姜金娥

前不久，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》（簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）。《規(guī)范》從不同的層面，明確了平臺(tái)的基本功能：指導(dǎo)交易、信息公示、抵押登記、流轉(zhuǎn)鑒證和檔案保管功能。作為全國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)（簡(jiǎn)稱平臺(tái)）的指導(dǎo)性文件，《規(guī)范》的公布，對(duì)完善參差不齊的農(nóng)地交易平臺(tái)，無疑是一場(chǎng)及時(shí)雨。

一、《規(guī)范》出臺(tái)的背景

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)原先包含在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中，并未獨(dú)立開來。隨著黨的十八屆三中全會(huì)及近三年中央一號(hào)文件的逐步完善，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已作為一項(xiàng)權(quán)利，被國(guó)家政策所認(rèn)可。該權(quán)利的出現(xiàn)是在國(guó)家政策的推動(dòng)下，從原先與其緊密相連的母權(quán)利體系中抽取出，作為實(shí)現(xiàn)母權(quán)利的一項(xiàng)重要手段的權(quán)利。從這一意義上說，該權(quán)利的實(shí)施并不能違背母權(quán)利規(guī)范體系所應(yīng)遵守的基本原則。由于母權(quán)利的行使必須在現(xiàn)行土地制度及規(guī)范的前提下進(jìn)行運(yùn)作。那么，相應(yīng)的，這一權(quán)利的行使同樣也應(yīng)遵循這一前提?，F(xiàn)階段，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的變化，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的增多，客觀上為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了實(shí)現(xiàn)的空間。政策文件中關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的措辭更加嚴(yán)謹(jǐn)，回應(yīng)了土地財(cái)產(chǎn)利益較難及時(shí)兌現(xiàn)的社會(huì)問題，將其中的經(jīng)營(yíng)權(quán)抽離出來，是為了充分釋放土地資源的最大價(jià)值，以充分發(fā)揮其資源價(jià)值的作用，以期為相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展提供發(fā)展所需的資源。

近年來，隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)有超過1/3的承包土地流轉(zhuǎn)出去，每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬畝，涉及數(shù)以百萬計(jì)的承包農(nóng)戶。因此，建立健全安全、有序的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，對(duì)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有序發(fā)展意義重大。按照中央、國(guó)務(wù)院的部署要求，各地在農(nóng)業(yè)部指導(dǎo)下，依托經(jīng)管部門不斷健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，為推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了巨大作用。截至2015年底，已有1231個(gè)縣（市）、17826個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，覆蓋了全國(guó)約43%的縣級(jí)行政區(qū)劃單位，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%。但從實(shí)踐看，各地土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展并不均衡，有的運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，交易也比較規(guī)范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應(yīng)制度。2014年，《中辦國(guó)辦關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）提出，要研究制定流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)部也將這項(xiàng)工作列入2016年重點(diǎn)工作。

今年以來，農(nóng)業(yè)部在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，會(huì)同北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、山西省土地流轉(zhuǎn)工作站、土流網(wǎng)、土地資源網(wǎng)等相關(guān)單位起草了初稿，并征求了30個(gè)?。ǔ鞑赝猓┦〖?jí)農(nóng)村承包土地管理部門，以及中央農(nóng)辦、國(guó)務(wù)院法制辦、中國(guó)人民銀行和國(guó)家工商總局等部門意見后，經(jīng)農(nóng)業(yè)部2016年第6次常務(wù)會(huì)審議通過，形成了《規(guī)范》。

二、《規(guī)范》涉及的主體對(duì)象及調(diào)整的范圍

《規(guī)范》充分吸收了現(xiàn)有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易規(guī)程，依照農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易程序制定，主要遵循了“提出申請(qǐng)-進(jìn)場(chǎng)交易-簽訂合同-配套服務(wù)”的順序?！兑?guī)范》提出，交易主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的其他組織或個(gè)人。交易條件應(yīng)該是交易標(biāo)的權(quán)屬清晰無爭(zhēng)議，交易雙方具有流轉(zhuǎn)交易的真實(shí)意愿，符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也包括集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及其他依法可流轉(zhuǎn)交易的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是依照市場(chǎng)規(guī)律，為交易雙方提供服務(wù)的平臺(tái)。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕71號(hào)）明確指出，這類市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。實(shí)踐中，多數(shù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是依托農(nóng)業(yè)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)管理部門成立的事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，也有一些是民營(yíng)企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)等手段建立的流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。據(jù)此，《規(guī)范》定位為工作指導(dǎo)性文件，而非具有強(qiáng)制力和約束力的部門規(guī)章，目的是為各地提供參照文本，各地農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)可在此基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況補(bǔ)充完善調(diào)整相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步完善相關(guān)工作規(guī)則，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開、公正、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。

三、《規(guī)范》的“規(guī)范”意義

在以往的土地流轉(zhuǎn)交易中，由于沒有具體的法律條款進(jìn)行規(guī)范，農(nóng)民的合約意識(shí)又不是很強(qiáng)，所以轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)毀約或棄約的現(xiàn)象。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民隨意收回土地，或隨意抬高租價(jià)，經(jīng)常會(huì)給承包土地的種糧大戶帶來很大損失。

也正因?yàn)槭袌?chǎng)的混亂，這份《規(guī)范》應(yīng)聲出臺(tái)?！兑?guī)范》出臺(tái)以后，對(duì)于規(guī)范轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方雙方的行為，都是一個(gè)非常好的法規(guī)，尤其是對(duì)于規(guī)范轉(zhuǎn)出方。過去一些農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)出以后如果是有違約的想法，一般他不管現(xiàn)行的法律這些規(guī)定，就可以通過各種方式要回原來的土地，包括價(jià)格，原來價(jià)格確定以后，希望能夠提價(jià)等?！兑?guī)范》出臺(tái)以后，由于規(guī)范要求，交易雙方都要把交易的土地價(jià)格、位置、轉(zhuǎn)入人的各種條件公示十天以上，群眾可以知道誰要把土地轉(zhuǎn)出去了，誰轉(zhuǎn)入了，這對(duì)于轉(zhuǎn)出的農(nóng)民，一般都不好意思再毀約，就形成了一種制約?！兑?guī)范》強(qiáng)調(diào)，一定要設(shè)立交易合同，過去不一定有合同的，盡管土地流轉(zhuǎn)辦法也要求制定合同，但是往往流轉(zhuǎn)是私下進(jìn)行的，而且有些地方是村里統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，不可能跟每一個(gè)農(nóng)戶都簽訂合同的，現(xiàn)在要求必須訂立合同?！兑?guī)范》明確，如果違約，必須要到有關(guān)部門進(jìn)行仲裁，沖裁如果有轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方有一方不同意，還可以到人民法院等機(jī)構(gòu)打官司。這樣的規(guī)定不管是對(duì)轉(zhuǎn)出方還是對(duì)轉(zhuǎn)入方，都是一種制約。

此次《規(guī)范》的出臺(tái)，除了能夠?qū)I賣雙方起到約束作用，更重要的是還能保護(hù)農(nóng)民的利益。在以往的土地流轉(zhuǎn)交易中，因?yàn)樾畔⒉还_、不透明，一些地區(qū)農(nóng)民的土地被村里強(qiáng)迫低價(jià)流轉(zhuǎn)，發(fā)生這種事的時(shí)候，農(nóng)民往往都是啞巴吃黃連，找不到維護(hù)自身權(quán)益的途徑。此次《規(guī)范》的出臺(tái)，可能會(huì)讓這種現(xiàn)象徹底消失。

《規(guī)范》是對(duì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的一種約束，也是對(duì)農(nóng)民自身利益的保護(hù)，過去有些地方通過土地流轉(zhuǎn)侵害農(nóng)民土地合法權(quán)益的一些行為，通過這個(gè)文件可以減少，甚至就會(huì)徹底消失。因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)任何一塊土地，都需要承包土地的農(nóng)民自己同意，要有身份證件，要有各種證明。所以有的地方，一個(gè)村或者一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地都流轉(zhuǎn)給一個(gè)企業(yè)，這當(dāng)然不是每一個(gè)村民都同意的，這自然就會(huì)帶來一些強(qiáng)迫行為，《規(guī)范》出臺(tái)以后，這些現(xiàn)象應(yīng)該會(huì)消失。有些村會(huì)有少量的、沒有承包給農(nóng)民的土地，《規(guī)范》也對(duì)此作出約束，如果這部分土地要流轉(zhuǎn)，全體村民必須有2/3的村民，或者2/3以上的農(nóng)民代表，簽署土地流轉(zhuǎn)的書面證明，這樣的話，對(duì)村集體也是個(gè)制約，有利于保護(hù)農(nóng)民土地利益。

另外，《規(guī)范》首次明晰了該類平臺(tái)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，確立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)類交易平臺(tái)的合法地位。交易平臺(tái)作為公共機(jī)構(gòu)，其直接收集掌握了大量農(nóng)地交易的信息，并能提供查詢服務(wù)，可解決信息不對(duì)稱問題。之前各地試行的探索性做法，得到了政策性的認(rèn)可，比較典型的是對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行鑒證和抵押登記功能的確認(rèn)。鑒證做法原本是部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為了克服農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押無登記載體的困難而設(shè)計(jì)的一種方法，此次被全國(guó)性規(guī)范所認(rèn)可，充分證明了該實(shí)踐做法的合理性。此外，金融機(jī)構(gòu)可以借助流轉(zhuǎn)平臺(tái)作為公共產(chǎn)品的中介地位優(yōu)勢(shì)，利用平臺(tái)的交易中心地位，積極對(duì)接交易雙方，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)金融需求，提供金融服務(wù)。比如為流入方向中心提供交易保函業(yè)務(wù)，替代交易保證金，減少交易成本。也可以利用掌握的信息，直接利用成交的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，為流入方提供租金貸款配套服務(wù)。從金融項(xiàng)目來源的角度看，選擇在交易中心設(shè)點(diǎn)，長(zhǎng)期跟蹤服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有利于金融機(jī)構(gòu)積累特定的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，方便搭建有效服務(wù)渠道。

《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》曾明確規(guī)定，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)”根據(jù)授權(quán)辦理抵押登記，但對(duì)抵押登記的具體操作規(guī)則，尤其是以登記機(jī)構(gòu)的視角對(duì)抵押登記的要求，并不清晰?！兑?guī)范》第二十條對(duì)抵押登記的材料要求，提出了明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，解決了實(shí)踐中抵押登記的重大困難。對(duì)于具體流轉(zhuǎn)交易上的操作規(guī)范，分門別類的清晰規(guī)定，既考慮了到了業(yè)務(wù)上的實(shí)際需要，也顧及到了各地條件的差異，從建議適用的角度來向社會(huì)提供制度參考，是不錯(cuò)的有益嘗試。

本次《規(guī)范》的發(fā)布，提供了個(gè)人、組織、企業(yè)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、再流轉(zhuǎn)方面的規(guī)則，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)向規(guī)范性、市場(chǎng)化、制度性轉(zhuǎn)變提供可操作性路徑，為全方位的實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)指明了方向，有助于農(nóng)村金融的發(fā)展。

王春敏/責(zé)任編輯