羅建波 ｜文

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中國對外援助的九大特色

羅建波 ｜文

中國 對外援助 援助模式 援助特色

新中國成立后不久，便開始本著國際主義和人道主義精神向處于困難中的發(fā)展中國家提供力所能及的援助。六十多年來，中國對外援助理念和原則得到不斷創(chuàng)新，對外援助方式和方法也在不斷調(diào)整和發(fā)展，逐步形成了具有自身特色的援助模式。與西方國家相比，中國對外援助體現(xiàn)出九大鮮明特色：

一 中國對外援助的最大特色：

不附加任何政治條件

一般而言，西方發(fā)達(dá)國家在對外提供發(fā)展援助時通常附帶許多人為設(shè)定的政治條件，其中許多條件損害了發(fā)展中國家的主權(quán)，特別是有損發(fā)展中國家自主選擇發(fā)展道路的權(quán)力。比如，20世紀(jì)80年代美國及其主導(dǎo)的國際金融機構(gòu)以經(jīng)濟援助為手段推動非洲國家實行“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃”，90年代以來美歐國家以對外援助在世界范圍推廣民主和良治建設(shè)。美國政府于2004年設(shè)立的“千年挑戰(zhàn)賬戶”（Millennium Challenge Account, MCA），其具體評審標(biāo)準(zhǔn)涉及三大領(lǐng)域共計20項指標(biāo)（見下表1），也是旨在通過援助方式鼓勵發(fā)展中國家實現(xiàn)西方國家所謂的良治、法治與民主。截至2015年，“千年挑戰(zhàn)賬戶”在全球選擇了45個重點需要幫助的國家，涉及亞洲、非洲、拉美及部分東歐和南歐國家。1西方發(fā)達(dá)國家開出的附加條件、指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)，雖然也有幫助發(fā)展中國家改善治理能力和人權(quán)狀況的初衷，但也有借此規(guī)范和改造受援國發(fā)展路徑的政治意圖。

表1 “千年挑戰(zhàn)賬戶”的評選領(lǐng)域和指標(biāo)

相比之下，中國始終恪守“互不干涉內(nèi)政”的原則，在向其他發(fā)展中國家提供援助時從不附加任何政治條件。1964年，周恩來總理在訪問亞非國家歸來后指出：“目前，中國在力所能及的范圍內(nèi)，正在向某些亞非國家提供一些經(jīng)濟援助。這些援助就其數(shù)量來說是極其微小的，然而是不符帶任何條件的，這表示我們幫助這些國家獨立發(fā)展的真實愿望?！?中國也關(guān)心受援國的經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定及治理狀況，積極支持受援國的能力建設(shè)和人才培養(yǎng)，但同時，中國始終認(rèn)為發(fā)展中國家的內(nèi)部事務(wù)應(yīng)該由這些國家政府和人民自主決定，來自外部世界的援助對這些后發(fā)國家實現(xiàn)經(jīng)濟增長至關(guān)重要，但這些援助應(yīng)當(dāng)尊重受援國的主權(quán)和內(nèi)政，應(yīng)有利于促進(jìn)這些國家通過自身努力實現(xiàn)國家的穩(wěn)定和發(fā)展。這一原則踐行了中國一貫倡導(dǎo)的和平共處五項原則，增強了中國外援的道義性，使得中國外援更易為受援國接受。在尊重他國主權(quán)完整基礎(chǔ)上提供對外援助，體現(xiàn)了中國真誠幫助受援國實現(xiàn)獨立和發(fā)展的愿望。

二 中國對外援助的前提：尊重受援國的自主權(quán)

基于“不干涉內(nèi)政”原則，中國在擬定對外援助的重點、領(lǐng)域和具體項目時，注重尊重受援國的發(fā)展需要和發(fā)展意愿。在亞非國家爭取政治獨立的年代，中國重在支持它們反殖、反帝和反種族主義斗爭。在當(dāng)前亞非國家普遍追求發(fā)展與復(fù)興的時代，中國對外援助開始更多支持受援國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，同時通過技術(shù)轉(zhuǎn)移和人力資源開發(fā)來提升受援國的發(fā)展能力。比如，中國對非援助緊密結(jié)合當(dāng)前非盟倡導(dǎo)的“2063議程”，積極推動非洲國家互聯(lián)互通和中非產(chǎn)能合作兩大發(fā)展任務(wù)，幫助非洲解決基礎(chǔ)設(shè)施落后、資金短缺和人才不足三大發(fā)展難題。

相比較而言，西方發(fā)達(dá)國家則習(xí)慣于秉持天然的優(yōu)越感，常常自視為世界發(fā)展的“導(dǎo)師”和“教師爺”，鐘情于為受援國制定各種發(fā)展藍(lán)圖和計劃。西方國家對自身發(fā)展理念和經(jīng)驗的某種“迷戀”，對受援國具體需要的某些不了解，導(dǎo)致一些援助計劃及具體項目多從自己的主觀意愿出發(fā)而甚少考慮受援國家的發(fā)展意愿。雖然西方發(fā)達(dá)國家在2005年的《巴黎援助有效性宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness）中明確承諾尊重伙伴國（受援國）設(shè)定議程的“主事權(quán)”（ownership），并使捐助者與伙伴國的議程相“對接”（alignment），但正如美國學(xué)者黛博拉·布羅蒂加姆（Deborah Brautigam）所言，“對于傳統(tǒng)捐助者而言，所有這些都是一個相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。”3

三 中國對外援助的風(fēng)格：相互平等而非高人一等

西方國家經(jīng)常不理解，為何中國能以相對較少的投入而贏得發(fā)展中國家的外交支持。原因自然很多，其中一個重要因素是中國始終能以相互平等的原則同發(fā)展中國家相處，這是經(jīng)受過西方殖民壓迫且至今仍處于國際社會邊緣的亞非拉國家所特別看重的，也是中國與這些國家因為共同的歷史遭遇而能夠相互理解和相互支持的地方。傳統(tǒng)捐助國習(xí)慣于以“捐助者－受捐者（donorrecipient）”的關(guān)系模式來審視對外援助，而中國則始終視對外援助為發(fā)展中國家間的平等合作，強調(diào)中非合作過程中的互助與共同發(fā)展。正如英國學(xué)者肯尼斯·金注意到的那樣，《中國對非政策文件》沒有使用幫助非洲國家“削減貧困”或者“貧窮”這樣的表述，而是突出強調(diào)中非在經(jīng)濟、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的合作，多次出現(xiàn)追求“共同繁榮”的字樣。4

多年來，中國援外專家在受援國從不要求享受任何形式的特權(quán)，也體現(xiàn)了中國平等待人的一面。1964年2月，中國總理周恩來在出訪亞非國家時提出了對亞非國家援助的“八項原則”，其中就有“派到受援國幫助進(jìn)行建設(shè)的專家，同受援國自己的專家享受同樣的物質(zhì)待遇”。5同年6月14日，毛澤東在同坦桑尼亞第二副總統(tǒng)拉希迪·姆·卡瓦瓦的談話中再次強調(diào)：“我們一定要實行八項原則?！覀兣沙鋈サ娜?，可能有不好的。我們要檢查工作，如果發(fā)現(xiàn)有人對外國態(tài)度不好，就必須責(zé)令他改正錯誤；如果他不改，就調(diào)回來?！?中非關(guān)系之所以歷久彌堅的一個關(guān)鍵因素是“平等相待”，“這是中非互信日益增進(jìn)的重要保證”。7

四 中國對外援助的重心：民生與發(fā)展而非“福利捐贈”

長期以來，西方對外發(fā)展援助 強 調(diào) 的 是 福 利 服 務(wù)（welfare services），援助的重點在于受援國的基本生活需求與人道救助，援助的領(lǐng)域側(cè)重于“社會和行政”（Social and administrative）基礎(chǔ)建設(shè)（如教育、健康、人口、清潔水、政府、市民社會等），而諸如“經(jīng)濟”（Economic）基礎(chǔ)設(shè)施（如交通、通訊、能源、金融服務(wù)）與“生產(chǎn)”（Production）（如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)、建筑業(yè)）的發(fā)展則未受到足夠重視。根據(jù)經(jīng)合組織公布的數(shù)據(jù)，在2014年經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國的雙邊援助中，37.3%的發(fā)展援助用于了社會和行政領(lǐng)域，經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)領(lǐng)域的援助比重僅分別為19.3%和6.9%。（見圖1）。

圖1 2014年經(jīng)合組織經(jīng)發(fā)展援助委員會成員國對的雙邊援助分配

這一援助方式的確有助于減輕受援國民眾的基本生活需求，體現(xiàn)了援助的人道主義性質(zhì)，但同時，大量援助資金流向非生產(chǎn)領(lǐng)域，對于非洲國家的生產(chǎn)和發(fā)展并無直接的推動作用，且以福利捐贈為主的西方發(fā)展援助還極大培養(yǎng)了非洲國家的依賴心理，消減了非洲國家實現(xiàn)自力更生的意愿，這對非洲發(fā)展的負(fù)面影響更是長遠(yuǎn)而深刻的。

對外援助不僅只有人道主義的屬性，也有發(fā)展的屬性。理想狀態(tài)是，對外援助的成效不在于解一時之困，而在于通過援助使受援國逐步擺脫援助。所以，中國在關(guān)注受援國民生改善的同時，也注重通過對外援助來推動受援國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步，從根本上推動受援國的減貧與發(fā)展。特別是20世紀(jì)90年代中期以來，中國逐步推行了貼息優(yōu)惠貸款、援外項目合資合作等方式，其重要目的之一便是利用不斷增加的援助和投資來帶動其他發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)能力提升。根據(jù)中國政府發(fā)布的《中國的對外援助（2014）》白皮書，在2010-2012年中國對外援助資金中，經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施占44.8%，物資援助占15.0%，工業(yè)占3.6%，農(nóng)業(yè)占2%（見圖2）。

圖2 2010—2012年中國對外援助的資金分布

比如，中國援建了肯尼亞西卡高速公路第三標(biāo)段，斯里蘭卡漢班托塔國際機場，加納布維多功能水電站，喀麥隆、坦桑尼亞和厄立特里亞光纖骨干傳輸線項目，等等。這些援助有助于改善受援國的經(jīng)濟發(fā)展條件，提高其發(fā)展能力，激活受援國的資金和商品市場并推動其經(jīng)濟發(fā)展。中國援助的相對有效，也促使發(fā)達(dá)國家開始反思其對外發(fā)展援助的有效性，開始注重研究并借鑒新興國家的援助理念、原則和方式，現(xiàn)行的國際援助體系面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整和觀念重塑的重大契機。

五 中國對外援助方式：以“實物”和“項目”援助為主而非現(xiàn)金（支票）援助

西方媒體常批評中國對外援助助長受援國的腐敗，其實這是一個極大的誤解。中國同西方國家在提供援助的具體方式上存在很大不同，結(jié)果往往也不一樣。一般而言，西方國家主要通過“現(xiàn)金（支票）”方式提供發(fā)展援助，不僅受援國政府或相關(guān)非政府組織能夠以提取管理費的方式對援款進(jìn)行層層截留，且最終由受援國政府或非政府組織掌握援助資金的管理和使用，還會帶來更多的尋租機會，一些受援國亟待提高的行政能力和辦事效率也會直接影響援助的有效性。

與此不同的是，中國則主要采取“實物”和“項目”方式提供援助。無論是對外提供基礎(chǔ)設(shè)施項目，還是提供工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生或人道主義援助，中方大多掌握著資金的管理、使用和撥付，援助項目大多由中國政府、中資企業(yè)負(fù)責(zé)管理和運作，所贈送物質(zhì)或使用設(shè)備主要由中方負(fù)責(zé)提供。僅以對外提供成套項目為例，2010-2012年三年間，中國共在80個國家建設(shè)成套項目580個，涉及交通、通訊、工業(yè)和農(nóng)業(yè)合作等領(lǐng)域。近年來，成套項目援助約占對外援助財政支出的40%。8筆者曾就此與商務(wù)部援外司原副司長王成安先生有過多次交流。他認(rèn)為，中國以“實物”和“項目”形式為主的援助方式不僅有助于避免受援國的貪腐，保證了援助項目的質(zhì)量和效率，而且還由于中方企業(yè)、人員和物資的成本相對較低而節(jié)約了成本，使同樣數(shù)額的援助資金能夠比西方國家的援助辦更多的事情。這種獨特的援助方式雖然在政策層面還有待繼續(xù)調(diào)適和完善，但在實踐中卻證明是相對有效的，即便是一些國外學(xué)者對此也給予了肯定。9

六 中國對外援助的目標(biāo)：“授人以魚，更授人以漁”

中國愿意通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)驗共享來推動受援國的自主發(fā)展能力，也是中國對外援助的鮮明特色。長期以來，中國在對外提供基礎(chǔ)設(shè)施或經(jīng)濟技術(shù)合作項目時，注重在援助過程中培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐膯T工，傳授技術(shù)和管理知識。其成效在于，一個援助項目同時也是一個技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)合作項目。比如，中石油最初以援助項目撬動對蘇丹的石油投資與合作，幫助蘇丹建立起集石油勘探、生產(chǎn)、煉制、運輸、銷售于一體的獨立的石油工業(yè)體系，使蘇丹由一個石油產(chǎn)品進(jìn)口國迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槭统隹趪?。相比之下，尼日利亞在英荷殼牌公司等西方石油巨頭的主導(dǎo)下開采石油長達(dá)50多年之久，但尼日利亞至今仍未建立起完整的石油生產(chǎn)和加工體系。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國在繼續(xù)向受援國提供諸如基礎(chǔ)設(shè)施、工農(nóng)業(yè)項目等“硬援助”的同時，也越來越多地重視向受援國提供獎學(xué)金、派遣援外教師、舉辦對非人力資源開發(fā)的研討班，幫助建立職業(yè)技術(shù)學(xué)校等“軟援助”，以提升受援國的教育、科技水平及自主發(fā)展能力。作為一個成功開啟現(xiàn)代化道路的國家，中國也愿意與其他發(fā)展中國家分享自身治國理政與發(fā)展經(jīng)驗，共同探討解決發(fā)展進(jìn)程中遇到的各種難題。

七 中國對外援助的優(yōu)良傳統(tǒng)：力所能及且信守承諾

早在1970年，聯(lián)合國大會就提出發(fā)達(dá)國家的官方發(fā)展援助（ODA）應(yīng)占其國民總收入（GNI）0.7%的目標(biāo)。2002年，聯(lián)合國“發(fā)展融資國際會議”再次呼吁發(fā)達(dá)國家“切實采取行動，以實現(xiàn)向發(fā)展中國家提供的官方發(fā)展援助達(dá)到各援助國國民總收入的0.7%?！?0近十年來，許多發(fā)達(dá)國家的ODA的確有了增長，2013年經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會28個成員國總計提供了1344.81億美元的ODA凈額，但只有5個國家的官方發(fā)展援助凈額超過其國民總收入的0.7%，28個捐助國的ODA凈額占它們GNI的比重平均僅為0.30%（見表2）。就主要發(fā)達(dá)國而言，除了英國以外，美國、法國、德國、日本等主要捐助國無一達(dá)到0.7%的目標(biāo)。美國作為最大的ODA提供國，其提供的ODA僅占其國民總收入的0.18%（見表3）。西方發(fā)達(dá)國家往往難以達(dá)到世人對其履行國際援助責(zé)任的期待。

表2 2013年提供ODA超過0.7%的發(fā)達(dá)國家及其ODA占GNI的比重

表3 2013年提供ODA最多的5個發(fā)達(dá)國家及其ODA占GNI的比重

中國是一個發(fā)展中國家，本身并沒有履行國際援助的硬性要求。但出于國際主義和人道主義精神，中國在過去幾十年積極履行國際義務(wù)，在幫助其他發(fā)展中國家實現(xiàn)發(fā)展過程中承擔(dān)了應(yīng)有的責(zé)任。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和國際地位的提升，伴隨其他發(fā)展中國家對中國發(fā)展的羨慕與期待，中國顯著增加了對外援助的規(guī)模。從20世紀(jì)50年代至2009年近60年間，中國累計提供對外援助2562.9億元人民幣。而在最近的2010—2012年3年間，則提供了將近900億元人民幣的對外援助。在過去15年間，中國對外援助額從最初每年50億元人民幣，迅速增加到目前300多億元人民幣。此外，中國還不斷創(chuàng)新對外援助的內(nèi)容與方式，顯著加大了對外人道主義援助的規(guī)模，特別是在國際上率先向遭受埃博拉疫情的西非國家提供大量援助，贏得了應(yīng)有的國際贊譽。

八 中國對外援助的本質(zhì)：互惠互助而非單方面施予

國內(nèi)總有聲音批評中國的對外援助，認(rèn)為中國政府是“窮大方”，是“打腫臉充胖子”。的確，中國仍然是一個發(fā)展中國家，還面臨嚴(yán)峻的國內(nèi)發(fā)展和貧富分化等問題，還有上億貧困人口需要脫貧，未來中國的發(fā)展重心無疑仍是國內(nèi)發(fā)展問題。但我們也要看到，對外援助與中國自身發(fā)展并不矛盾。中國對外援助從來不是單方面的施予和恩賜，它也是一種與其他發(fā)展中國家的互惠和互助。

從經(jīng)濟層面講，對外援助作為“大經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略”的組成部分，能夠極大推動中國企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)“走出去”，極大帶動中國對外貿(mào)易和投資的發(fā)展。諸如中水電、中鐵、中鐵建、中國路橋、中石油、中土等大型企業(yè)能夠順利走進(jìn)非洲，最初都與對外援助分不開。從政治層面講，對外援助有助于維系和鞏固與其他發(fā)展中國家的友好關(guān)系，增加受援國政府和民眾對中國的好感。歷史上，我們之所以能夠在恢復(fù)聯(lián)合國合法席位和臺灣問題上得到非洲國家的大力支持，很大程度上得益于我們長期真誠幫助非洲國家爭取政治獨立和實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的努力。此外，當(dāng)前對外援助還有一個新的時代價值，即通過對外援助彰顯中國不斷提升的大國責(zé)任，通過對外援助向國際社會增加來自中國的貢獻(xiàn)，以此贏得國際社會對中國崛起的認(rèn)同，提升中國在國際社會的影響力和話語權(quán)。這是一個崛起大國所必須的軟實力。

九 中國對外援助的性質(zhì)：“南南合作”而非“南北關(guān)系”

西方國家對外援助反映的是傳統(tǒng)意義上的南北關(guān)系，而中國對外援助在本質(zhì)上則是發(fā)展中國家間的相互支持，是全球化加速發(fā)展背景下發(fā)展中國家對現(xiàn)代化的共同追求。這種雙向互助關(guān)系改變了傳統(tǒng)援助者施于他人和受援者受饋于人的不平等關(guān)系，其目的是實現(xiàn)雙方的平等合作和互利共贏。這種援助關(guān)系是南南合作的重要內(nèi)容，其意義早已超越了單純的援助，成為推動當(dāng)前亞非復(fù)興進(jìn)程的重要推動力量。

借助于不斷發(fā)展的對外援助、貿(mào)易和投資，中國已經(jīng)成為推動發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量。過去十余年來，中國與俄羅斯、印度和巴西一道組建了金磚國家組織并推動設(shè)立了金磚國家開發(fā)銀行及應(yīng)急儲備安排，以新興大國之合力推動發(fā)展中國家的發(fā)展；中國相繼搭建了中非合作論壇、中阿合作論壇、中拉合作論壇等多邊合作機制，使中國同其他發(fā)展中國家的合作更加機制化和常態(tài)化；當(dāng)前中國更是積極倡導(dǎo)“一帶一路”建設(shè)，以互聯(lián)互通和產(chǎn)能合作來推動沿線國家的經(jīng)濟發(fā)展。近年來，中國對亞洲經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率超過50%，對非洲發(fā)展的貢獻(xiàn)率超過30%，對世界經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率超過25%。如果說中國的發(fā)展讓自身13億人口逐步擺脫貧困并走向富裕，這本身是對世界發(fā)展的重大貢獻(xiàn)，那么當(dāng)前中國在實現(xiàn)自身發(fā)展的同時又不斷推動與其他發(fā)展中國家的共同發(fā)展，則是中國對世界發(fā)展的又一重大貢獻(xiàn)。中國正在以事實證明，中國崛起不僅造福自身，也必將惠及世界。

注釋：

1“千年挑戰(zhàn)賬戶”所選擇的重點支持國家，參見“千年挑戰(zhàn)賬戶”官網(wǎng)，https://www. mcc.gov/where-we-work（2016-02-29）

2 謝益顯主編：《中國外交史（中華人民共和國時期1949-1979）》，河南人民出版社1988年版，第240頁。

3 Deborah Brautigam, The Dragon’ Gift: The Real Story of China in Africa, New York: Oxford University Press, 2009, p.133.

4 [英]肯尼斯·金：《中國與非洲的伙伴關(guān)系》，載《國際政治研究》，2006年第4期，第10-20頁。

5 謝益顯主編：《中國外交史（中華人民共和國時期1949-1979）》，第284頁。

6 中華人民共和國外交部、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東外交文選》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、世界知識出版社1994年版，第527-528頁。

7 《胡錦濤主席在中非合作論壇北京峰會上的講話》，載《人民日報》，2006年11月5日，第2版。

8 國務(wù)院新聞辦公室：《中國的對外援助》，2011年4月，第7頁。

9 近年來也有越來越多的國外學(xué)者能正確評價中國對非洲援助，除了上述黛博拉的著作外，還可參見：Helmut Reisen, “Is China Actually Helping I m prove Debt Sustainability in Africa?”, G24 Policy Brief, No.9, pp.1-4, http://www.oecd. org/dataoecd/21/20/39628269. pdf; Laura Freschi, “China in Africa: Myths and Relitity”, Aid Watch, February 9, 2010; Kristian Kjollesdal, “Foreign Aid Strategies: China Taking Over?”, Asian Social Science, Vol.6, No.10, October 2010.

10 United Nations, International Con ferenceon Financing for Development, 1 March 2002, pp.9-10, http://www.ycsg.yale.edu/core/ form s/monterrey_consensus.pdf(2012-04-24)

羅建波，中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院中國外交研究室主任，教授。本文為英國國際發(fā)展部（DFID）資助的中國國際發(fā)展研究網(wǎng)絡(luò)（CIDRN）課題“非洲國家的能力建設(shè)：中國的角色與實現(xiàn)途徑”的研究成果。

六十多年來，中國不斷創(chuàng)新對外援助理念、政策和方式，逐步形成了具有自身特色的援助模式。本文概括了中國對外援助的九大特色，諸如不附帶任何政治條件，尊重受援國自主權(quán)，踐行相互平等的原則，追求“授人以魚，更授人以漁”的援助目標(biāo)，等等。中國通過對外援助，不僅有力維護和推動了其他發(fā)展中國家的政治獨立和經(jīng)濟發(fā)展，也極大鞏固了與它們的友好合作關(guān)系，提升了自身的國際影響力和話語權(quán)。