宅基地利用存在問題的根本原因[1]。目前，在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤這一政策指引下，全國各地紛紛開展宅基地退出實踐，涌現(xiàn)出天津“宅基地換房”、浙江“兩分兩換”、重慶“地票”等典型模式。學術界對宅基地退出的相關研究主要集中于宅基地退出的模式、機制、補償標準及其影響因素分析、退出意愿、增值收益分配等方面[2-8]，現(xiàn)有研究只在某一方面提及農民權益問題，專門研究農民權益保障的文獻較少。而地方政府在宅基地退出過程中行政干預過度造成農民不滿以及農民財產權利受損問題嚴重[9]，農民公民權的缺失又是中國農民問題的主要原因[10]，而權益又是權利和權利之上承載的利益的集合[11]，因此從公民權角度研究宅基地退出過程中農民權益的保障問題具有重要的理論和實際意義。

1 公民權

1.1 公民權內涵

公民權是公民最為基本的權利。憲法對公民權的表述為中華人民共和國公民擁有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴、住宅不受侵犯，對國家機關和國家工作人員有批評、建議、檢舉、控告的權利。學術界對公民權的研究頗多，將公民權的特征總結為：公民權是全體公民應當平等享有的基本權利[12]，公民作為政治人享有影響政治行為和活動的能力與資格[13]，表達自由是公民權最首要的組成部分，是公民實現(xiàn)政治參與的前提[14]。

1.2 宅基地退出過程中農民應享有的權益

宅基地退出是指政府或者企業(yè)通過對農民舊有住房進行拆除、宅基地進行復墾并給予農民住房、社?；蛘攥F(xiàn)金等補償以減少農村建設用地規(guī)模、增加耕地面積的行為。從全國范圍看，宅基地退出主要是通過以政府為主導的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）形式實現(xiàn)，且多是給予農民住房補償[15]，此處所指宅基地退出就是由政府主導通過行政手段推動給予農民住房補償?shù)恼赝顺?。增減掛鉤開始于2004年發(fā)布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），決定指出鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。2010年國務院發(fā)布的《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）和2011年發(fā)布的《國土資源部關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知》（國土資發(fā)[2011]224號）（以下簡稱兩個文件）指出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作應充分尊重農民意愿，保障農民參與和意見表達，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動，增減掛鉤產生的增值收益應該全部返還農村。

作為公民，而且宅基地退出涉及到住房和宅基地等重要的財產，農民本身必須平等地享有公民權。馬歇爾將公民權分為私人權利、政治權利、社會權利三個維度[16]，在宅基地退出中，由于權利內涵和實現(xiàn)先后存在差異，將這三個維度的順序調整為私人權利、社會權利和政治權利并將其表述為私人權益、社會權益和政治權益。綜合上述內容，將農民在宅基地退出過程中享有的權益分為三個部分：私人權益，即農民宅基地退出的意愿被尊重，人身自由、人格尊嚴不受侵犯，農民的房屋和宅基地獲得補償；社會權益，即農民獲得與城市居民同等的發(fā)展權利，節(jié)余建設用地指標和相關增值收益應由農民和農民集體獲得；政治權益，即在宅基地退出過程中農民的知情權、參與權和決策權，農民對國家機關和政府工作人員違法違規(guī)行為進行批評、建議、檢舉和控告的權利，以及相關的言論自由、游行、示威等權利。

2 宅基地退出過程中農民權益實現(xiàn)現(xiàn)狀

2.1 私人權益

雖然國家法律法規(guī)和國務院、國土資源部相關政策對農民權益內容進行了界定和保護，但是在實際工作中，地方政府為了追求建設用地指標，出現(xiàn)了大量大拆大建、農民“被上樓”現(xiàn)象，特別是2010年前后山東諸城、沂水、肥城等地大力推進宅基地退出導致大量農民“被上樓”引起了全國人民關注[17，18]。事件中農民意愿被忽視，甚至出現(xiàn)政府委派社會閑散人員將屋主控制，強制拆除農民房屋以及威脅、恐嚇、毆打農民的現(xiàn)象。而且，由于新房沒有完工，農民缺乏資金和過渡性住房，只能改造烤煙房、豬圈、牛棚暫時居住。農民作為宅基地使用權人、宅基地退出的主要參與主體、公民，其宅基地退出意愿、財產權被漠視，人身自由、人格尊嚴受到侵犯。

國務院、國土資源部為了遏制這些現(xiàn)象，在2010和2011年相繼出臺了兩個文件予以規(guī)范。但是，筆者在對2011年之后動工的襄陽市A社區(qū)和B新村以及武漢市C社區(qū)三個項目調研時發(fā)現(xiàn)，這一現(xiàn)象沒有得到根本改變。A社區(qū)在進行宅基地退出時采取免費置換獨棟新房的方式，并且做到完全尊重農民意愿，但是對于部分不愿退出宅基地的農戶，政府提出不再提供其宅基地周邊的道路、自來水等基礎設施建設，在房屋損壞時只準修補不準重建，這是對農民生存權和享受公共服務權利的剝奪。B新村建設涉及725戶農民的拆遷還建，采取農民舊房折價換新房，農民入住新村每戶平均至少需要繳納2萬～4萬元的差價，部分農民不愿意退出宅基地，鎮(zhèn)、村兩級政府為了趕工期，對這部分農民采取了欺騙、威脅、恐嚇等激進手段迫使其退出宅基地。C社區(qū)項目中，對于不愿意退出宅基地的農戶，政府采取斷水斷電的方式強迫農民“上樓”。

2.2 社會權益

農民享受與城市居民同等的發(fā)展權利、共享改革發(fā)展的成果在宅基地退出過程中的體現(xiàn)就是要將獲得的建設用地指標交給農民或者農民集體。但是從土地利用效率和帕累托改進的角度考慮，建設用地指標用在某些農村地區(qū)所產生的經(jīng)濟效益會遠低于城鎮(zhèn)，調劑到城鎮(zhèn)使用會增進社會總體福利，但是調劑到城鎮(zhèn)使用的建設用地指標產生的增值收益應該全額返還農村。雖然兩個文件對此做出了規(guī)定，但是政府往往打著平衡資金的借口將建設用地指標用于城鎮(zhèn)發(fā)展，農民所獲得的補償只有新房、社?；蛘呱倭楷F(xiàn)金，而這只占宅基地退出所獲得增值收益的很小一部分。

山東農民“被上樓”事件中，政府大拆大建、強迫農民上樓的初衷就是獲取建設用地指標。而且農民也沒有得到相應的增值收益，宅基地退出獲得的補償款甚至遠低于安置新房的價格，農民需要再額外交錢才能進入新社區(qū)。兩個文件出臺后，這一現(xiàn)象并沒有得到改變。襄陽市A社區(qū)和B新村以及武漢市C社區(qū)三個項目節(jié)余的建設用地指標除了建設集中居住小區(qū)外都用到了城鎮(zhèn)，而增值收益大部分被政府得到。襄陽市A社區(qū)增減掛鉤產生的建設用地指標用于經(jīng)營性用地的每667 m2提取增減掛鉤專項資金35萬元、用于文化旅游用地的每667 m2 10萬元、用于工業(yè)用地的每667 m2 5萬元，所獲得的資金總體與社區(qū)建設成本相當，因此農民并沒有額外負擔新房建設成本，但是同期該市工業(yè)用地出讓價格每667 m2可達到100萬元、商服用地出讓價格每667 m2可達200萬元，增值收益的絕大部分還是由政府獲得。而地處另外一個區(qū)縣、房屋外觀和質量明顯不如A社區(qū)的B新村則采取了舊房折價換取新房的方式，舊房拆遷補償價格平均為700元/m2，新房價格平均為900～1 500元/m2，農民每戶至少需要額外繳納2萬～4萬元，且每戶最多只能獲得200 m2新房。農民搬入新社區(qū)后，雖然生活環(huán)境較之以前有了很大改善，但是由于需要支付裝修成本、繳納物業(yè)費以及水電費用上漲和庭院經(jīng)濟的消失，農民生活成本大幅上漲，而且與田地距離變遠，農業(yè)生產不便，其福利水平并不一定提高。根據(jù)課題組前期對湖北鄂州、鐘祥、洪湖三市四個宅基地退出項目的調查研究發(fā)現(xiàn)，除了鐘祥市彭墩村農民福利水平有較大提高外，其他幾個地區(qū)農民福利水平提升不明顯甚至下降[19]。總體而言，農民不僅沒有真正享受到與市民同等的發(fā)展權利，甚至仍然是在為城鎮(zhèn)的發(fā)展做出犧牲。

2.3 政治權益

宅基地退出涉及的農戶數(shù)量多，已經(jīng)成為關乎農民千家萬戶切身利益的公共事務，農民理應享有宅基地退出過程中補償標準的確定、新社區(qū)規(guī)劃、建設和新房分配方案的制定以及資金、節(jié)余建設用地指標使用等情況的知情權、參與權和決策權。山東“被上樓”事件中，諸城市以行政命令的形式取消行政村編制，將全市1 249個村合并為208個社區(qū)，近70萬農民要搬入集中居住社區(qū)，農民只能被動接受。在新社區(qū)建設過程中農民并沒有參與進來，老年人上下樓不方便、當?shù)剞r民現(xiàn)有生活方式不適合上樓等情況并沒有被考慮，而是全部建設樓房。在湖北的調研中發(fā)現(xiàn)，農民也是被動接受者，只有B新村在建設前由農民投票選擇戶型，賦予了農民一定的參與權。A社區(qū)有老年人反映搬到新社區(qū)后需要與兒子一家一起居住，而老人與兒媳關系處理不好，居住很不習慣。在補償標準方面，農民沒有參與到標準制定中，三個項目都是采取一刀切的方式，并沒有考慮到房屋質量、宅基地和房屋面積差異情況。而關于新社區(qū)選址、建設以及補償標準等事宜，農民只是在決策制定后通過公告的形式知道，農民沒有參與進來，資金、建設用地指標使用等情況農民更是無從知曉。

農民依法享有對國家機關和政府工作人員在宅基地退出過程中的違法違規(guī)行為進行批評、建議、檢舉和控告的權利，以達到維護自身合法權益的目的。于建嶸[20]將農民維權過程中以法抗爭（即以政策為依據(jù)的抗爭）形式分為上訪、宣傳、阻收、訴訟、逼退（即強制性糾正相關部門和工作人員錯誤）、靜坐和示威。除了阻收是針對農村亂收費現(xiàn)象，其余都適用于宅基地退出過程中的農民維權。然而，上訪耗時長、成本高卻很難解決實際問題，而且各級政府截訪使用軟暴力和市場化暴力的現(xiàn)象頻出[21]，農民普遍存在畏懼報復的心態(tài)，不敢也不愿意承擔上訪可能帶來的被報復的痛苦，只把上訪停留在“思想層面”[22]。對于訴訟這一維權方式，已經(jīng)出現(xiàn)了許多農民集體訴訟案件，但這不僅過程漫長而且對農民不公，判決后執(zhí)行也存在許多困難[20]。宣傳、逼退、靜坐、示威等已演化為群體性事件，其目的主要是希望將事態(tài)擴大，以引起更高一級的黨政領導和社會各界特別是新聞媒體的重視，而且由于靜坐和示威都需要經(jīng)過公安機關的批準，而批準權又掌握在地方政府手中，農民的靜坐和示威大都沒有經(jīng)過批準，地方政府基于這個理由對農民進行阻撓，阻撓過程中發(fā)生沖突的現(xiàn)象十分常見。近年來，媒體曝光和網(wǎng)絡維權成為農民維權的主要手段之一，而這兩種手段是間接地實現(xiàn)自身權利?！氨簧蠘恰笔录褪峭ㄟ^媒體曝光得到全國人民關注和國務院、國土資源部的高度重視并出臺了一系列糾偏措施才得以遏制。在湖北的調研中發(fā)現(xiàn)，B新村村民通過網(wǎng)絡發(fā)帖的形式對政府相關工作人員違法打人和補償標準偏低的行為進行曝光，但是最終石沉大海；C社區(qū)農民就新社區(qū)房屋質量差、經(jīng)常停電等問題向鎮(zhèn)政府反映，但鎮(zhèn)政府并沒有采取措施，之后農民拒交相關費用與鎮(zhèn)政府對抗。

3 農民權益受損原因分析

3.1 現(xiàn)行土地制度的歧視性規(guī)定

《物權法》把宅基地使用權納入物權體系，將其歸類為用益物權，但是其只被賦予占有和使用兩項權能，收益這一用益物權的重要權能被忽視。而且《物權法》對宅基地使用權的規(guī)定只有四條，只是模糊性地將宅基地使用權的取得、行使和轉讓交由土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返确珊蛧矣嘘P規(guī)定對宅基地使用權的行使和轉讓進行了諸多限制，嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購買宅基地，這不僅凸顯了立法的城鄉(xiāng)二元特性，將農民置于二等公民地位，而且宅基地使用權被禁錮，限制了宅基地城鄉(xiāng)之間的流動，使得部分權利被置于公共領域，導致地方政府可以利用行政手段侵占農民土地權益。與此同時，法律對農村集體土地所有權模糊規(guī)定由集體經(jīng)濟組織或者村委會代為行使，但一方面集體經(jīng)濟組織尚不是法人單位，且目前集體經(jīng)濟組織大多名存實亡，不具備任何功能；另一方面，由于在選舉以及權力運行過程中民主程序缺失，農民無法對村委會實行有效監(jiān)督，村委會對農村集體土地行使權利時難以體現(xiàn)農民集體的意志和符合農民集體的利益[22]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會關系千絲萬縷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以運用手中的各種“資源”，通過利益誘導和激勵機制，達到軟性支配村委會的目的[23]，在土地權利行使上村委會難免會為迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意愿而犧牲集體的利益。山東“被上樓”事件以及襄陽B新村項目中，就有農民認為部分村委會扮演著地方政府“幫兇”的角色。

3.2 對地方政府公權力約束不力

法制化的今天，中國仍然保持著“強政府、弱社會”的格局，政府在社會經(jīng)濟活動中占據(jù)著主導性地位。目前的宅基地退出大多是由地方政府主導，地方政府在宅基地退出過程中既是裁判員又是運動員，在信息公開程度有限的情況下，其行為很難得到有效監(jiān)督。而且，中央政府與地方政府之間存在信息不對稱，中央政府對地方政府的監(jiān)督成本高、監(jiān)督力度有限，還普遍存在懲處機制不完善，在“權大于法”、官本位思想影響下，地方政府違背中央政府意志、踩法律和政策紅線的現(xiàn)象也并不鮮見。地方政府出于政績目的和對土地財政的依賴，為了獲得宅基地退出產生的巨額增值收益、獲取建設用地指標滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需求和造新村打造政績工程，擴大宅基地退出范圍，甚至出現(xiàn)整村推進、整鎮(zhèn)推進現(xiàn)象。由于牽涉的農戶數(shù)量大，為了保證工程順利進行，不可避免地要對部分“不配合”的農民采取“非?！笔侄?。而且，為了獲取更多的收益，地方政府減少給予農民的補償，更不用說讓農民和農民集體分享增值收益。特別是一些財政實力較為薄弱但是發(fā)展步伐快、招商引資項目多的縣、鎮(zhèn)為了獲取建設用地指標使項目落地，對農民的補償更是少之又少。此外，雖然國務院和國土資源部規(guī)定了增減掛鉤項目需要村民大會同意，但是實際執(zhí)行中這一過程卻走過場，地方政府阻塞了農民參與宅基地退出的通道，更對農民維權行為百般阻撓。

3.3 農戶自身權利意識淡薄

由于部分農民自身文化素質不高，對相關法律知識缺乏了解，對權利認知不足，并不清楚自己享有哪些權利，甚至連權利被侵犯也不知道。筆者前期對鄂州、鐘祥、洪湖等地的調查中發(fā)現(xiàn)，90.4%的農民對宅基地政策了解一點或完全不了解，73.7%的農民不了解宅基地所有權和使用權的歸屬。在A、B、C三個社區(qū)調研時發(fā)現(xiàn)，農民對宅基地退出的普遍認知是拆遷，更加不清楚與增值收益和建設用地指標有關的情況。在咸寧市D新村，農民原有住房為平房的需要繳納7.2萬元、原有住房為樓房的每戶需要繳納5.4萬元才能在新村獲得新房一套，農民對此的普遍反映是這一政策好、繳納的費用也不多。另一方面，在長期的小農思想使農民習慣了忍讓和順從，在沒有遭遇生存危機的情況下他們不會輕言抗爭[24]。而且，農民具有較強的“臣民意識”、“清官意識”，普遍缺乏參與意識、自主意識和利益表達意識，當權益受到侵害時，他們不愿意在自愿的基礎上通過正當渠道來表達自己的利益訴求[25]，只是寄希望于上級政府能發(fā)現(xiàn)目前的問題并采取措施。

4 保障農戶權益的對策探討

4.1 宅基地制度重構

宅基地使用權作為農民的重要權利，是農民土地權益和財產的重要載體，也自然成為公民權的重要表現(xiàn)形式，重構宅基地制度，強化宅基地使用權權能，也是強化農民公民權，將農民與市民置于同等地位。建議盡快修訂完善《物權法》、《土地管理法》等相關法律法規(guī)，賦予宅基地使用權收益權能和權利處分權，使宅基地使用權真正擁有用益物權的全部功能，允許宅基地使用權在規(guī)劃許可的情況下在城鄉(xiāng)居民之間合理流動，提高土地資源利用效率。顯化宅基地資產屬性，明確宅基地使用權是農民個人的財產，強化宅基地使用權用益物權的功能，立法中要著重體現(xiàn)用益物權人的意志，弱化本來就不完善的集體土地所有權，減少村委會對農民權利行使的影響。

4.2 優(yōu)化宅基地利用

4.2.1 建立宅基地市場化配置機制 建立宅基地市場化配置機制，是通過市場力量實現(xiàn)宅基地的優(yōu)化配置，減少行政手段推動的宅基地退出。參照土地承包經(jīng)營權流轉中承包權和經(jīng)營權分離的經(jīng)驗，在區(qū)位、市場條件具備的地區(qū)試點將宅基地使用權的取得權和使用權相分離，即宅基地使用權仍舊只能由農村集體成員獲得、歸屬集體成員所有，農民可以將宅基地使用權的居住功能在一定年期內讓渡給他人，由他人在宅基地上興建住房。這樣一方面可以滿足城市居民到鄉(xiāng)村居住體會鄉(xiāng)村優(yōu)美自然風光的需求，另一方面農民由此可以獲得收益幫助其在城市定居。

4.2.2 強化規(guī)劃引導作用 嚴格遵守集約節(jié)約利用土地和保護耕地的原則，做好包括房屋布局、建筑風格、基礎設施建設規(guī)劃在內的農村居民點規(guī)劃，完善居民點內部的基礎設施和相關配套設施的建設。強化規(guī)劃引導作用，強制限制有建新房需求的農民只能在規(guī)劃區(qū)內按照規(guī)劃建房，且繳納一定的基礎設施建設費用。目前不在規(guī)劃區(qū)內的房屋，宅基地使用權人愿意退出并符合“一戶一宅”的，可退出現(xiàn)有宅基地并在規(guī)劃區(qū)內置換獲得新的宅基地；不愿意退出的，可以在宅基地使用權滅失后由集體收回并復墾為耕地。這樣一方面避免大拆大建現(xiàn)象的出現(xiàn)，減少資源浪費，另一方面經(jīng)過一個可能長達幾十年的長期過程，逐步實現(xiàn)宅基地有效利用。

4.3 規(guī)范政府公權力行使

規(guī)范政府公權力的行使，一方面要運用法律法規(guī)對政府行為進行限制，另一方面要消除政府侵犯農民利益的動力。第一，要強化國家法律法規(guī)對政府的制約，即要使政府工作人員做到依法行政，在廣大政府工作人員中樹立牢固的依法行政意識，破除官本位思想。強化問責機制，加大處罰力度，對于違反規(guī)章制度的要按照規(guī)章制度予以懲處，違反法律法規(guī)的，特別是宅基地退出過程中部分政府工作人員對農民人身的非法拘禁、人格尊嚴的踐踏和對其房屋的強制拆除等，要按照法律法規(guī)由司法機關對相關責任人予以嚴厲處罰。第二，要發(fā)揮各類監(jiān)督機制的作用，即要發(fā)揮各級人大、信訪部門、媒體對政府公權力行使的監(jiān)督。各級人大要發(fā)揮對行政機關及其工作人員違法違規(guī)行為的監(jiān)督和罷免作用，對不依法行政的官員予以問責和罷免；信訪部門要充分重視農民上訪，對于農民反映的問題經(jīng)核實后應盡快予以辦理；發(fā)揮媒體受眾廣和輿論監(jiān)督的優(yōu)勢，對政府工作人員違法違規(guī)行為及時予以曝光。第三，要減輕地方政府對土地財政的依賴。合理劃分政府縱向的財權和事權，該由上級政府負擔的事務上級政府要承擔起來。進行稅制改革，在條件許可的情況下，設立城鄉(xiāng)一體的房地產保有稅，不僅對市民也對農民一戶多宅的行為進行征稅，這樣既增加地方政府收入來源也可以促進土地的有效利用。第四，要改變當前以GDP和經(jīng)濟發(fā)展為核心的官員考核機制，將農業(yè)、農村的發(fā)展情況以及農民民生狀況納入考核指標體系，建立農民參與的官員考核機制，對農民滿意度低的官員進行問責甚至淘汰，進一步約束官員行為。

4.4 農民公民權主體培育

保障農民權益，既有賴于制度建設，也要從農民自身做起，加強農民權利意識。首先要提高農民的文化素質。隨著目前與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化相關的政策措施的推行，國家對農村教育投入力度不斷加大，農民的文化水平逐漸提高，并且隨著信息技術的發(fā)展，農民獲取知識越來越便捷。而且，農民收入不斷提高，城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療、養(yǎng)老保障體系的逐步構建，戶籍制度的城鄉(xiāng)二元限制在被逐步打破，城鄉(xiāng)二元的社會分割和身份歧視正在逐步消除，農民社會地位正在逐步提高，與農民切身利益相關的農村集體土地價值也在逐步顯化，隨之而來的必然是素質的提高、權利意識的覺醒和維權能力的提升。其次，要加大政策和法律法規(guī)宣傳力度。結合目前的農村集體土地確權登記工作進行與宅基地相關的政策和法律法規(guī)知識宣傳，特別是在推行宅基地退出的地區(qū)，讓農民更充分了解宅基地相關政策和法律法規(guī)知識。

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