黃征學

【區(qū)域轉型發(fā)展】

加快構建東北地區(qū)對外開放戰(zhàn)略新格局

黃征學

“開放”和“改革”是打開東北地區(qū)經濟發(fā)展困境的兩把重要鑰匙。但與沿海發(fā)達地區(qū)相比，兩方面都是東北地區(qū)發(fā)展的短板。針對東北地區(qū)對外開放方面存在的開放程度低、進出口產品結構層次不高、利用外資不均衡及東北腹地和沿邊開放緩慢等問題，需要進一步理清思路，統(tǒng)籌謀劃，打造平臺，創(chuàng)新方式，營造環(huán)境，加大支持力度，再造東北地區(qū)對外開放新優(yōu)勢。

統(tǒng)籌謀劃；打造平臺；創(chuàng)新方式；營造環(huán)境

改革開放以來，特別是振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)的對外開放取得了很大成就，進出口貿易、利用外資、對外經濟和沿海沿邊對外開放都得到長足發(fā)展。由于東北大部分地區(qū)地處內陸腹地，開放的程度與東南沿海地區(qū)相比依然存在較大差距，新一輪深化對外開放中，國家已先后批準了上海、廣東、天津、福建等四大自貿區(qū)，東北地區(qū)又有所落后。新形勢下為了更好地發(fā)揮對外開放對東北地區(qū)經濟發(fā)展的促進作用，需要深入研究對外開放的新舉措。本文將從東北老工業(yè)基地對外開放的基本現(xiàn)狀和問題著手，系統(tǒng)分析東北地區(qū)擴大對外開放的思路和政策建議。

一、東北地區(qū)對外開放的現(xiàn)狀

2003年以來，東北地區(qū)在對外貿易、利用外資、對外技術經濟合作等方面取得了顯著的成效，極大地推動了東北地區(qū)的產業(yè)升級、技術進步和體制創(chuàng)新。

1.對外貿易逐年增長

自2003年實施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)進出口貿易得到長足發(fā)展。2014年，東北地區(qū)進出口總額達到1858.0億美元，占全國進出口總額的7.0%，年均增長達到16.0%。從東北地區(qū)內部來看，遼寧省優(yōu)勢非常明顯。2014年，遼寧省的進出口總額達到1139.6億美元，是2002年的5.2倍，占東北地區(qū)進出口總額的61.3%。黑龍江省2014年的進出口總額達到389.億美元，是2002年的8.9倍，成為東北地區(qū)增幅最快的省份。吉林省進出口總額2014年達到263.8億美元，是2002年的7.1倍。與遼寧、黑龍江兩省不同，吉林省的進口一直大于出口。內蒙古自治區(qū)三市二盟對外貿易也實現(xiàn)了快速增長，2002年進出口總額為14.52億美元，2014年增長到58.1億美元。與吉林類似，蒙東地區(qū)也是進口大于出口，2014年入超達到1.2億美元。從貿易類型看，東北地區(qū)一般貿易占貿易總額的比重總體比較高（見表1）。

2.利用外資規(guī)模不斷增加

2014年，東北地區(qū)實際利用外資規(guī)模達到403.26億元，是2002年的7.05倍，占全國的比重也從2002年的5.66%上升到2014年的18.51%。2002—2014年期間，實際利用外資年均增長達到17.67%（見表2）。從東北地區(qū)內部看，2014年遼寧實際利用外資占東北地區(qū)的比重達到68.00%，吉林和黑龍江分別占18.98%和12.80%。從引進外資的地區(qū)結構看，香港、韓國、日本和美國是東北地區(qū)外資的主要來源地。從引進外資的領域看，制造業(yè)引進外資一直高居榜首；房地產、交通運輸、倉儲及郵電通信業(yè)吸引外資的比重基本保持了上升態(tài)勢；而批發(fā)零售、餐飲業(yè)、農林牧副漁、采掘業(yè)、建筑業(yè)吸引外資的比重則普遍在波動中有所下降。

表1　東北地區(qū)2002—2014年外貿增長情況　單位：億美元、%

表2　東北地區(qū)2002—2014年實際利用外資增長情況　單位：億美元、%

3.對外經濟技術合作發(fā)展較快

對外投資快速增長。國家實施東北振興戰(zhàn)略后，東北地區(qū)對外投資開始逐年增加。2003年，東北地區(qū)對外投資總額僅6296.57萬美元。2013年，遼寧省對外協(xié)議投資總額35.21億美元，吉林省對外協(xié)議投資額也達到5.40億美元，發(fā)展的速度整體上比較快。從投資的領域看，主要集中在木材開采、礦產開發(fā)等資源性領域。從投資的地域分布看，主要集中在俄羅斯、韓國、日本、朝鮮、香港、美國等國家和地區(qū)（見表3）。

對外承包工程增長迅猛。2013年，東北三省對外承包工程合同金額達到323903萬美元，是2002年的2.99倍；對外承包工程完成營業(yè)額257318萬美元，是2002年的7.33倍。承包工程的地域雖然年際之間變化較大，但主要都集中在亞非國家和地區(qū)。

對外勞務合作在波動中前行。2013年，東北三省對外勞務合作合同金額為53677萬美元，比2002年少4059萬美元；東北三省對外勞務合作完成營業(yè)額72436萬美元，比2002年高21828萬美元。從對外勞務合作的地域看，形成了以俄羅斯、韓國、日本等亞洲國家為主，以蘇丹、阿爾及利亞等非洲國家為輔的局面。

對外科技合作取得進展?！吨袊鴸|北地區(qū)老工業(yè)基地同俄遠東地區(qū)合作規(guī)劃》頒布后，東北地區(qū)對外科技合作的步伐明顯加快。黑龍江省依托獨特的區(qū)位優(yōu)勢，加快對俄能源原材料投資合作、進出口加工基地建設、農產品生產加工基地建設和對俄科技合作基地建設。佳木斯市先后規(guī)劃建設了十幾個對俄加工園區(qū)，開辟了上百平方公里的對俄經貿科技基地。

4.沿海沿邊地區(qū)開放進展順利

遼寧沿海經濟帶是東北地區(qū)對外開放的龍頭。近幾年來，沿海經濟帶各主要園區(qū)開展主題概念招商和產業(yè)集群招商，在國內外引起強烈反響，韓國STX集團造船、新加坡萬邦船舶修造、英特爾集成電路、臺灣富士康科技園等一批外資大項目紛至沓來。2009年7月，《遼寧沿海經濟帶發(fā)展規(guī)劃》獲得國務院批復，這對促進遼寧沿海地區(qū)進一步擴大對外開放具有舉足輕重的作用。

表3　東三省2002—2013年對外經濟合作情況　單位：萬美元

沈陽經濟區(qū)是東北地區(qū)的經濟核心。以沈陽為中心，以一百公里為半徑，集中了以基礎工業(yè)和加工工業(yè)為主的8大城市，構成了資源豐富、結構互補性強、技術關聯(lián)度高的遼寧中部城市群。以沈陽為中心周邊的沈撫黃金帶、本溪生態(tài)新城、鞍山光電產業(yè)基地、遼陽河東新城、中國北方水城鐵嶺新城等產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展勢頭強勁，成為遼寧省對外開放的又一重點區(qū)域。2010年，沈陽經濟區(qū)被國家列為新型工業(yè)化綜合配套改革試驗區(qū)后，在對外開放方面已有新突破。

長吉圖是東北地區(qū)內陸開放的重點區(qū)域。以圖們江地區(qū)為龍頭，以長春、吉林為支撐腹地，共同構建吉林對外開放的平臺。2009年，國務院批復的《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)》是迄今唯一由國家批準的沿邊開發(fā)開放區(qū)域，這對吉林省對外開放發(fā)揮重要的指導作用。

黑龍江沿邊地區(qū)是東北地區(qū)沿邊開放的中心地帶。不論是從貿易對象看，還是從“引進來”“走出去”的對象看，俄羅斯在黑龍江對外開放格局中都占有重要位置。2009年，《中華人民共和國東北地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦遠東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要（2009—2018年）》的頒布，將進一步加快黑龍江省對外開放的步伐。

蒙東地區(qū)是東北地區(qū)對俄蒙開放的大門戶。實施東北老工業(yè)基地振興規(guī)劃以來，蒙東地區(qū)著力擴大對外開放，充分利用對俄蒙口岸的比較優(yōu)勢，發(fā)揮過貨通關、物流貿易、落地加工“三大功能”，建設東北經濟區(qū)對俄蒙開放的大門戶、聯(lián)結歐亞的大通道、東北亞產業(yè)集聚的大平臺，對外開放跨上新臺階。

二、東北地區(qū)對外開放面臨的主要問題

雖然東北地區(qū)的對外開放取得了較好的成效，但與沿海經濟發(fā)達地區(qū)相比，依然還存在許多不足，制約東北地區(qū)對外開放。

1.總體對外開放度相對偏低

2014年，東北地區(qū)對外貿易依存度，即進出口總額占GDP比重，僅有21.31%，低于全國平均水平45.29%，與沿海開放地區(qū)相比更是存在很大差距。以珠三角地區(qū)廣州市、深圳市、珠海市為例，三市2014年對外貿易依存度分別達48.07%、187.43%和201.78%，廣東省這一比例為108.74%。這固然與東北地區(qū)國民收入構成及產業(yè)布局有很大關系，但作為沿海沿邊地區(qū)對外貿易依存度低于全國平均水平，說明東北地區(qū)的總體開放程度仍偏低。全國15個副省級城市中，哈爾濱在衡量對外開放程度的三個指標中都最低；長春、沈陽兩個省會城市的各指標也都比較靠后；東北地區(qū)4個副省級城市中對外開放程度最高的大連市與同是沿海城市的青島、寧波、廈門、深圳等相比，也僅處于中等水平（見表4）。

表4　2014年全國15個副省級城市對外開放程度比較?。▎挝唬?）

2.進出口產品結構層次不高

從出口產品結構看，雖然近幾年有所改善，但農副產品等初級產品依然占有很高的比重，工業(yè)制成品（包括機電產品）大多是技術含量低、加工程度低、附加值低的一般制成品，技術含量高、深加工、附加值高的產品所占比重極其低下（見表5、表6）。這種商品出口結構遠落后于沿海外貿先進省份，缺少整體競爭力。

表5　2013年黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區(qū)出口商品結構

表6　2013年黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區(qū)進口商品結構

3.利用外資的區(qū)域和產業(yè)分布不均衡

東北地區(qū)的外資流入主要集中在遼寧省，失衡的情況比較嚴重。2002年以來，遼寧省FDI占東北三省的比重最高時達到78.43%（2003年），最低的2005年也達到58.02%，基本保持在70%左右（見表7）。吉林和黑龍江兩省利用外資占東北三省的比重偏低，并且存在不穩(wěn)定的變化特點。2002—2014年間，吉林利用外資在東北三省中的比重總體上表現(xiàn)為上升的態(tài)勢，而黑龍江的占比則在不斷下降，東北三省利用外資的不平衡特征有可能進一步加劇。

從產業(yè)分布看，主要集中在第二產業(yè)，尤其是制造業(yè)。第一和第三產業(yè)也存在利用外資分布不合理的現(xiàn)象。第三產業(yè)中，房地產業(yè)實際利用的外資占整個第三產業(yè)實際利用外資的70%以上，而其他服務業(yè)外資比重比較低，而且波動起伏較大，隱含較大的市場風險。

表7　2002—2014年東北三省FDI占比變化情況 （單位：%）

4.東北腹地及沿邊地區(qū)開放相對緩慢

雖然東北地區(qū)整體對外開放水平不斷提升，但是從地區(qū)分布來看，沿海地區(qū)發(fā)展明顯優(yōu)于腹地及沿邊地區(qū)，外貿和實際利用外資主要集中在沿海及省會城市。就整個東北地區(qū)而言，作為唯一沿海又沿邊的省份，遼寧省成為東北地區(qū)對外開放的門戶，2014年，遼寧省進出口總額占東北三省的63.58%，實際利用外資金額占東北三省的68.15%，占據絕對的優(yōu)勢。而遼寧省內部，沿海城市及省會城市的開放程度也遠高于內陸腹地。2014年，沈陽和大連兩市進出口總額和實際利用外資金額就分別占去了當年遼寧省的72.76%和66.84%。相比之下，腹地和沿邊地區(qū)受到地理條件和政策因素的限制對外開放緩慢。

三、構建東北地區(qū)對外開放新格局的基本思路

東北地區(qū)的開放是打開東北地區(qū)問題癥結的重要鑰匙，需要在系統(tǒng)分析現(xiàn)狀問題的基礎上，按照“統(tǒng)籌謀劃、打造平臺、創(chuàng)新方式、營造環(huán)境”的思路，構建東北地區(qū)對外開放新格局。

1.統(tǒng)籌沿海沿邊內陸對外開放

東北地區(qū)兼有沿海、沿邊和內陸對外開放的政策優(yōu)勢和區(qū)域載體優(yōu)勢，要優(yōu)化整合和統(tǒng)籌利用各種優(yōu)勢。發(fā)揮遼中南城市群對外開放門戶的重要作用，建設服務整個東北地區(qū)的國際貿易中心，加快從全球加工裝配基地向研發(fā)、先進制造基地轉變。鼓勵遼中南城市群與內陸地區(qū)共建開發(fā)區(qū)，形成若干國際加工制造基地和外向型產業(yè)集群。積極拓展沿邊地區(qū)與周邊國家經貿合作領域和空間，建設若干面向毗鄰地區(qū)的區(qū)域性國際貿易中心，支持開放開發(fā)試驗區(qū)發(fā)展，加快建設邊境經濟合作區(qū)、跨境經濟合作區(qū)。將分布在不同地區(qū)的點狀優(yōu)勢、塊狀優(yōu)勢變?yōu)榫€狀優(yōu)勢和帶狀優(yōu)勢，構建起統(tǒng)籌沿海沿邊和內陸對外開放新格局。

2.打造對外開放新平臺

加快創(chuàng)造條件，爭取在東北有條件的地區(qū)建立自由貿易區(qū)，著力構建高標準的對外開放體系。積極爭取相關部門的支持，將保稅區(qū)的功能向保稅區(qū)外的園區(qū)延伸，并謀劃建設滿洲里、二連浩特等綜合保稅區(qū)，以構建高效有序的物流體系。整合東北地區(qū)現(xiàn)有的保稅倉庫、物流園區(qū)、加工園區(qū)功能，通過體制合并、聯(lián)動發(fā)展，推進綜合保稅區(qū)的建設。借鑒中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的經驗，在具備條件的地區(qū)擴大和增設邊境經濟合作區(qū)以及跨境經濟合作區(qū)，并對投資、貿易、人員出入、基礎設施建設等方面給予優(yōu)惠，加快邊境特色經濟發(fā)展。充分發(fā)揮世界銀行強大的融資功能，以貸款、股本投資、技術援助和聯(lián)合融資擔保等方式向東北地區(qū)提供資金支持。積極與世界銀行和外國政府貸款機構加強溝通、聯(lián)系，通過“請進來”和“走出去”，逐步建立有效的交流合作溝通機制。繼續(xù)組織申報利用世行貸款備選項目和利用外國政府貸款項目。積極擴大國外貸款來源和渠道，充分利用農發(fā)基金貸款。

3.創(chuàng)新對外開放新方式

優(yōu)化進出口貿易層次和結構，用好機電和高新技術產品進出口結構資金，提高高新技術和機電產品占本地區(qū)出口總值的比重；鼓勵企業(yè)進口新技術、新設備、新材料和符合國家進口導向的資源性產品，增強進口主體的競爭實力。以現(xiàn)代物流及交通運輸業(yè)、旅游產業(yè)、會展業(yè)、金融服務業(yè)、信息服務業(yè)、中介服務業(yè)、文化產業(yè)、科技教育服務業(yè)、農業(yè)服務業(yè)和現(xiàn)代商貿流通業(yè)等領域為突破口，著重抓好外包服務業(yè)的發(fā)展，以服務業(yè)發(fā)展帶動服務貿易發(fā)展。實施“市場多元化”戰(zhàn)略，鞏固擴大發(fā)達國家市場，重視開拓發(fā)展中國家市場，突出開發(fā)周邊國家市場。依托資源優(yōu)勢和產業(yè)基礎，承接國際產業(yè)轉移，鼓勵國內外戰(zhàn)略投資者參與老工業(yè)基地改造和產業(yè)優(yōu)化升級。適當降低資本金比例、放寬外資持股比例，鼓勵外商投資冶金化工、裝備制造業(yè)、高新技術產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)、節(jié)能環(huán)保產業(yè)等領域，進一步擴大利用外資水平和規(guī)模。支持企業(yè)開展境外加工裝配、開發(fā)礦產和采伐森林等重要資源，把俄羅斯、韓國、日本、朝鮮和蒙古等東北亞各國作為“走出去”的重要地區(qū)。重視勞務輸出，擴大對外工程承包。

4.營造對外開放新優(yōu)勢

以建設服務型政府為目標，從以指標型行政手段抓增長向以制度保障建設促發(fā)展轉變。建立健全法律、法規(guī)體系，進一步規(guī)范和減少行政審批。積極推進政務公開，加強對政府行為的監(jiān)管。強化政府服務意識和服務職能，提升政府的科學化、人性化服務，提高對外開放的吸引力和競爭力。建立省區(qū)協(xié)商機制，統(tǒng)籌建設開放平臺和聯(lián)盟，共同舉辦論壇、博覽及展會等重大活動。堅持“引資”“引智”與“引技”并重的原則，大力引進海外高層次人才。繼續(xù)加強與國外高校合作，積極吸引海外留學人員歸國創(chuàng)業(yè)。設立引智專項資金，資助引進外國專家和出國培訓項目。創(chuàng)新引智的方式，重點吸引優(yōu)秀的金融管理、企業(yè)管理、現(xiàn)代農業(yè)生產經營、對外貿易和國際法律等方面的人才。建立國際化人才培養(yǎng)體系，開展國際間雙邊或多邊的合作開發(fā)人才的有效機制，利用中外合作辦學及與國外相關教育機構建立相應的培訓機構，直接輸送關鍵人才到海外學習，學習先進的管理理念，熟悉國際慣例，增強文化溝通能力。

四、加快構建東北地區(qū)對外開放新格局的政策建議

根據東北地區(qū)對外開放存在的問題及發(fā)展的基本思路，提出構建東北地區(qū)對外開放新格局的政策措施。

1.復制和推廣自由貿易區(qū)政策

綜合考慮國內自貿區(qū)各項政策的涉及范圍、影響大小、難易程度等，以下一些政策可依次推廣。

第一，在沿海港口復制推廣新的監(jiān)管模式。上海自貿區(qū)對進出區(qū)貨物“一線放開”“二線安全高效管住”的監(jiān)管模式，以及憑借進口艙單先入區(qū)再報關、適當放寬進出口檢驗等多項具體操作方法，在取得成功經驗后，可率先在大連、營口、丹東等沿海港口的保稅港區(qū)、綜保區(qū)內復制推廣，并進一步推廣到其他的海關特殊監(jiān)管區(qū)域。

第二，復制推廣外商直接投資和境外投資的管理制度。上海自貿區(qū)的外資管理制度包括負面清單列表、備案制管理、安全審查制度等，在取得成功經驗后，可依次在東北地區(qū)推廣。其中國家繼續(xù)按照差別化政策，對沿海地區(qū)、內陸腹地、沿邊地區(qū)制定不同的外資負面清單列表，外資管理的其他方式則可復制上海自貿區(qū)模式。

第三，部分地區(qū)可率先復制推廣行政管理體制改革。上海自貿區(qū)的行政管理體制改革內容較多，包括一口受理、綜合審批和高效運作的服務模式，行業(yè)信息跟蹤、監(jiān)管和歸集的綜合性評估機制，集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，信息公開機制等。這些改革涉及范圍很廣，中短期內難以全盤大面積推廣復制，但可率先在沿海開放型園區(qū)（如經濟技術開發(fā)區(qū)）和綜合配套改革示范區(qū)率先復制，其中一口受理綜合審批模式、綜合執(zhí)法體系、信息公開機制可作為其中優(yōu)先試點的領域。

第四，復制推廣工商登記管理制度。上海自貿區(qū)實行的注冊資本認繳、“先照后證”登記制符合工商登記管理制度的改革方向，可盡快向東北地區(qū)推廣復制。但從近期上海自貿區(qū)的實際情況看，由于這兩項政策僅在自貿區(qū)內實行，降低了企業(yè)注冊門檻，因此吸引很多小微企業(yè)在自貿區(qū)內“搶注”，這有可能“擠出”區(qū)內高端企業(yè)和產業(yè)。有鑒于此，東北地區(qū)應在全域范圍而非在特殊區(qū)域內，復制上海自貿區(qū)的工商登記管理制度。

第五，推廣稅收政策差別化。上海自貿區(qū)的稅收政策分為促進投資和促進貿易兩個方面，這些稅收政策與自貿區(qū)內的具體經營活動有關。其中，促進投資的稅收政策不宜在除自貿區(qū)以外的其他地區(qū)推廣；在促進貿易政策方面，內銷貨物按實際報驗狀態(tài)征收關稅政策有助于支持區(qū)內加工貿易企業(yè)內銷，可盡早在其他海關特殊監(jiān)管區(qū)域內復制。

第六，在小范圍內推廣服務業(yè)擴大開放政策。上海自貿區(qū)的服務業(yè)開放主要針對外資開放，除擴大業(yè)務種類外，還包括取消資質要求等準入限制。同時，具體服務業(yè)開放措施是上海國際航運、貿易、金融、經濟“四個中心”建設的重要支撐。這些政策可率先在大連金普新區(qū)復制，其他城市，可依托保稅港區(qū)或綜保區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域，根據具體需求，復制部分上海自貿區(qū)服務業(yè)開放的措施。

2.加快“走出去”的步伐

第一，把實施“走出去”戰(zhàn)略作為面向東北亞開放的重點。鼓勵國內企業(yè)以大連、沈陽、長春和哈爾濱等城市為平臺，推動國內技術成熟的行業(yè)到境外開展裝配生產，帶動零部件和中間產品出口。推動資源消耗多、環(huán)境影響大的重化產業(yè)將前端冶煉、粗加工等低附加值環(huán)節(jié)向境外轉移。鼓勵金融業(yè)率先到這些國家設立金融機構，為產業(yè)實體投資提供金融支持。支持企業(yè)開展對外承包工程和勞務合作，帶動國內技術、標準“走出去”。

第二，深化重點經濟領域對外合作。一是加大能源、礦產資源合作與開發(fā)力度，探索建立與東北亞長期穩(wěn)定的合作關系與合作機制，形成多元化進口能源、礦產資源格局。二是加強旅游、農業(yè)資源的合作與開發(fā)。加強境內外旅游合作，建立多邊雙邊協(xié)調機制，聯(lián)合開發(fā)跨區(qū)域、跨境旅游精品線路。把國家援外項目與境外投資農業(yè)合作結合起來，經濟推進農業(yè)經濟技術合作。三是依托沿邊地區(qū)與周邊國家豐富的資源優(yōu)勢，適度發(fā)展煤炭、石油、天然氣化工和金屬冶煉深加工，培育一批產業(yè)集群和產業(yè)基地。依托開發(fā)區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)，培育一批在周邊國家有市場前景的機電設備、家用電器、汽車、摩托車等加工制造業(yè)基地。

第三，在有條件的邊境地區(qū)探索建設特色商品交易市場。支持滿洲里、黑瞎子島、綏芬河、琿春等沿邊重點開發(fā)開放地區(qū)建設國際商品集散地、大型邊境貿易市場和儲運中心，形成輻射周邊的區(qū)域性商品集散中心。鼓勵國內企業(yè)通過這些窗口，在境外建設一批產品展示中心，包括區(qū)域輻射范圍大的批發(fā)市場。

第四，完善對外經濟走廊。一是完善“中蒙國際貿易通道”。該跨境鐵路位于內蒙古自治區(qū)西部，與包蘭鐵路連接，形成了貫通蒙古國與中國西北部、進而連接中國東北的陸路運輸大通道。二是完善“中俄交通走廊”。包括中俄鐵路通道、中俄公路通道和中俄陸海聯(lián)運航線。暢通的中俄交通走廊和便捷的日本海航線，促進了東北亞有關國家間的貨物流通。甚至進出北美洲的貨物也可以直接通過這里運輸。三是完善“中朝交通走廊”。包括中朝鐵路通道、中朝公路通道和中朝陸海聯(lián)運航線。其中，中朝鐵路、公路是連接中國內陸腹地與朝鮮日本海沿岸港口的主要通道。四是完善“環(huán)日本海港口—腹地物流系統(tǒng)”。主要由俄羅斯濱海邊疆區(qū)南部和朝鮮的幾個港口以及相關的日本海航線組成。這些港口可以成為中國、蒙古國、俄羅斯、朝鮮等國在日本海進行對外貿易的主要港口。

第五，推進開放平臺建設。進一步深化中國—圖們江流域國際次區(qū)域合作，提升中國東北地區(qū)面向東北亞的合作層次。依托現(xiàn)有各種類型的博覽會、貿易洽談會等國際性交流會事，爭取與東北亞國家建立雙邊和多邊合作機制，與區(qū)域性國際組織建立全方位、多層次的合作機制。

3.建立東北地區(qū)“大通關”體制

第一，在東北地區(qū)建立大通關協(xié)作制度。在東北地區(qū)全部范圍內實現(xiàn)大通關，即“一次申報（一單兩報）、一次查驗（共同查驗檢疫）、一次放行（聯(lián)網出證放行）”和“屬地申報、口岸驗放”。為此，在海關總署和質檢總局的支持下，重點做好各地電子口岸建設和口岸部門信息的互聯(lián)互通，海關、國檢監(jiān)管結果的互認，申報、查驗等標準的統(tǒng)一等。同時，增加大通關內容，研究將稅收、外匯等納入大通關領域。

第二，擴大啟運港退稅政策范圍。一是增加啟運地數量，逐漸擴大啟運港范圍，每個省份至少有一個港口作為啟運地，在內陸地區(qū)增加內陸港作為啟運地。二是增加航線和運輸工具數量，在增加啟運港后，相應增加海關監(jiān)管船舶掛靠沿海啟運港數量；加密航班，力爭盡早實現(xiàn)啟運港每天有一班掛靠；增加海關監(jiān)管船舶數量，通過競爭降低運價；在運輸工具方面，除船舶水路運輸外，研究在內陸地區(qū)開展鐵路、公路監(jiān)管運輸的可能性。

第三，簡化海關特殊監(jiān)管區(qū)域和場所內的保稅貨物轉關手續(xù)，加強特殊區(qū)域之間的聯(lián)動，研究探索通過自行運輸等方式促進特殊區(qū)域和場所之間貨物的自由流轉，爭取推動沿海加工貿易向內陸轉移。

第四，利用科技等手段創(chuàng)新海關監(jiān)管模式。為配合啟運港退稅、特殊區(qū)域聯(lián)動等政策，在保稅和退稅貨物轉關運輸時，綜合采用施加海關綠色關鎖、GPS衛(wèi)星定位、遠程監(jiān)控等科技手段加強對貨物監(jiān)管，在保證監(jiān)管安全的前提下，試點由非海關指定交通工具自行運輸，以提高運輸效率。

第五，與其他國家簽署國家間協(xié)議，進行國際通關合作。結合東北地區(qū)對外跨境交通基礎設施建設，在國家層面與蒙古、俄羅斯、朝鮮等國簽署協(xié)議，一是借鑒“渝新歐”模式，對經這些國家的過境貨物實行一次報關、一次查驗、全線放行，途徑國家不重復檢查；二是加強與蒙古、俄羅斯、朝鮮的陸路通關合作，簡化通關流程，如在有條件的口岸實施“一地兩檢”。

4.加強對外開放平臺建設

提升邊境經濟合作區(qū)、跨境經濟合作區(qū)的功能。支持符合條件的地區(qū)申報設立海關特殊監(jiān)管區(qū)域，在確定選址時要考慮特殊區(qū)域未來與對方國家合作、升級為跨境經濟合作區(qū)的銜接，提前謀劃、預留土地和口岸監(jiān)管設施等。支持跨境經濟區(qū)建設，在具備條件的跨境經濟區(qū)內實行“關外”政策，雙方邊境地區(qū)人員、貨物、交通工具等可以便利進入跨境經合區(qū)，區(qū)內除雙方貨物保稅自由流動外，雙方人員和其他要素亦可自由流動，從而比國內海關特殊監(jiān)管區(qū)域的資源配置效率更高，適合進入跨境經合區(qū)也不局限為保稅加工、保稅物流等企業(yè)類型。完善互市區(qū)政策，使互市區(qū)與海關特殊監(jiān)管區(qū)域、跨境經合區(qū)形成錯位發(fā)展的關系。

拓展境外經濟貿易合作區(qū)。選擇經營較好的開放型園區(qū)或大型企業(yè)作為開發(fā)主體，在境外率先設立境外經濟貿易合作區(qū)并在區(qū)內進行基礎設施建設，再著手引導國內開放型園區(qū)內企業(yè)、大型企業(yè)的配套和關聯(lián)企業(yè)向境外經濟貿易合作區(qū)投資。在境外經濟貿易合作區(qū)復制、推廣中國開放型園區(qū)的開發(fā)和管理模式，輸出在我國已不具比較優(yōu)勢的資源、勞動密集型產業(yè)。

推進農業(yè)合作區(qū)建設。將建立農業(yè)合作區(qū)、農業(yè)技術示范基地、糧食基地、替代種植等列入政府間合作計劃，降低境外企業(yè)風險。以龍頭企業(yè)投資為主帶動相關企業(yè)，并促進我國農業(yè)機械、化肥等農資和農業(yè)技術出口，實現(xiàn)規(guī)?；洜I。

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Speed up the Construction of the Northeast Regional Opening to the Outside World Strategy

Huang Zhengxue

“Open”and“reform”are two important keys to open up the dilemma of economic development in Northeast china.Butcomparedwiththedevelopedcoastalareas，thesetwoaspectsareboththeshortboardsofeconomic development in the northeast.Based on the questions of low openness degree in the aspect of opening to the outside world，low level of import and export product structure，imbalance in the respect of foreign investment utilization and slow openness of northeast hinterland and border，we need to further clear the thoughts，plan overall，build a platform，create innovative ways，construct environment，increase support for the northeast region，in order to build new advantages of open to the outside world of the northeast.

Overall Planning；Establish Platform；Innovate Ways；Construct Environment

F207

A

2095—5766（2016）05—0094—08

2016—06—09

黃征學，男，國家發(fā)展與改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所副研究員（北京100038）。

（責任編輯：曉力）