曹鋒

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民從農(nóng)村流入城市逐漸成為市民，但農(nóng)民在市民化過(guò)程中由于其自身素質(zhì)局限、地方政府偏好等因素的影響導(dǎo)致進(jìn)程緩慢。因此，迫切需要采取可行措施，加強(qiáng)農(nóng)民工技能培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民工綜合素質(zhì)的提高，提高各參與主體對(duì)農(nóng)民工市民化有利于加快新型城鎮(zhèn)化和城市化建設(shè)進(jìn)程重要性的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)戶籍制度改革，采取破解城鄉(xiāng)二元戶籍制度等措施，推動(dòng)農(nóng)民工的市民化。

[關(guān)鍵詞]城市化；社會(huì)保障；農(nóng)民市民化；戶籍制度

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.146

[中圖分類(lèi)號(hào)]F299.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）06-0-02

城市化是工業(yè)化發(fā)展到一定程度，人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平的產(chǎn)物。城市化的規(guī)模和速度反映社會(huì)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代嬗變的過(guò)程，城市化的演變進(jìn)程在一定程度上也反映了人類(lèi)社會(huì)文明的程度和社會(huì)進(jìn)步的軌跡。就現(xiàn)階段情勢(shì)而言，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程尚未完全結(jié)束，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分明顯，提高城市化發(fā)展水平的一個(gè)主要路徑就是轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，使其由農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)化為市民，也就是農(nóng)民的市民化。因此，在城市化進(jìn)程中，探討農(nóng)民轉(zhuǎn)移的路徑，使農(nóng)民愿意并且順利從農(nóng)村遷入城市，離開(kāi)其祖輩耕種的土地，在城市獲得工作機(jī)會(huì)并留下來(lái)生活，成為我國(guó)破解城市化困境，解決農(nóng)民市民問(wèn)題的一個(gè)有效途徑。

1 農(nóng)民市民化的涵義

國(guó)內(nèi)研究農(nóng)民市民化的學(xué)者從不同視角理解其涵義，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民工市民化是指在工業(yè)化進(jìn)程中，由于工業(yè)化的帶動(dòng)，農(nóng)民出于工作的比較效益離開(kāi)農(nóng)村，到城市從事非農(nóng)務(wù)工活動(dòng)，由此帶來(lái)的生活方式和工作方式的轉(zhuǎn)變，其地位和身份也發(fā)生了相應(yīng)的變化，這是由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的過(guò)程。另有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民市民化是指在我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展進(jìn)城中，農(nóng)民由于收益比較逐漸進(jìn)入城市尋找非農(nóng)務(wù)工機(jī)會(huì)，由農(nóng)民逐漸變?yōu)槭忻竦囊环N狀態(tài)和過(guò)程，在轉(zhuǎn)變過(guò)程中農(nóng)民的身份、意識(shí)形態(tài)、生產(chǎn)和生活方式、行為、地位、民主權(quán)利等相應(yīng)發(fā)生變化。要真正完成農(nóng)民市民化，至少要經(jīng)歷3個(gè)過(guò)程：首先，完成職業(yè)轉(zhuǎn)換，由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖路寝r(nóng)務(wù)工活動(dòng)；其次，發(fā)生地域轉(zhuǎn)移，農(nóng)民活動(dòng)的地域由農(nóng)村流入城市；最后，實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。在此過(guò)程中，職業(yè)轉(zhuǎn)化是農(nóng)民市民化的初始階段，地域變化是農(nóng)民市民化的根本標(biāo)志，身份轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換是農(nóng)民市民化的最終結(jié)果。

2 城市化過(guò)程中農(nóng)民市民化存在的突出問(wèn)題

2.1 農(nóng)民市民化過(guò)程中的認(rèn)識(shí)障礙和身份困擾

在農(nóng)民流入城市的市民化過(guò)程中也有一只隱形的手在影響政策決策和市民的看法，這種看法直到現(xiàn)在還在依舊發(fā)生作用，影響著農(nóng)民市民化的規(guī)模和速度。城鄉(xiāng)二元戶籍制度人為造成市民與農(nóng)民的身份差異。城市市民在對(duì)待農(nóng)民進(jìn)城方面也表現(xiàn)出十分矛盾的心理：農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工大多從事低端的工作，完成了城市市民不愿做而又不得不作的事務(wù)，市民對(duì)此持歡迎態(tài)度，但是，大量農(nóng)民進(jìn)城會(huì)帶來(lái)交通擁擠、加大城市住房需求、惡化社會(huì)治安狀況和加大勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度，這使市民對(duì)待農(nóng)民進(jìn)城又抱以懷疑和拒絕的態(tài)度。市民對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的這種矛盾心理會(huì)影響到政府決策。而農(nóng)民市民化的過(guò)程本身就是一個(gè)尋找身份認(rèn)同的過(guò)程，如果在此過(guò)程中農(nóng)民對(duì)歸屬和身份不能完成新的認(rèn)知，那么認(rèn)識(shí)障礙和身份困擾就會(huì)影響農(nóng)民市民化的順利實(shí)現(xiàn)。

2.2 農(nóng)民市民化過(guò)程中的制度障礙和規(guī)定困擾

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度對(duì)農(nóng)民市民化進(jìn)程順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生很大的影響。新中國(guó)成立不久后通過(guò)的《戶口登記條例》，對(duì)農(nóng)村人口遷入城市進(jìn)行了嚴(yán)格限制和詳細(xì)規(guī)定，成為中國(guó)人口管理制度的分界線。與此同時(shí)，戶籍制度的內(nèi)涵和功能也在不斷擴(kuò)大，該條例出臺(tái)前的戶籍制度單純具備統(tǒng)計(jì)人口信息與提供公民身份證明，該條例出臺(tái)后的城鄉(xiāng)二元戶籍制度人為地使城市和農(nóng)村居民在社會(huì)保障、醫(yī)療、教育和就業(yè)等方面存在明顯區(qū)別，二者差距十分懸殊。改革開(kāi)放以來(lái)，由于城鄉(xiāng)務(wù)工待遇差別較大，大量農(nóng)村人口涌入城鄉(xiāng)，農(nóng)村人口流動(dòng)性加大，形成了中國(guó)特有的民工潮現(xiàn)象，導(dǎo)致廣大地區(qū)人戶分離情況十分普遍，這些地區(qū)的戶籍制度形同虛設(shè)，現(xiàn)有的戶籍政策很難對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行及時(shí)有效地管控。

2.3 農(nóng)民市民化過(guò)程中的地方政府偏好障礙和困擾

為了應(yīng)對(duì)農(nóng)民市民化趨勢(shì)，中央政府每年的1號(hào)文件從全局著眼出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，譬如：取消和清理對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的歧視性收費(fèi)和不合理規(guī)定，簡(jiǎn)化各種手續(xù)等，但是，地方政府基于區(qū)域發(fā)展及市政建設(shè)供給不足的緣由延緩出臺(tái)鼓勵(lì)農(nóng)民市民化的具體政策，在對(duì)待農(nóng)民和市民問(wèn)題上出現(xiàn)不同程度的偏移，影響了中央政策的執(zhí)行與落實(shí)。由于我國(guó)采取的是分級(jí)管理與統(tǒng)一決策的政府管理體制，中央與地方政府在社會(huì)保障與就業(yè)方面承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)不同。出于簡(jiǎn)單維護(hù)市民利益的角度出發(fā)，部分基層地方政府在考慮農(nóng)民市民化問(wèn)題時(shí)，出現(xiàn)消極態(tài)度，支持和鼓勵(lì)的政策少，抑制和排斥的政策多。在具體的政策執(zhí)行落實(shí)問(wèn)題上，對(duì)農(nóng)民市民化輕服務(wù)重管理，輕疏重堵，輕農(nóng)民工就業(yè)重市民安排的情形。

2.4 農(nóng)民市民化過(guò)程中的勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)障礙和困擾

提供更多的就業(yè)崗位滿足農(nóng)村人口流入城市的就業(yè)需求是農(nóng)民市民化的前提和基礎(chǔ)。但是，在我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程中，就業(yè)矛盾和壓力的一個(gè)突出表現(xiàn)就是城市提供的就業(yè)機(jī)會(huì)難以滿足就業(yè)需求，影響農(nóng)民在城市獲得穩(wěn)定的收入和崗位。由于就業(yè)供求關(guān)系不平衡，勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，農(nóng)民流入城市后由于技能及素質(zhì)等方面的原因很難獲得理想的工作，這大大影響了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。再加上城鄉(xiāng)二元體制分割的作用，許多城市對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民從事的職業(yè)、工種和行業(yè)等方面有一些不合理的歧視性限制。

2.5 農(nóng)民市民化過(guò)程中的農(nóng)民技能障礙和素質(zhì)困擾

農(nóng)民市民化過(guò)程中除了農(nóng)民身份、地位、權(quán)利轉(zhuǎn)化外，還應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)民價(jià)值觀、生產(chǎn)方式、生活方式與自身素質(zhì)等各個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。市民與農(nóng)民的許多差異與其自身素質(zhì)的差異密切相關(guān)，也就是只有在農(nóng)民的技能等綜合素質(zhì)提高到一定程度以后，才能帶來(lái)生產(chǎn)與生活方式及思想觀念的轉(zhuǎn)變，并逐步適應(yīng)，適應(yīng)到一定程度后才能適應(yīng)農(nóng)民市民化的內(nèi)在要求。在這些差異之中，以教育程度為代表的文化素質(zhì)差距表現(xiàn)最為直接，也是農(nóng)民市民化過(guò)程中的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。就總體情況而言，農(nóng)民的受教育程度普遍較低，農(nóng)民能否順利市民化，與其自身教育經(jīng)歷有非常直接的聯(lián)系。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)需求對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)提出了更高的要求，技能缺乏的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民能從事的行業(yè)越來(lái)越少，也影響了農(nóng)民順利轉(zhuǎn)化為市民。

3 城市化進(jìn)程中推動(dòng)農(nóng)民市民化進(jìn)程的策略

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，提高各參與主體對(duì)農(nóng)民市民化重要性的認(rèn)識(shí)

黨的十七屆三中全會(huì)提出，我國(guó)已經(jīng)到了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，在這個(gè)關(guān)鍵階段中推動(dòng)農(nóng)民市民化進(jìn)程是破解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困境的有效手段。同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)民市民化進(jìn)程也是促進(jìn)農(nóng)民思想文化素質(zhì)提升的必由之路，是推動(dòng)農(nóng)民全面發(fā)展的可行選擇。但是，認(rèn)識(shí)缺位影響了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。城市的產(chǎn)生、發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，市民是由農(nóng)民逐漸演化而來(lái)的。就我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程而言，城市化和農(nóng)民市民化是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是順利實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化的必要過(guò)程。因此，基層地方政府要采取可行措施，通過(guò)政策調(diào)整和體制改革，破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，用公正、平等的觀念看待農(nóng)民市民化問(wèn)題。嚴(yán)格貫徹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平和機(jī)會(huì)均等原則，賦予進(jìn)城農(nóng)民與城市市民在就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、子女教育等方面平等的機(jī)會(huì)，讓離地入城的農(nóng)民真正成為市民。

3.2 平衡利益，妥善回應(yīng)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益問(wèn)題

農(nóng)民市民化過(guò)程中一個(gè)不容回避的問(wèn)題就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的置換問(wèn)題。如何通過(guò)制度創(chuàng)新、可行設(shè)計(jì)、維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，是農(nóng)民市民化必須解決的問(wèn)題。在各地的實(shí)踐創(chuàng)新中，重慶出現(xiàn)了土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房的模式、天津出現(xiàn)了兩分兩換的模式。重慶的做法是在確保土地用途不發(fā)生變化和性質(zhì)改變的情形下，通過(guò)宅基地和農(nóng)村承包地的集中成片使用，提高土地的使用效益。采取可行措施鼓勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地和農(nóng)村宅基地獲取城市住宅和養(yǎng)老保障。在農(nóng)村土地征用過(guò)程中，農(nóng)戶可以獲得失地的現(xiàn)金補(bǔ)償和分紅股份補(bǔ)償。這些探索在一定程度上回應(yīng)了農(nóng)民的利益關(guān)切，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐雖然還有待完善和創(chuàng)新，但是它部分賦予了農(nóng)村土地資本化的價(jià)值，推動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，有利于推動(dòng)農(nóng)民市民化的進(jìn)程。

3.3 提升素質(zhì)，適應(yīng)農(nóng)民市民化對(duì)農(nóng)民素質(zhì)提高的要求

農(nóng)民群體的自身素質(zhì)包括身體、技能、文化和思想道德素質(zhì)等幾個(gè)方面。文化素質(zhì)的衡量尺度是農(nóng)民受教育的時(shí)間長(zhǎng)短，也就是農(nóng)民文化水平的高低。由于城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡，城市和農(nóng)村教育客觀上存在一定差距。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村的教育水平雖然有了較大程度地提高，農(nóng)民文化水平有所提升，但同城市相比，仍然存在較大差距，并且差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。研究數(shù)據(jù)顯示，流入城市的農(nóng)民面臨的最大壓力就文化水平不高，受教育年限不足。農(nóng)民的文化水平越高，迅速適應(yīng)城市生活的能力和城市生活的舒適度也就越高。提升農(nóng)民的職業(yè)技能水平可以通過(guò)各種技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)院校等開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)，迅速提高農(nóng)民的就業(yè)能力。

3.4 加快改革，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度對(duì)農(nóng)民的歧視

在我國(guó)，廣大由農(nóng)村遷入城市的農(nóng)民很難轉(zhuǎn)換為市民。這主要是由于我國(guó)不公平的戶籍制度造成的。同時(shí)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致我國(guó)產(chǎn)生了一個(gè)脫離農(nóng)村社區(qū)組織管理的龐大群體，也帶來(lái)了很大的社會(huì)成本。因此，黨的十七屆三中全會(huì)提出要采取可行措施推動(dòng)農(nóng)村戶籍制度改革，放寬中小城市的落戶條件，推動(dòng)在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?。?guī)定的出臺(tái)必將對(duì)我國(guó)戶籍制度改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。改革的方向是逐步取消城鄉(xiāng)有別的二元戶籍制度，實(shí)行以住所和就業(yè)為條件的戶口遷移制度。

3.5 消除歧視，完善勞動(dòng)者平等就業(yè)制度

就我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的總體情況而言，城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)是分割的，不統(tǒng)一的。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行的要求，迫切需要改變城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的就業(yè)市場(chǎng)，這是推動(dòng)農(nóng)民市民化進(jìn)程的基本要求。消除就業(yè)歧視，完善勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，首先要建立在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，我國(guó)《就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的就業(yè)政策，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動(dòng)者就業(yè)平等的制度，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民要享有與城市勞動(dòng)者同等的就業(yè)機(jī)會(huì)，不得對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民做出歧視性的規(guī)定。農(nóng)民市民化不僅僅是農(nóng)民身份的變化、職業(yè)的轉(zhuǎn)變，也不僅僅是農(nóng)民居住地域的空間轉(zhuǎn)移，更不是人口統(tǒng)計(jì)的簡(jiǎn)單數(shù)字變化，而是一系列思想觀念、社會(huì)權(quán)利、角色意識(shí)、生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)型和變遷。只有當(dāng)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生根本性變化以后，農(nóng)民市民化才具有實(shí)際的意義和價(jià)值。

主要參考文獻(xiàn)

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