鄧云鋒/山東省青島市教育局局長

以動態(tài)治理推進教育現(xiàn)代化

鄧云鋒/山東省青島市教育局局長

鄧云鋒

治理現(xiàn)代化是一個不斷提升的歷史進程，在這個進程中，“現(xiàn)代化”呈現(xiàn)的是一個不斷變化的動態(tài)過程，這就要求“治理”要更加科學(xué)、更加民主，同時也要更加制度化、規(guī)范化和程序化。為此，以動態(tài)治理方式推進改革，為教育治理現(xiàn)代化提供了方法論?；谝陨险J識，青島以動態(tài)治理現(xiàn)代化為深化教育領(lǐng)域綜合改革的著力點，加強教育供給側(cè)改革，全面推進依法治教、依法治校，深入推進管辦評分離和辯證聯(lián)動，加快建立現(xiàn)代學(xué)校制度，初步構(gòu)建了新型區(qū)域治理格局和政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系。

以“育人為本”的價值取向，推進政府現(xiàn)代化

教育治理現(xiàn)代化進程中，所有的改革均圍繞“育人”這個中心，脫離這個中心無疑是無本之木。青島市教育綜合改革頂層設(shè)計聚集“育人”這個總目標，以“增內(nèi)涵、提質(zhì)量，努力教好每一位學(xué)生”“重師德、強師能，努力發(fā)展好每一位教師”“擴增量、改存量，努力辦好每一所學(xué)?！睘閯?chuàng)新育人模式改革的著力點，促進人才培養(yǎng)的多樣化。朝著這個目標，為了高質(zhì)量實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，青島市在推進區(qū)域教育治理現(xiàn)代化過程中，首先把實現(xiàn)政府現(xiàn)代化作為重點，突出與政府密切相關(guān)的教育治理理念現(xiàn)代化、教育治理機制現(xiàn)代化和教育治理主體現(xiàn)化代的改革，調(diào)整自身的職能范圍，構(gòu)建尋求多方參與的管理格局，向法治化、服務(wù)型的現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，以期更好地適應(yīng)社會發(fā)展和服務(wù)公眾的需求，實現(xiàn)“教好每一個學(xué)生”。

轉(zhuǎn)變自身職能，促進政府現(xiàn)代化。轉(zhuǎn)變政府職能是一項艱巨的系統(tǒng)性工程，這一過程中，政府既是改革者也是被改革對象。政府職能轉(zhuǎn)變是政府在職能和運行機制上的根本轉(zhuǎn)型，一方面需要以創(chuàng)新的思路、改革的辦法、革故鼎新的勇力，探索適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的政府管理新機制；另一方面要將依法行政作為政府工作的根本準則和基本要求。青島市把轉(zhuǎn)變政府管理職能作為教育改革的突破口，一是堅持依法行政，建立健全地方教育法規(guī)體系，大力強化行政執(zhí)法職能，來推進政府現(xiàn)代化進程。二是理順關(guān)系、簡政放權(quán)，從“劃船者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，從“運動員”轉(zhuǎn)向“裁判員”，從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，實現(xiàn)政府由微觀管理到宏觀管理的轉(zhuǎn)變。三是轉(zhuǎn)變管理方式，運用綜合政策工具（如法律、規(guī)劃、經(jīng)費、標準、監(jiān)測、評價、督導(dǎo)）進行引導(dǎo)和監(jiān)督，并實行問責(zé)機制。切實發(fā)揮了政府在教育治理中的宏觀主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督服務(wù)作用。

尋求多方參與的現(xiàn)代政府管理新格局。政府現(xiàn)代化是改革成功的關(guān)鍵因素，而改革進入深水區(qū)的當(dāng)下，則強調(diào)改革的綜合性和系統(tǒng)性設(shè)計。教育改革不只是教育部門的職能，需要各政府部門的協(xié)同參與及配合。青島市為了進一步優(yōu)化體制環(huán)境，切實保障教育優(yōu)先發(fā)展，一是成立市政府主要負責(zé)人任委員會主任的青島市教育督導(dǎo)委員會；二是出臺了18條促進教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的意見，建立由教育、財政、規(guī)劃等多部門共同參與的協(xié)作機制；三是鼓勵多元主體參與辦學(xué)，積極吸納社會機構(gòu)、家庭、社區(qū)的加入，使社會的相關(guān)方都能參與到教育的改革中來，為實現(xiàn)共同“育人”提供了保障。

構(gòu)建“管辦評”分離且辯證統(tǒng)一的區(qū)域教育治理新格局

“管辦評”分離是教育體制改革的重點，也是難點，是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的必然選擇，是理順教育治理結(jié)構(gòu)、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項制度安排。青島市在區(qū)域教育治理過程中，把握住了放權(quán)、授權(quán)、監(jiān)權(quán)之間的關(guān)系。在政府放權(quán)、社會評價的路徑中，將辦學(xué)的自主權(quán)交給學(xué)校，大力培育社會評價市場，將評價權(quán)交給社會；做好宏觀統(tǒng)籌， 引領(lǐng)學(xué)校實施內(nèi)部治理變革，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，切實提升辦學(xué)質(zhì)量和水平，并初步建構(gòu)了“管辦評”分離且辯證統(tǒng)一的治理體系，從而創(chuàng)造了良好的區(qū)域制度環(huán)境和教育生態(tài)，有效促進了青島市教育公共治理格局的形成和發(fā)展。

（一）“管”要放權(quán)：重新劃分管理權(quán)限，由事無巨細微觀的“全能管”，向宏觀的“有限管”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)政府低效的一個重要原因就是其忙于“劃槳”，而忘了“掌舵”，導(dǎo)致教育管辦不分、政校不分、社會評價作用不彰顯，由此可見，政府應(yīng)從“全面管”向“有限管”轉(zhuǎn)變。青島市在簡政放權(quán)的同時，制定了權(quán)力清單，逐漸由“集權(quán)”向“分權(quán)”轉(zhuǎn)變。

制定行政權(quán)力清單。青島市借鑒了上海自貿(mào)區(qū)改革的做法，制定了行政權(quán)力清單，依法梳理行政審批、行政處罰、評估、獎勵項目等管理行為，明確教育行政部門權(quán)力事項70項，責(zé)任事項7項，服務(wù)事項13項，逐一規(guī)范辦事依據(jù)、條件和程序。

探索實施負面清單管理。青島市教育局設(shè)置了遵紀守法、廉政建設(shè)、課程實施、師德師風(fēng)、學(xué)校安全等42項底線管理指標，明確故意或者過失不履行、不正確履行職責(zé)等33項對校長問責(zé)的具體情形，保障學(xué)校依法自主辦學(xué)。

制定下放學(xué)校權(quán)力清單。著眼于學(xué)校依法自主辦學(xué)，青島市教育行政部門梳理政校權(quán)責(zé)，把應(yīng)由學(xué)校自主管理的事項落實到學(xué)校。一是將副校長聘任、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和中層干部聘任權(quán)交給學(xué)校；二是把教師的招聘權(quán)還給學(xué)校；三是把招生權(quán)還給學(xué)校；四是把課程設(shè)置、實施和教育教學(xué)管理權(quán)還給學(xué)校。五是把財政性經(jīng)費預(yù)算管理、校企合作還給學(xué)校，等等。青島市教育局給學(xué)校下放管理權(quán)14項，為現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)打下了扎實的基礎(chǔ)，為教育家辦學(xué)營造了良好生態(tài)。

（二）“辦”要自主：調(diào)整學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進以《章程》為核心的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和完善性，是政府放權(quán)的重要前提，是確保學(xué)校承接好所下放權(quán)力的關(guān)鍵，調(diào)整學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)，健全學(xué)校內(nèi)部治理機制首先要求學(xué)校建立科學(xué)合理的學(xué)校章程，建立依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度。青島市通過現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，促進學(xué)校依法自主辦學(xué)，為教師的專業(yè)化發(fā)展和學(xué)生的全面而又個性化成長提供了良好平臺。

構(gòu)建以“學(xué)校憲法”——章程為核心的現(xiàn)代學(xué)校制度體系。青島市2014年啟動的新一輪現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)將推進《章程》建設(shè)作為學(xué)校治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作和保障，要求《章程》內(nèi)容要明確多元主體共同參與學(xué)校治理的基本原則，改變學(xué)?，F(xiàn)行的行政化管理體制；突出了學(xué)校自主辦學(xué)，要求明確學(xué)校重大權(quán)限決策和實施原則，健全辦學(xué)自主管理的制度體系，保障辦學(xué)自主權(quán)行使，初步形成了推動和保障自主辦學(xué)的教育教學(xué)制度體系和治理機制。

規(guī)范學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運行機制。為了健全決策程序，青島市要求學(xué)校在重大決策前，需履行公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體研究決定等程序；按規(guī)定需經(jīng)校務(wù)委員會、教代會、家委會等討論通過的事項，在校長辦公會決策前，必須組織召開相應(yīng)會議專門聽取意見等。同時，在全市推行中小學(xué)法律顧問制度，建立學(xué)校重大決策、重要合同和文件合法性審查機制，確保學(xué)校依法依規(guī)辦學(xué)。啟動學(xué)校管理權(quán)限清單制度試點，逐項梳理三十余項學(xué)校管理權(quán)限的辦理依據(jù)和工作流程，并明確辦理機構(gòu)和職責(zé)，全面推動學(xué)校管理權(quán)限依法、規(guī)范、公開運行。

優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。青島市教育行政部門在向?qū)W校下放自主權(quán)的同時，鼓勵和引導(dǎo)校長向教師、學(xué)生、家長和社會讓渡權(quán)力。為了推進學(xué)校多元共治平臺建設(shè)，在全市推動中小學(xué)建立了家長委員會和校務(wù)委員會，逐步建立了教師、家長、學(xué)生、社區(qū)代表和專家參與的學(xué)校治理機制。通過設(shè)置校長學(xué)生助理、值周校長，成立教師或?qū)W術(shù)委員會等，積極推動實現(xiàn)學(xué)生自我管理，教師學(xué)術(shù)自治。

（三）“評”要民主：培育第三方評價市場，構(gòu)建科學(xué)的區(qū)域教育評價體系

教育評價是評價者圍繞一定的目標，根據(jù)一定社會和教育的價值標準，選用科學(xué)可行的方法和手段，以教育要素、過程和效果進行價值判斷的活動。評價既是對學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)控的手段，又是為學(xué)校下一步發(fā)展指導(dǎo)方向，因此對學(xué)校的評價應(yīng)采用家長、第三方專業(yè)人士等共同參與的方式。而就目前而言，第三方市場發(fā)育還不夠成熟，力量也相對薄弱，基于此，青島市順應(yīng)社會需求和教育改革發(fā)展的趨勢，積極培育第三方市場，堅持政府督導(dǎo)和第三方評價并重，市民監(jiān)督和專家評估同步開展，構(gòu)建多元參與的現(xiàn)代教育評價體系。

建立科學(xué)的學(xué)校評價體系及督學(xué)制度。青島市注重同一性與差異性的結(jié)合，改變傳統(tǒng)的“一把尺子”衡量的督導(dǎo)方式，實施學(xué)校發(fā)展性督導(dǎo)評估，并開展學(xué)校辦學(xué)水平績效考核評估，研究開發(fā)了以學(xué)生發(fā)展為核心的《青島市中小學(xué)辦學(xué)評價體系》。建立了督學(xué)責(zé)任區(qū)制度，青島市將全市中小學(xué)劃分為若干督學(xué)責(zé)任區(qū)，每二至三所學(xué)校安排二至三位督學(xué)，對學(xué)校進行常態(tài)性督導(dǎo)評估。

引導(dǎo)組織社會各界參與教育評價監(jiān)督和服務(wù)。將評價權(quán)和監(jiān)督權(quán)更多地交給社會，青島市建立完善教職工、學(xué)生、家長、同行等組成的四位一體的學(xué)校評價機制，建成教育系統(tǒng)群眾滿意度網(wǎng)絡(luò)測評平臺，每年兩次向社會和學(xué)生家長致信主動征求意見建議，并開展群眾滿意度測評，讓評價更加科學(xué)、民主。

培育第三方市場，探索專業(yè)機構(gòu)評價教育機制。青島市積極培育高資質(zhì)、高信譽的教育服務(wù)機構(gòu)，并研究教育督導(dǎo)第三方資質(zhì)標準，引領(lǐng)第三方規(guī)范發(fā)展，積極探索開展第三方學(xué)校評估、教育質(zhì)量評價等。青島市教育局依托中國海洋大學(xué)組建 “青島市教育評估與質(zhì)量監(jiān)測中心”，試點開展教育質(zhì)量監(jiān)測，并聘請市社情民意調(diào)查中心定期開展教育社會調(diào)查。

治理能力的提升，是推進治理現(xiàn)代化的基石

科學(xué)、完善的制度體系，需要高效的執(zhí)行能力。教育家型教師和校長是辦好學(xué)校和推進變革的中堅力量，是推進學(xué)校治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。區(qū)域教育治理水平的高低，取決于區(qū)域教育家群體的辦學(xué)水平。青島市教育人才隊伍建設(shè)，以校長職級制改革為突破口，從管理、培養(yǎng)、激勵三方面入手推進系列綜合改革，構(gòu)建了推動教育家辦學(xué)和教育家成長的新型教育人才培養(yǎng)制度。

推進人才管理制度改革。青島市自實施校長職級制改革以來，取消了以往處級、副處級、科級的校長“官銜”，代之以特級校長、高級校長、中級校長、初級校長四級十檔專業(yè)職級，讓真正熱愛教育、懂教育、愿意終生從事教育的人來辦教育。我國已進入以政府轉(zhuǎn)型為重點的結(jié)構(gòu)性改革新階段，校長職級制改革，促進了校長職業(yè)化發(fā)展的同時，轉(zhuǎn)變了一個校長有多個“婆家”的傳統(tǒng)管理方式，有助于推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，推進了教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

完善教育家成長激勵機制。以制定權(quán)力清單為契機，規(guī)范和完善教育學(xué)術(shù)類評定工作，設(shè)立六項學(xué)術(shù)性評獎，形成鼓勵教育教學(xué)創(chuàng)新的教師激勵機制和學(xué)術(shù)獎勵制度，為教師搭建專業(yè)成長的學(xué)術(shù)發(fā)展平臺。

構(gòu)建教育家培養(yǎng)體系。青島市實施了名師、名校長培養(yǎng)工程，建立集教育教學(xué)、科研、培訓(xùn)等職能于一體的干部、教師合作共同體，促進中青年骨干校長和教師的不斷成長。定期舉辦教育家成長論壇，建立“全覆蓋、多層次、多元化”的教師學(xué)科素養(yǎng)提升平臺及教師全員培訓(xùn)體系，為校長、教師搭建研討教育問題、交流教育主張、展示教育改革創(chuàng)新成果的平臺。

讓教育回歸育人本原應(yīng)是區(qū)域教育永恒的價值追求，而對未來教育的預(yù)見，需要區(qū)域教育領(lǐng)導(dǎo)者具有遠大的戰(zhàn)略思路，以及于動態(tài)治理中的行動智慧和不畏懼將來的勇氣。定云止水中，有鳶飛魚躍的景象，自然生態(tài)應(yīng)該如此，教育更應(yīng)如此，需要生動氣象，而非枯寂沉悶。青島教育以適應(yīng)社會發(fā)展的動態(tài)性制度改革作為攻艱克難的切入點，在推進治理現(xiàn)代化實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的進程中，我們的改革探索仍然在路上。