牟秋菊

摘要：在政府扶貧資金使用效益不斷下降、政府投入難以滿足我國農(nóng)村反貧困需求的現(xiàn)實下，探索市場參與的農(nóng)村反貧困模式就顯得十分重要。通過對貴州省目前市場參與反貧困實踐的實證觀察，分析總結(jié)了貴州省目前市場參與農(nóng)村反貧困的不同模式、經(jīng)驗做法以及存在的主要問題，探尋了完善貴州省市場參與農(nóng)村反貧困的對策措施。

關(guān)鍵詞：市場參與；農(nóng)村反貧困；扶貧模式；貴州

中圖分類號：F323.8 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）06-1585-07

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.06.056

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》指出：“當(dāng)前和今后一個時期，扶貧開發(fā)工作要進一步解放思想，開拓思路，深化改革，創(chuàng)新機制，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局，在全國范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力?！痹趪鴦?wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》中，要求形成政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局，充分發(fā)揮各類市場主體、社會組織的作用，多種形式推進。

當(dāng)前，在政府扶貧資金使用效益不斷下降、政府投入難以滿足我國農(nóng)村反貧困需要的現(xiàn)實下，探索市場參與的農(nóng)村反貧困模式顯得十分重要。

貴州省總體上屬于西部欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村貧困區(qū)域和貧困人口較多，反貧困工作任重道遠。在貴州省存有大量市場參與反貧困實踐的生動案例。本研究基于實證觀察，分析了貴州市場參與扶貧的不同模式及存在的主要問題，并探尋了相關(guān)的解決對策與實施措施。

1 農(nóng)村反貧困政府主導(dǎo)的缺陷及市場參與的優(yōu)勢

對于政府主導(dǎo)反貧困所存在的問題和市場引入的優(yōu)勢，理論和實踐界都進行了深刻的反思，逐漸強化了市場在反貧困中的角色扮演。然而，強調(diào)市場導(dǎo)向并沒有消減政府在反貧困中的作用，市場參與扶貧更應(yīng)強化政府在宏觀調(diào)控等公共領(lǐng)域的職能，政府可以利用其公共權(quán)力，自上而下建立強有力的反貧困組織體系和層層負(fù)責(zé)的制度。通過行政干預(yù)，運用各種綜合措施推動農(nóng)村反貧困工作，通過所掌握的人、財、物等資源，有組織、有計劃、大規(guī)模地實施開發(fā)式扶貧，動員和組織黨政機關(guān)、企事業(yè)單位定點扶貧。對政府主導(dǎo)的反貧困工作存在的缺陷，市場的引入將作為有力補充，利用政府“看得見的手”和市場“無形之手”在反貧困中相互補充，共同促進，形成“退位-進位”、“缺位-補位”的協(xié)作關(guān)系。

1.1 政府主導(dǎo)的扶貧缺陷

從我國扶貧的實踐看，政府主導(dǎo)的農(nóng)村反貧困取得了巨大的成就。實踐中，無論是扶貧政策的制定、資源要素的配置還是扶貧項目的選擇實施，基本上都是由政府利用行政手段在上下級政府框架結(jié)構(gòu)內(nèi)組織進行，能調(diào)動所掌握的資源，有序地實施扶貧開發(fā)[1]。但是政府主導(dǎo)的農(nóng)村反貧困也導(dǎo)致了基層政府對上級政府過于依賴、貧困主體參與程度低、項目實施中沒有充分尊重貧困主體意愿、社會參與度不高、扶貧資金使用效率不高、扶貧項目缺乏后期跟蹤等問題，體現(xiàn)出反貧困效果與設(shè)計不相符。

1.2 市場參與反貧困的優(yōu)勢

1.2.1 彌補資金投入不足 目前貴州省農(nóng)村反貧困工作中資金短缺仍然是最為突出的問題，資金投入量嚴(yán)重不足，貧困人口人均占有資金量少，嚴(yán)重制約了反貧困工作的開展。由表1數(shù)據(jù)可知，雖然資金投入逐年加大，但是由于貧困人口數(shù)量大，返貧率高，貧困人口人均占有扶貧資金仍然較少，如果再考慮教育、醫(yī)療、社保等方面的需求，政府投入難以滿足扶貧需求。市場的參與有利于增加扶貧資金的投入，是反貧困工作的一種有效補充。

1.2.2 準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)扶貧對象 政府主導(dǎo)的農(nóng)村反貧困工作的扶貧資源是經(jīng)由政府組織系統(tǒng)層層下?lián)艿椒鲐殞ο笫种?，而在資源分配過程中，資金的滯留與目標(biāo)的偏離往往成為各級政府、貧困戶等各方博弈的自然結(jié)果，達不到精準(zhǔn)扶貧的要求。市場的引入能很好地深入貧困人群，充分了解和掌握貧困者的情況，確定貧困人口、貧困狀況、貧困原因、脫離貧困的主要障礙等，以更好地保證政策制定、資金、資源投入瞄準(zhǔn)貧困對象。

1.2.3 提升貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力 政府主導(dǎo)的農(nóng)村反貧困模式主要是外部推動式發(fā)展，集中于改善農(nóng)村貧困人群所處的外部環(huán)境。這種傳統(tǒng)的外部推動扶貧模式，對一些貧困地區(qū)的發(fā)展做出了重要的貢獻，但對于目前貴州省面臨的貧困程度深、范圍廣、貧困區(qū)域分散等問題，扶貧開發(fā)投入正呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的趨勢。市場的引入可以由外部推動的扶貧向內(nèi)生自發(fā)的扶貧轉(zhuǎn)變，提升貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，鞏固既有的扶貧成效，有效解決減貧速度放緩的問題[2]。

2 市場參與扶貧的典型個案與若干扶貧模式實證觀察

貧困人口在經(jīng)濟學(xué)意義上并非一無所有，我國的現(xiàn)實情況是貧困人口擁有大量的勞動力、土地等資源，市場“無形之手”將技術(shù)、資本以及管理等要素植入貧困地區(qū)，會取得高額的回報，因此市場參與農(nóng)村反貧困具有必然性。課題組調(diào)研了貴州省部分地區(qū)市場參與農(nóng)村反貧困的實踐，通過整理、篩選，筆者將主要模式及實證案例總結(jié)如下。

2.1 龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶

這一模式主要是通過發(fā)揮龍頭企業(yè)統(tǒng)一計劃、供種、技術(shù)、收購、加工、銷售、質(zhì)量、品牌等方面的引領(lǐng)作用，利用農(nóng)戶的勞動力、土地、附屬設(shè)施等資源合股組建合作社，培養(yǎng)一批懂技術(shù)、會經(jīng)營的職業(yè)農(nóng)民隊伍，帶動發(fā)展“家庭農(nóng)場+合作社+企業(yè)”等統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營實體，使“土地變成股份、資金變成股金、農(nóng)民變成股東”，從一家一戶“各自為戰(zhàn)”的小生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨F”對接大市場。

1）印江縣凈緣食用菌專業(yè)合作社的“合作社+基地+農(nóng)戶”經(jīng)營模式。合作社對菌種、菌材、技術(shù)、品牌、營銷實行“五統(tǒng)一”，分戶生產(chǎn)管理，一次投入，滾動發(fā)展，永久分紅。合作社采取現(xiàn)金入股方式籌資300萬元，引浙商入股40%，內(nèi)聯(lián)菌農(nóng)入股60%。通過該模式的運營，2012年合作社支付土地租金12萬元、勞務(wù)工資86.4萬元，入股分紅126萬元，分紅比例達70%。2014年帶動1 000戶種植黑木耳，實現(xiàn)種植區(qū)域人均純收入達7 500元，帶動4 000多群眾脫貧。

2）清鎮(zhèn)市引進全國農(nóng)業(yè)重點龍頭企業(yè)廣東溫氏集團實施“四提供+回購+確?！别B(yǎng)雞一體化經(jīng)營模式。“四提供”即公司為養(yǎng)殖戶提供雞苗、技術(shù)、飼料和藥品，“一回收”即保證商品雞的回收和銷售服務(wù)，“一確保”即公司進行全程技術(shù)服務(wù)。2013年公司在清鎮(zhèn)六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建養(yǎng)雞小區(qū)82個，發(fā)展農(nóng)戶600余戶，年出欄肉雞600余萬羽，農(nóng)戶每羽平均獲利1～1.5元。

3）平塘縣豐盛種羊場“以場帶戶+流轉(zhuǎn)荒山+統(tǒng)籌種草+打工培訓(xùn)+訂單種養(yǎng)”模式。目前已帶動4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10多個村、312戶適度規(guī)模養(yǎng)羊，每戶養(yǎng)殖120～130只，戶均年純收入12萬元以上。

2.2 農(nóng)業(yè)扶貧園區(qū)+龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶

這種扶貧模式主要是圍繞貴州產(chǎn)業(yè)扶貧園區(qū)建設(shè)，縣鄉(xiāng)政府統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地并建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)市場因地制宜地選準(zhǔn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對相關(guān)設(shè)施采取先建后補、以獎代補，放大扶貧資金的引子效應(yīng)。通過招商引資，吸引社會資金投入，引進龍頭企業(yè)提供生產(chǎn)計劃、農(nóng)資和技術(shù)服務(wù)，實行產(chǎn)品銷售兜底。

1）紫云火花扶貧園區(qū)“流轉(zhuǎn)土地+先建后補+培訓(xùn)示范+反租倒包+龍頭兜底”模式，以園區(qū)果蔬主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為平臺，縣鄉(xiāng)政府分兩批統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地近2 000 hm2提供給龍頭企業(yè)，統(tǒng)一建設(shè)水、路基礎(chǔ)設(shè)施，龍頭企業(yè)組建基地，縣政府對企業(yè)所建基地、設(shè)施實行“先建后補”，推動貧困農(nóng)戶與企業(yè)建立利益連接機制。經(jīng)培訓(xùn)掌握技能的農(nóng)戶反租倒包，產(chǎn)銷計劃、技術(shù)、產(chǎn)品銷售由公司或合作社提供和兜底。短短半年，引進和培育果蔬企業(yè)13家、合作社6家、種植大戶1戶，累計用工5萬多人次，當(dāng)?shù)? 000余戶農(nóng)戶除土地流轉(zhuǎn)收入外，獲取勞務(wù)報酬813萬余元。

2）長順縣東西合作扶貧園區(qū)“一心兩帶+外連三企+東西合作+一三產(chǎn)聯(lián)動”模式。借助深圳、廣東對口幫扶渠道，建設(shè)東西合作的有機農(nóng)產(chǎn)品加工及物流交易中心，發(fā)展蘋果、綠殼蛋雞兩大產(chǎn)業(yè)帶，外聯(lián)重慶旭鳴集團、深圳大中華、廣州和豐樂公司三大核心龍頭企業(yè)，帶動全縣千家萬戶家庭果園和家庭牧場發(fā)展高原高鈣蘋果、生態(tài)綠殼蛋雞。

2.3 鄉(xiāng)村黨政+企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶

該模式是通過發(fā)揮基層組織在扶貧開發(fā)特別是產(chǎn)業(yè)化扶貧中的重要作用，強化基層組織建設(shè)，培育本地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建立既符合市場規(guī)律又能實現(xiàn)共同富裕的產(chǎn)業(yè)化扶貧有效機制，破解農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”有效銜接的難題，走出“等、靠、要”誤區(qū)，強化開發(fā)式扶貧，積極探索邊遠貧困山區(qū)培育產(chǎn)業(yè)、增加收入、提升素質(zhì)、整村整鄉(xiāng)推進的成功路子。

長順縣敦操鄉(xiāng)“摸清底數(shù)+分類施策+退保扶貧+激活內(nèi)力+龍頭帶動+干部包戶”模式，該鄉(xiāng)對全鄉(xiāng)1 700多戶入戶調(diào)查、分類指導(dǎo)、因戶施策。首先是實行“退保扶貧”，通過“戶報兩評兩承諾、抽查、審核”的嚴(yán)密程序，對占總數(shù)50%以上的1 800多名有勞動能力的低保人員實行退保，動員其參與養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、養(yǎng)蜂、種植鉤藤、水晶球加工、刺繡等扶貧項目，引進和培育企業(yè)及合作社，干部進村入戶分片包干，扶貧項目覆蓋了全鄉(xiāng)50%左右的農(nóng)戶，其他則主要靠打工增收。

2.4 農(nóng)戶互助合作

該模式主要通過發(fā)揮能人大戶、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村致富帶頭人，引導(dǎo)農(nóng)戶之間的土地、資金、勞動力等資源的優(yōu)勢互補，優(yōu)化組合，提高農(nóng)民自力更生、自我發(fā)展、合作發(fā)展的意識和能力，提高組織化程度，保障項目建設(shè)的成功率。

1）三都縣交梨鄉(xiāng)“建園+運營+出租（移交）”水晶葡萄互助模式。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶利用扶貧資金補貼在自有山地上建葡萄園，缺乏勞力的可出租果園，有勞力的農(nóng)戶租賃經(jīng)營果園，比傳統(tǒng)單一的依靠出租山地獲利更多。

2）遵義縣龍坪鎮(zhèn)貴滕葡萄合作社“五統(tǒng)一分+聯(lián)?；ブ?抱團出山”互助模式。合作社實行訂單、種苗、農(nóng)資、技術(shù)、市場“五統(tǒng)一”，分戶種植，社員實行聯(lián)?；ブ?，向信用社貸款，有效緩解資金投入的困難，使當(dāng)?shù)仄咸逊N植得到了規(guī)模發(fā)展。

2.5 技術(shù)部門+鄉(xiāng)鎮(zhèn)（合作社+協(xié)會）+基地+農(nóng)戶

主要通過發(fā)揮技術(shù)部門的專業(yè)化作用，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)基地結(jié)構(gòu)調(diào)整和新品種、新技術(shù)試驗示范及推廣培訓(xùn)，提供技術(shù)支撐和服務(wù)，支持發(fā)展投資較大、技術(shù)難度大、設(shè)施要求高、經(jīng)濟效益好的產(chǎn)業(yè)。

晴隆縣草地畜牧中心“三統(tǒng)三分+互利雙贏+滾動扶持”肉羊養(yǎng)殖模式。一是中心流轉(zhuǎn)土地建示范基地或農(nóng)戶以土地入股共建基地；二是滾動扶持，中心負(fù)責(zé)技術(shù)培訓(xùn)和服務(wù)、保護價收購產(chǎn)品，對農(nóng)戶實行以羊放貸，借母還（母）羔，利益分成，收獲的羊群又投放扶持其他貧困戶發(fā)展；三是統(tǒng)分結(jié)合的集體轉(zhuǎn)產(chǎn)，農(nóng)民承包土地全部退耕還草，草地畜牧中心和農(nóng)戶聯(lián)合實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一種草、統(tǒng)一銷售，分片管理、分戶飼養(yǎng)。與此同時，中心還建立了責(zé)權(quán)利明確的職工激勵機制，實行企業(yè)化管理和效益工資機制，激活了職工干事創(chuàng)業(yè)的激情，確保技術(shù)服務(wù)到位。經(jīng)過10來年的發(fā)展，全縣實現(xiàn)存欄羊40余萬只，覆蓋農(nóng)戶1.68萬戶，75%已脫貧致富，年人均養(yǎng)羊收入5 000余元，畜牧業(yè)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重提高到50%以上。

2.6 政府+銀行+企業(yè)+合作社+農(nóng)戶

主要是通過政府牽頭，統(tǒng)一“政、銀、企、農(nóng)”認(rèn)識，建立健全利益聯(lián)結(jié)機制，生產(chǎn)、營銷、信用合作“三位一體”，放大扶貧資金、推進產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展。

安龍縣政府“四制一放大+政銀共管+風(fēng)險補償”模式。一是建立風(fēng)險補償金制度，縣扶貧部門在縣農(nóng)行、信用聯(lián)社開設(shè)專戶，以產(chǎn)業(yè)化扶貧資金作為“風(fēng)險補償金”存入；二是放大扶貧資金，金融部門以10倍以上放大發(fā)放貸款，扶貧資金給予按年利率5%進行貼息；三是嚴(yán)格貸款審核把關(guān)制度，遵循“項目農(nóng)戶申請—縣扶貧辦審核推薦—金融部門審核—縣扶貧辦認(rèn)定”流程；四是實行聯(lián)保責(zé)任制，農(nóng)戶項目貸款以“惠農(nóng)卡”形式發(fā)放，實行三戶聯(lián)保，貸款由農(nóng)戶所在合作社集中使用，統(tǒng)一償還；五是建立共管責(zé)任制，對未按期償貸的，縣扶貧部門與金融部門共同催收，確認(rèn)無力還貸的，從風(fēng)險補償金中扣收。該縣2013年用500萬扶貧資金撬動，向參與實施中藥材、生態(tài)畜牧業(yè)、蔬菜、食用菌扶貧項目的5 000多農(nóng)戶發(fā)放貸款1.45億元，基本未發(fā)生風(fēng)險。

從貴州省目前市場參與農(nóng)村反貧困的實證案例來看，市場參與的規(guī)模正逐步壯大，模式也趨于多樣化，不僅彌補了財政扶貧資金不足、解決了資金使用效益不高的問題，也解決了扶貧客體主觀能動性發(fā)揮不足，過于依賴政府等問題。但是市場主體的引入要遵循市場規(guī)律，由于農(nóng)戶在市場交易的過程中處于弱勢地位，因此必須規(guī)范和完善市場參與扶貧的經(jīng)濟行為，才能形成行之有效的主體、客體以及各方的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。

3 市場參與下貴州省農(nóng)村反貧困存在的問題分析

3.1 角色定位不準(zhǔn)確的問題

3.1.1 農(nóng)民主體地位不突出，專業(yè)合作組織自組織能力差 農(nóng)民在生產(chǎn)活動中主要靠個人的力量去闖市場，在市場競爭中處于被動和不利地位，小生產(chǎn)與大市場的矛盾突出。在貴州省取得成功經(jīng)驗的市場參與農(nóng)村反貧困模式中，幾乎都有農(nóng)民專業(yè)合作社參與聯(lián)動，農(nóng)民專業(yè)合作社的建立，可有效解決“買難、賣難”問題，減少中間環(huán)節(jié)，提升農(nóng)民的組織化程度和市場競爭能力。但目前貴州省農(nóng)村合作經(jīng)濟組織發(fā)展水平仍較低，主要存在以下問題。一是數(shù)量少、入社農(nóng)戶比例低，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要，全省加入農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的農(nóng)戶僅占總農(nóng)戶的2%；二是現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)不合理，大多集中在一產(chǎn)種養(yǎng)業(yè)，二、三產(chǎn)業(yè)的加工、儲藏、運輸、保鮮等環(huán)節(jié)不多；三是組織內(nèi)部制度不健全，部分農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織沒有章程或章程不完善，日常運作事務(wù)不夠公開，組織運作經(jīng)費難保障；四是政策扶持不夠，貴州省因貧困面大、貧困程度深，涉農(nóng)資金不足，所以各地用于專門扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織的財政資金少，政策傾向力度不夠，達不到大規(guī)模發(fā)展和提高農(nóng)民專業(yè)合作組織的要求[3]。

3.1.2 政府干預(yù)過多，服務(wù)職能不突出 市場經(jīng)濟條件下，政府的職能在于向社會提供公共產(chǎn)品，制定相關(guān)政策、法律調(diào)控市場，解決市場失靈問題。凡是競爭性領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)由市場調(diào)控，市政府不應(yīng)直接介入。因此，農(nóng)村反貧困中政府的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)主要表現(xiàn)為提供公共產(chǎn)品、為貧困人口從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供幫助，而不是直接介入到生產(chǎn)經(jīng)營活動的決策當(dāng)中去[4]。目前，貴州省農(nóng)村反貧困工作的實踐中，政府仍然處于主導(dǎo)地位，從資源的配置，政策的制定，項目的計劃、選擇、評審、實施，資金的安排、使用、監(jiān)管全過程中，政府的主導(dǎo)地位發(fā)揮過于突出，導(dǎo)致市場和農(nóng)民的自我調(diào)節(jié)能力不能發(fā)揮，在一定程度上挫傷兩者的積極性。如銅仁市松桃縣百合種植項目，2012年前因種植量少，價格相對可觀，農(nóng)民受益明顯，2012年在政府統(tǒng)一安排下大規(guī)模種植百合并申報2013年扶貧項目且得到批準(zhǔn)，2013年百合市場價格下降，農(nóng)民種植意愿發(fā)生改變，但當(dāng)?shù)貨]有調(diào)項的權(quán)力，只能逐級向扶貧部門申請調(diào)項，在此過程中錯過了種植季節(jié)。政府在此過程中未能發(fā)揮市場杠桿的調(diào)節(jié)作用，挫傷了農(nóng)民的積極性。

3.1.3 市場主動參與不夠，配置資源的作用發(fā)揮不明顯 市場從事反貧困活動的優(yōu)勢主要表現(xiàn)為扶貧效率高、敏感性強，能夠密切關(guān)注貧困群體的需求并采取相應(yīng)的策略。市場主導(dǎo)的扶貧項目在項目決策、貧困瞄準(zhǔn)、受益人參與度方面均優(yōu)于政府主導(dǎo)型項目。將市場的上述優(yōu)勢與政府強大資源動員能力優(yōu)勢結(jié)合在一起，進行反貧困活動中的協(xié)作型治理，是大扶貧格局下農(nóng)村反貧困工作有效開展的重要途徑。目前貴州省農(nóng)村反貧困工作中，市場均是在政府的干預(yù)下開展工作，不能發(fā)揮資源配置的主導(dǎo)地位，作用發(fā)揮不明顯。如國家開發(fā)銀行貴州省分行從2012年至今共向貴州省22個扶貧金融合作試點縣提供融資授信43.8億元，累計發(fā)放貸款18.04億元，支持十大扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，扶持農(nóng)戶11 364戶、合作社147家、中小企業(yè)122家。但因為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長，管理成本高，該行只對資金的投入和資金管理進行跟蹤，項目的選擇、審定、實施均由當(dāng)?shù)卣M織，未能發(fā)揮和調(diào)動該行除資金外的其他資源用于反貧困，配置資源發(fā)揮作用不明顯。

3.2 機制構(gòu)建不配套

市場參與農(nóng)村反貧困并非否定了政府主導(dǎo)的體制，相反，政府應(yīng)在職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)強化作用，轉(zhuǎn)變思路，為市場參與提供政策引導(dǎo)、制定聯(lián)動機制。2015年貴州省委省政府印發(fā)《關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，指出“鼓勵民營企業(yè)到貧困地區(qū)投資興業(yè)、吸納就業(yè)、捐資助貧。以村企共建為平臺，通過產(chǎn)業(yè)帶村、項目興村、招工幫村、資金扶村等形式，帶動一批項目，帶強一批產(chǎn)業(yè)，帶活一批市場，帶建一批基礎(chǔ)設(shè)施，增強貧困村及貧困人口自我發(fā)展能力”，進一步引導(dǎo)市場參與農(nóng)村反貧困，但并未對企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利作出明確界定，具體的操作方式還需各地在實際工作中進一步總結(jié)和規(guī)范。目前市場參與扶貧主要是借助龍頭企業(yè)的帶動作用，但是在實際中龍頭企業(yè)與貧困農(nóng)戶結(jié)合的緊密性較低，貧困農(nóng)戶對龍頭企業(yè)所能夠提供的資金支持、技術(shù)指導(dǎo)、市場信息和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面等的服務(wù)不了解，兩者之間缺乏穩(wěn)定的聯(lián)系渠道及平臺，企業(yè)與扶貧部門之間也未建立起規(guī)范的合作平臺[5]。從貴州省目前的做法上來看，市場參與的積極性雖然較高，但仍然存在著政策不配套現(xiàn)象，“市場-政府”雙導(dǎo)向的聯(lián)動反貧困機制尚未建立。雖然部分地區(qū)有了一些較為成功的案例，但由于市場參與反貧困工作的規(guī)范性平臺尚未搭建，市場參與的領(lǐng)域仍較為有限，使這些好的做法難以做到“可復(fù)制、可推廣、可移植”。

3.3 措施不細(xì)化

2015年《貴州省“33668”扶貧攻堅行動計劃》明確制定了農(nóng)村反貧困目標(biāo)：2015年減少貧困人口130萬人，10個貧困縣、160個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)“減貧摘帽”，2 000個貧困村出列，貧困縣農(nóng)村居民人均可支配收入達到6 800元以上；2016年減少貧困人口90萬人，8個貧困縣、120個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)“減貧摘帽”，2 000個貧困村出列，貧困縣農(nóng)村居民人均可支配收入達到7 400元以上；2017年減少貧困人口80萬人，6個貧困縣、95個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)“減貧摘帽”，1 800個貧困村出列，貧困縣農(nóng)村居民人均可支配收入達到8 000元以上。但該《計劃》主要是從政府的層面明確了最終達到的量化目標(biāo)，并未配套推出瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困戶精準(zhǔn)扶貧的具體實施細(xì)則和辦法，并未明確貧困農(nóng)戶、政府、市場三方的責(zé)任、權(quán)利。對農(nóng)民和企業(yè)方來說，不具有可操作性。農(nóng)民和市場不能很好地根據(jù)《計劃》發(fā)揮主觀能動性，主動、有效地參與到反貧困工作中來。政府還需要根據(jù)《計劃》逐級推出配套細(xì)化的實施方案，細(xì)化到具體的政策、措施、區(qū)域、項目，精準(zhǔn)到村、到戶。

3.4 風(fēng)險防范不健全

合同和協(xié)議的執(zhí)行既是實現(xiàn)協(xié)作的形式，也是建立正常競爭秩序的最重要環(huán)節(jié)。市場經(jīng)濟要靠合同、協(xié)議等規(guī)范各個市場利益主體的行為，建立相互之間的協(xié)作關(guān)系。然而，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，企業(yè)和農(nóng)戶之間簽定的訂單合同約束力和執(zhí)行力明顯不夠。龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間利益關(guān)系往往因為信息不對稱、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及市場波動等因素，經(jīng)常出現(xiàn)違約或毀約現(xiàn)象。由于市場交易中農(nóng)戶在獲取信息、科學(xué)文化素質(zhì)、風(fēng)險控制等方面上存在著弱勢，因此市場參與中農(nóng)戶利益風(fēng)險的防范應(yīng)成為重點關(guān)注的問題。從貴州省目前的情況看，雖然部分模式也建立了風(fēng)險防范機制，但在實際操作中，因風(fēng)險防范機制不健全，違約成本低，在利益驅(qū)動下，仍然容易出現(xiàn)農(nóng)戶利益難以保障的情況。

4 完善市場參與貴州省農(nóng)村反貧困的對策建議

4.1 完善角色重構(gòu)

4.1.1 農(nóng)民及其專業(yè)組織角色 市場經(jīng)濟條件下的反貧困工作，農(nóng)民及其專業(yè)合作組織要改變過去被動參與的角色，主動參與到反貧困中來，具體需要做到以下幾點。

1）項目的主動參與和執(zhí)行者。市場條件下，農(nóng)民及其專業(yè)合作組織要主動參與到反貧困項目的選定、實施、監(jiān)管全過程，要主動對接政府和市場，做好聯(lián)接政府和市場的契合點，提供當(dāng)前農(nóng)村貧困人口最急需的項目信息，供政府決策和市場選擇，變被動參與為主動參與，在項目的選擇和實施上增加話語權(quán)，確保農(nóng)村反貧困項目是當(dāng)前最急需但又無法靠自身解決的，能有效改善農(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)生活條件的好項目。

2）資金的使用和監(jiān)管者。在政府主導(dǎo)下的農(nóng)村反貧困工作中，資金來源主要是財政扶貧資金，資金監(jiān)管也主要靠政府進行監(jiān)管，貧困農(nóng)戶及其專業(yè)組織由于對政策理解不夠，沒有、也不能對資金主動進行監(jiān)管，財政扶貧資金存在被政府官員尋租、私營企業(yè)套取、政府挪用于其他建設(shè)等現(xiàn)象。在市場條件下，農(nóng)民通過自身或合作社獲取國家財政支持、稅收優(yōu)惠和金融、科技、人才的扶持，合作社可以為農(nóng)戶提供市場信息，聯(lián)系銷售企業(yè)，成為市場與農(nóng)戶合作的橋梁紐帶，資金使用的責(zé)、權(quán)、利都到了貧困農(nóng)戶及其專業(yè)合作組織手中。農(nóng)戶應(yīng)主動參與資金的管理和監(jiān)督，保證資金的使用效益和安全。

3）成果的評判和受益者。以往的反貧困成果均表現(xiàn)為“增收多少元，減貧多少人”的表述，成果體現(xiàn)為統(tǒng)計數(shù)據(jù)，容易被平均數(shù)代替?zhèn)€別數(shù)，成了政府的政績。市場條件下，農(nóng)民及其專業(yè)合作組織要主動參與到反貧困成果的總結(jié)和評判中。生產(chǎn)生活條件的改善情況，后續(xù)發(fā)展的潛力，家中“有無房、有無糧、有無讀書郎”，有無貧困代際傳播，這些農(nóng)民切身幸福指數(shù)的提高，才是農(nóng)村反貧困工作的成果。不能以經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)來代替反貧困工作的成果，農(nóng)村反貧困的成果應(yīng)由貧困農(nóng)戶來監(jiān)督和評判。

4.1.2 政府角色 市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)村反貧困活動中政府的作用應(yīng)當(dāng)主要表現(xiàn)在制定相關(guān)政策、提供公共產(chǎn)品、為貧困人口和市場主體從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供服務(wù)。具體說來應(yīng)扮演好以下角色：

1）制度設(shè)計和政策制定。在市場競爭中，由于貧困地區(qū)受發(fā)展基礎(chǔ)及發(fā)展能力等多方面的制約，其生產(chǎn)經(jīng)營活動競爭能力一般較差，政府部門應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計和政策制定方面向貧困地區(qū)傾斜[6]。應(yīng)針對農(nóng)村貧困問題的新特征、新形勢，不斷調(diào)整、完善扶貧目標(biāo)、重點、政策體系。首先，在目標(biāo)的定位上，要與國家經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史階段相吻合，在策略重點上，要服從國家新的扶貧區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略策略；其次，在政策體系上，要跟隨反貧困策略重點，在科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、關(guān)注民生的大背景下，實行對農(nóng)村低收入人口全面扶持政策；第三，在反貧困組織實施上，應(yīng)將政府的職能責(zé)任、非政府組織和全社會的志愿精神統(tǒng)一起來，組織各主體形成真正的“大扶貧”格局。

2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。貴州省目前剩余的農(nóng)村貧困人口主要聚集在自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后、信息閉塞、教育落后、醫(yī)療衛(wèi)生條件差的地區(qū)。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也是對脫貧最具效用的政府投資形式。因此，政府應(yīng)主要側(cè)重于增加貧困地區(qū)各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，不僅可以使貧困人口受益，還可以惠及項目區(qū)全體居民，促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，有利于從根本上解決貧困問題。

3）提供技術(shù)、信息服務(wù)。貴州省貧困地區(qū)的貧困人口大多缺乏必要的技術(shù)技能，經(jīng)營信息閉塞。政府應(yīng)當(dāng)加大技術(shù)和信息服務(wù)的工作力度，為貧困人口擺脫貧困提供信息指導(dǎo)、技術(shù)幫助、市場咨詢等服務(wù)，而不是大包大攬地解決所有問題。

4.1.3 市場角色 將市場的優(yōu)勢與政府強大資源動員能力優(yōu)勢結(jié)合在一起，進行協(xié)作型治理，是大扶貧格局下農(nóng)村反貧困工作有效開展的重要途徑。市場應(yīng)扮演好以下角色：

1）扶貧項目的參與者。目前，貴州省的重要扶貧舉措之一為產(chǎn)業(yè)化與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，主要是通過項目的開展帶動貧困農(nóng)戶參與其中，促進農(nóng)戶發(fā)展、實現(xiàn)脫貧。在扶貧項目中引入市場主體，至少可以解決兩方面的問題，一方面是引入市場主體后可在一定程度上彌補扶貧項目資金投入不足；其次，引入市場主體后可以使項目的規(guī)劃、管理更為科學(xué)，還可以解決項目管理上存在的后續(xù)管理薄弱的問題。

2）扶貧對象的瞄準(zhǔn)者。傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的扶貧行動是系統(tǒng)化、大面積鋪開的，難以適應(yīng)當(dāng)前扶貧工作專業(yè)化與精準(zhǔn)化的要求。從貴州省目前農(nóng)村貧困人口的分布特征來看，呈現(xiàn)“大分散，小集中”的格局，貧困鄉(xiāng)、村呈現(xiàn)“插花式”的格局，貧困人口零散分布的特征十分明顯，加大了精準(zhǔn)化扶貧的難度。市場能夠接觸到以分散個體形式分布在社會底層的貧困者，能夠獲得第一手關(guān)于貧困人群的資料，了解貧困人群的需求，依據(jù)自身的特點提供有針對性的合作方式，更有利于瞄準(zhǔn)貧困對象。

3）參與式扶貧的實踐者。在參與扶貧的行動中，市場能夠深入貧困人群中，充分地了解和掌握貧困者的貧困狀況、貧困原因、脫離貧困的主要障礙等。它非常重視貧困群體尤其是真正貧困者的訴求，對貧困者的需求有著高度的敏感性，能夠幫助貧困者尋求脫貧的有效途徑，幫助他們在扶貧資源的競爭中說出自己的意愿，獲得扶貧資源。與此同時，市場不是施予資源給貧困者，而是用系列的機制設(shè)計來保證貧困者在扶貧行動和日常生活中的權(quán)利獲得和使用。

4.2 壯大新型市場主體

建立市場參與農(nóng)村反貧困機制的首要任務(wù)是加快市場主體的培育。實踐中，政府和市場是反貧困的主體，而農(nóng)戶則是反貧困的客體，貧困農(nóng)戶是最重要的微觀主體，因而要增強貧困農(nóng)戶參與市場競爭的動力和能力。市場經(jīng)濟是一種自主經(jīng)濟，它要求參加市場經(jīng)濟活動的農(nóng)戶具有生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主性。首先，要改變把貧困農(nóng)戶排斥在扶貧決策之外的做法，培育貧困群眾的主體意識、市場意識和競爭意識；其次，要進一步擴大對內(nèi)對外開放，充分發(fā)揮對口幫扶“民企入黔”等優(yōu)勢，積極引進各類市場主體并培育強大的龍頭企業(yè)隊伍參與產(chǎn)業(yè)化扶貧；第三，應(yīng)加大對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織培育的政策及資金支持力度，通過加強培訓(xùn)、抓好試點示范積極總結(jié)推廣成功經(jīng)典案例，指導(dǎo)合作經(jīng)濟組織完善運行機制、正確處理利益分配關(guān)系、建立健全各項內(nèi)部管理制度，充分發(fā)揮農(nóng)村合作經(jīng)濟組織在市場中的主體能動作用。

4.3 制定切實可行的措施

4.3.1 分類指導(dǎo)，完善支持政策 政府應(yīng)進行深入調(diào)查研究，充分調(diào)動和發(fā)揮基層群眾的積極性，以改革增活力，以創(chuàng)新提效率。一要尊重規(guī)律，分類指導(dǎo)。對生產(chǎn)經(jīng)營難度不大、市場風(fēng)險較小、群眾積極性較高，貧困戶自己能干、也能干好的產(chǎn)業(yè)，原則上實行到戶模式為主；對技術(shù)難度大、市場風(fēng)險高的產(chǎn)業(yè)，要深入細(xì)致地做好群眾工作，引導(dǎo)龍頭企業(yè)帶動；二要實行區(qū)域化發(fā)展，差別化補貼?？h級政府可結(jié)合項目區(qū)實際，對同一扶貧項目區(qū)覆蓋的建檔立卡貧困戶，對貧困戶、示范戶、合作社、龍頭企業(yè)，實行差別化補貼；三要鼓勵有償使用，創(chuàng)新滾動發(fā)展機制?？h級政府可將扶貧資金折算為貧困戶股份，入股各類市場帶動主體，按股分紅，實現(xiàn)長期收益，也可將扶貧資金作為“風(fēng)險補償金”，在相關(guān)金融部門設(shè)立專戶，封閉運行，專項用于扶持貧困農(nóng)戶貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，放大扶貧資金效應(yīng)。

4.3.2 規(guī)范運作，推廣成功經(jīng)驗 市場參與農(nóng)村反貧困的模式目前在貴州省發(fā)展迅速，但還需不斷規(guī)范其運作，并總結(jié)經(jīng)驗，在全省逐步推廣。推廣程序可采取點上先取得經(jīng)驗→縣推薦→市州核實→省認(rèn)定的步驟。管理上由縣級對推薦模式的真?zhèn)呜?fù)責(zé)并做好日常監(jiān)管，尤其要加強已推出模式的完善和監(jiān)管，確保兌現(xiàn)對貧困戶的扶持；市州加強統(tǒng)籌及監(jiān)督；省級負(fù)責(zé)全省推廣模式的認(rèn)定、指導(dǎo)和監(jiān)管。先行先試的由縣級人民政府批準(zhǔn)，取得成功的試點模式由省政府全面推廣。

4.3.3 篩選培育，推動市場運作 首先要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，推動扶貧項目市場化運作，將創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機制作為提高產(chǎn)業(yè)化扶貧效率的重要抓手，緊緊抓住扶貧項目成功率和扶貧效益到戶率兩個關(guān)鍵，協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧到戶、市場主體和貧困農(nóng)戶利益之間的關(guān)系。其次，應(yīng)大力推進農(nóng)業(yè)信息化，架通生產(chǎn)與市場聯(lián)系的“橋梁”，及時、準(zhǔn)確地向貧困農(nóng)戶傳遞各類信息，引導(dǎo)農(nóng)戶按照市場需求安排生產(chǎn)，通過“公司+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)化組織形式把貧困戶的生產(chǎn)經(jīng)營納入到產(chǎn)業(yè)鏈中，為貧困農(nóng)戶及時提供信息、技術(shù)、銷售等方面的服務(wù)，降低風(fēng)險，提高收入。第三，應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，積極探索創(chuàng)新，完善市場參與的各項配套措施，為構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局提供具體的支持政策。

4.3.4 金融扶持，培養(yǎng)“造血”功能 現(xiàn)階段的農(nóng)村反貧困工作應(yīng)以全面提升貧困地區(qū)的市場競爭能力作為反貧困的首要目標(biāo)。市場參與農(nóng)村反貧困需要搭建穩(wěn)定的金融扶持平臺，因此各地可探索制定更多符合本區(qū)域的金融扶持政策，如制定鼓勵各類金融機構(gòu)加大對扶貧事業(yè)投入的支持力度政策，包括對龍頭企業(yè)、合作社、農(nóng)戶貸款的信貸支持政策；其次，應(yīng)以創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式為突破口，增強貧困人口的保障能力和市場融資能力，以重點帶動、以普惠兼顧，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展的良性循環(huán)；第三，鼓勵大力發(fā)展新興金融組織，特別是大力發(fā)展地方金融，如村鎮(zhèn)銀行、小貸銀行、各種風(fēng)險投資公司等，并強化地方金融資源整合[7]。

4.4 健全風(fēng)險防范機制

強化監(jiān)督管理，防范市場風(fēng)險，一要確保貧困戶的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，強化受益主體監(jiān)督；二要改“事前控制”為“見苗澆水”。各類龍頭企業(yè)、合作社、專業(yè)大戶參與實施扶貧項目的，可自主建設(shè)后再申請扶貧資金補助，縣級政府可在申報項目中擇實、擇優(yōu)、擇強，組織扶貧、財政、審計、監(jiān)察等部門綜合驗收建設(shè)情況和帶動貧困戶實績并經(jīng)貧困農(nóng)戶確認(rèn)后兌現(xiàn)補貼，采取先建后補、以獎代補、民辦公助、政府購買服務(wù)等形式給予補貼的扶貧資金，可直接撥付各類市場主體并報賬；三要堅持和完善公示公告制度。采取多種有效方式，對各類市場主體享受扶貧資金補貼、實施項目規(guī)模、幫扶和帶動貧困農(nóng)戶情況等進行公示公告，接受貧困農(nóng)戶和社會各界的監(jiān)督。

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