高佳

[摘 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，大量的集體土地被征為建設(shè)用地，此時(shí)，制度完善滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、征地補(bǔ)償方式過于單一、征地過程透明度和民眾參與度不高等土地征收中的矛盾開始逐步顯現(xiàn)。因此，要通過抓源頭、抓標(biāo)準(zhǔn)、抓分配等措施來(lái)規(guī)范完善征地補(bǔ)償工作、確保農(nóng)民利益，提高和改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的潛在問題。

[關(guān)鍵詞]征地補(bǔ)償；補(bǔ)償安置；失地農(nóng)民

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.144

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）06-0-01

0 引 言

長(zhǎng)期以來(lái)，土地征收為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出了巨大貢獻(xiàn)，特別是改革開放30年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，無(wú)論是城市還是新郊區(qū)、新農(nóng)村，大量的住宅、商業(yè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)，都需要占用大量的集體土地。然而，隨著征收集體土地成為新增建設(shè)用地的主要來(lái)源，土地征收中的矛盾開始顯現(xiàn)：征地補(bǔ)償工作不到位、財(cái)物補(bǔ)償不合理、社會(huì)保障不落實(shí)、征地制度不完善、監(jiān)管不夠有力等。因此，如何確保農(nóng)民隨著城市化的推進(jìn)，提高和改善生產(chǎn)生活質(zhì)量，成為城市化的最大受益者，是一個(gè)需要予以高度重視、妥善解決的重大問題。

2010年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，對(duì)征地拆遷管理工作提出了更嚴(yán)格的要求。2010年6月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院通知精神。2011年，上海市政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定〉的通知》，進(jìn)一步對(duì)征地補(bǔ)償過程中房屋補(bǔ)償（動(dòng)拆遷）工作進(jìn)行了規(guī)范。因此，上海作為一個(gè)正在高速開發(fā)建設(shè)的發(fā)達(dá)城市，在開展征地補(bǔ)償工作過程中，應(yīng)該始終把切實(shí)維護(hù)征地農(nóng)民的利益放在首位，不斷規(guī)范工作機(jī)制、完善管理制度，把因征地補(bǔ)償工作引起的農(nóng)民信訪矛盾降到最低。

1 當(dāng)前征地補(bǔ)償工作中的主要問題

一是制度完善滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對(duì)于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍又限制不夠，從而形成了一種無(wú)論何種投資主體搞建設(shè)，均可征收集體土地的現(xiàn)象，征地范圍的界定過于寬泛。在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)于市場(chǎng)因素的考慮也不夠充分。在征收行為過程中，被征收農(nóng)民的生活水平發(fā)生了變化，就業(yè)、居住等狀況與征地之前有所不同，因此，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償?shù)乃饺杂幸庖?，認(rèn)為現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能實(shí)現(xiàn)完全的生活保障，且與被征地前的生活水平相比存在差距。此外，征地后實(shí)施土地出讓所得的土地出讓金與被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償之間落差懸殊，使農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生不滿。

二是征地補(bǔ)償安置方式過于單一。失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置主要是采取貨幣補(bǔ)償+養(yǎng)老保障的方式，其他補(bǔ)償安置方式在實(shí)踐中幾乎沒有應(yīng)用。雖然這樣的安置方式簡(jiǎn)化了政府、開發(fā)商、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地補(bǔ)償安置方面相互扯皮的繁雜過程，且又具有低成本、易操作等優(yōu)勢(shì)，但也給被征地農(nóng)民今后的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患。失地農(nóng)民普遍文化程度不高，缺少有效的就業(yè)技能和手段，因此，失地農(nóng)民的就業(yè)十分困難，很容易造成失地又失業(yè)的困境。在收入不穩(wěn)定、生活沒有保障的情況下，一旦有限的補(bǔ)償費(fèi)用用完，沒有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，生活陷入了困境，很容易成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素，造成不良的社會(huì)影響。

三是征地過程透明度和民眾參與度不高。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及《國(guó)土資源聽證規(guī)定》，在擬征地告知、征地補(bǔ)償安置方案公告（包括征地房屋補(bǔ)償方案公告）的環(huán)節(jié)中都明確了被征地農(nóng)民有聽證的權(quán)利，但在實(shí)際過程中，由于被征地農(nóng)民對(duì)聽證程序缺乏了解、相關(guān)部門宣傳不到位等等原因，聽證程序多數(shù)流于形式，民眾的參與度較低。

2 規(guī)范完善征地補(bǔ)償工作的對(duì)策和建議

一是抓源頭。將公共利益具體化，并規(guī)定相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍，以控制集體土地征收，為判別征收行為是否符合公共利益提供法律依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)征收的價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，在建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)征地前由用地審批部門嚴(yán)格把關(guān)，梳理擬用地范圍內(nèi)涉及征地補(bǔ)償及居住房屋補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)情況，在確保征地單位預(yù)算充分、資金落實(shí)的情況下，給予用地審批。

二是抓標(biāo)準(zhǔn)。將土地補(bǔ)償費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與最低工資收入、國(guó)民生產(chǎn)宗旨等相關(guān)指數(shù)進(jìn)行掛鉤，改變土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的定期調(diào)整思路，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)調(diào)整。此外，還要完善征地補(bǔ)償工作制度，對(duì)征地過程中集體資產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格認(rèn)定，對(duì)居住房屋、共同舉辦企業(yè)等適用市場(chǎng)評(píng)估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，也確保通過規(guī)范、公開的方式予以評(píng)估。確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合法合理，認(rèn)定過程公開公正。

三是抓分配。創(chuàng)新征地補(bǔ)償安置模式，探索實(shí)施組合式的安置方式，即根據(jù)失地農(nóng)民的實(shí)際需要，將不同的安置方式組合在一起，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，供其自愿選擇，比如：“貨幣補(bǔ)償+社會(huì)保障+就業(yè)服務(wù)”安置模式、“住房保障+社會(huì)保險(xiǎn)”安置模式、“住房保障+社會(huì)保險(xiǎn)+就業(yè)安置（服務(wù)）”安置模式、“貨幣補(bǔ)償+社會(huì)保障+就業(yè)安置+農(nóng)民長(zhǎng)期收益補(bǔ)償”安置模式，等等。努力探索這些組合式的安置模式，切實(shí)做到滿足失地農(nóng)民的實(shí)際需要，又能解決他們的實(shí)際困難，確保他們失地后生活水平不降低，既能享受土地增值和改革帶來(lái)的收益分配，又能融入城市生活，完成從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。