謝宗藩　陳永志

(廈門大學(xué)，福建　廈門　361005)

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中國(guó)銀行制度演化研究
——基于政府與市場(chǎng)間權(quán)力博弈的視角

謝宗藩陳永志

(廈門大學(xué)，福建廈門361005)

銀行制度作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制中的重要組成部分，本質(zhì)上形成于政府與市場(chǎng)間的權(quán)力博弈。從我國(guó)銀行制度演化歷史看，政府部門與市場(chǎng)部門間的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了經(jīng)濟(jì)主體的銀行制度行為，兩部門間的權(quán)力博弈形成了銀行制度演化路徑。不同權(quán)力結(jié)構(gòu)下的銀行制度將體現(xiàn)不同的制度績(jī)效，這構(gòu)成了銀行制度演化的“權(quán)力結(jié)構(gòu)——銀行制度行為——銀行制度績(jī)效”的分析框架。我國(guó)中央政府、地方政府、政治銀行家與國(guó)有銀行、政治企業(yè)家與國(guó)有企業(yè)、非國(guó)有銀行以及非國(guó)有企業(yè)等銀行制度演化參與主體將在這一框架下基于“成本—收益”權(quán)衡選擇其權(quán)力行為，進(jìn)而形成銀行制度新的演化路徑。

政府；市場(chǎng)；權(quán)力博弈；銀行制度；銀行制度演化

一、引言

政府和市場(chǎng)在制度演化過(guò)程中的博弈似乎一直是“對(duì)立”關(guān)系，哈耶克將政府計(jì)劃視為“致命的自負(fù)”并將引致人類“通往奴役之路”，而馬克思主義者一度將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)視為“洪水猛獸”，是社會(huì)不公和市場(chǎng)失靈的根源。但歷史經(jīng)驗(yàn)證明，政府和市場(chǎng)間的關(guān)系并不總是沖突的，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的偉大實(shí)踐說(shuō)明政府和市場(chǎng)是有“共容利益”的，西方國(guó)家的制度演化也是政府和市場(chǎng)間相互博弈的結(jié)果，早期西方國(guó)家的金融市場(chǎng)是完全自由的，但缺乏政府監(jiān)管導(dǎo)致金融危機(jī)頻發(fā)，使人們認(rèn)識(shí)到政府對(duì)金融領(lǐng)域的監(jiān)管是符合公共利益的，金融的良好運(yùn)行需有政府權(quán)力保障，[1]而2008年美國(guó)金融危機(jī)的爆發(fā)使得“史上最嚴(yán)厲的監(jiān)管法案”——《多德—弗蘭克法案》出臺(tái)，可見(jiàn)政府是解決“市場(chǎng)失靈”，保障市場(chǎng)秩序的關(guān)鍵力量。

銀行部門作為金融經(jīng)濟(jì)的核心部門，更是政府和市場(chǎng)“爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)”，政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型銀行制度的劃分直接源自兩者力量的“此消彼長(zhǎng)”，可以說(shuō)兩者之間權(quán)力結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了銀行制度的演化方向。政府通過(guò)其行政權(quán)力制定和實(shí)施有關(guān)銀行制度安排，實(shí)現(xiàn)其金融安全目標(biāo)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)力雖與政府權(quán)力相比明顯不對(duì)等，但并不能忽視，政府要實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)必須重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求。針對(duì)目前學(xué)界對(duì)權(quán)力如何影響銀行制度演化關(guān)注較少的現(xiàn)狀，本文將權(quán)力因素引入銀行制度演化的分析框架，通過(guò)研究政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之間的權(quán)力博弈，解決認(rèn)識(shí)上的一些問(wèn)題，揭示銀行制度演化規(guī)律，更好地理解我國(guó)銀行制度演化過(guò)程，為政府權(quán)力正確介入銀行體制改革提供些許理論參考。

二、我國(guó)銀行制度演化歷史回顧

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1949—1978)

建國(guó)初期，新政府面臨著內(nèi)外交困的局面，特別是敵對(duì)勢(shì)力的“亡我之心”使新生政權(quán)感受到明顯的“被替代”風(fēng)險(xiǎn)，政權(quán)穩(wěn)定自然成為中共政府最為重要的效用目標(biāo)。為盡快掌控局面維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，新政府采取了“激進(jìn)劇變式”的制度變遷方式，幾乎一夜之間，存在幾百上千年的舊制度被“消滅”，而從未存在過(guò)的新制度被宣布建立，充分體現(xiàn)了強(qiáng)勢(shì)政府權(quán)力對(duì)制度變遷的決定性影響。銀行制度即在這一“政治化的制度變遷”[2]71-73過(guò)程中快速轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)劃型銀行制度，國(guó)民黨官僚資本銀行被接管成為中國(guó)人民銀行的分支機(jī)構(gòu)，私營(yíng)銀行和錢莊則被政府清理整頓并納入監(jiān)管，在華外商銀行的特權(quán)徹底被廢除后多數(shù)因“特權(quán)利潤(rùn)”消失后相繼申請(qǐng)歇業(yè)，[3]36-42通過(guò)一系列的接管和清理整頓措施，政府在結(jié)束建國(guó)初期金融混亂局面的同時(shí)，統(tǒng)一了國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作，加強(qiáng)了其金融控制能力。而政府在基本控制全國(guó)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)后，則開(kāi)始對(duì)私營(yíng)金融業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，積極引導(dǎo)私營(yíng)行莊的資金投放和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，并組織聯(lián)合經(jīng)營(yíng)和聯(lián)合管理，進(jìn)而在“聯(lián)營(yíng)”的基礎(chǔ)上成立公私合營(yíng)銀行，1955年全國(guó)公私合營(yíng)銀行全部并入當(dāng)?shù)厝嗣胥y行儲(chǔ)蓄部，政府掌握了銀行部門的全部信貸資金，我國(guó)進(jìn)入“計(jì)劃金融”時(shí)期。而政府成為金融領(lǐng)域最強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力主體，為我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義改造和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造了基本條件，政府通過(guò)銀行聚集了大量資金，并將其用于支持國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，在促進(jìn)國(guó)家社會(huì)主義工業(yè)化的同時(shí)，運(yùn)用信貸杠桿推動(dòng)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。[3]83-107而為了更有力地控制金融資源，政府自然地強(qiáng)化了集中統(tǒng)一的銀行體制，“大一統(tǒng)”的銀行體制由此形成并開(kāi)始為國(guó)民經(jīng)濟(jì)服務(wù)，在“大躍進(jìn)”和“趕英超美”戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，中國(guó)人民銀行作為籌集資金的工具，源源不斷地“抽取”農(nóng)業(yè)剩余用于支持工業(yè)發(fā)展。

這一時(shí)期的銀行制度是政府權(quán)力控制下“壟斷型銀行制度”，早期這一制度具有集中有限金融資源支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于當(dāng)時(shí)我國(guó)資本極度缺乏又迫切需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的局面，這一銀行制度無(wú)疑具有帕累托改進(jìn)的意義，有力地促進(jìn)了當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)和發(fā)展，特別是有力地配合了我國(guó)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，到1976年，我國(guó)從一個(gè)火柴都需進(jìn)口的落后國(guó)家成為世界上六個(gè)最大的工業(yè)國(guó)之一。[4]但政府權(quán)力干預(yù)強(qiáng)度有某種臨界值，一旦超越這一臨界值，市場(chǎng)就會(huì)被“閹割”，[5]政府權(quán)力在市場(chǎng)缺席的情況下干預(yù)程度不斷加深，其“非理性行為”亦不斷增多，銀行反復(fù)撤并成立，使得銀行部門基本喪失了金融資源配置功能，逐步淪為財(cái)政部門的輔助機(jī)構(gòu)。銀行制度也在“強(qiáng)財(cái)政、弱金融”格局下演變成為“財(cái)政性金融制度”，導(dǎo)致銀行只能發(fā)揮“核算和會(huì)計(jì)”職能。毫無(wú)疑問(wèn)，銀行制度功能的弱化甚至喪失，無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和金融形勢(shì)，計(jì)劃趕不上變化的情況頻頻出現(xiàn)。更為嚴(yán)峻的是，排隊(duì)爭(zhēng)搶信貸資金極易造成尋租或混亂，像1958年就出現(xiàn)了“銀行流動(dòng)資金貸款增加184億元，但企業(yè)物資庫(kù)存只增加100億”的不合理現(xiàn)象，[3]127可見(jiàn)單一銀行制度造成了極大的效率損失和金融資源浪費(fèi)。

(二)恢復(fù)建設(shè)時(shí)期(1978—1992)

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“大一統(tǒng)”銀行制度雖使政府具備了較強(qiáng)金融資源動(dòng)員能力，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過(guò)程中和社會(huì)主義建設(shè)初期也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)低效率使壟斷銀行制度的成本收益結(jié)構(gòu)開(kāi)始影響到國(guó)家效用目標(biāo)最大化時(shí)，即當(dāng)效率損失無(wú)法彌補(bǔ)其收益時(shí)，政府權(quán)力控制型的銀行制度達(dá)到了其“極限”，政府也不得不放棄這一銀行制度。十一屆三中全會(huì)之后我國(guó)確立了改革開(kāi)放的方針政策，銀行業(yè)的發(fā)展也逐步打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，開(kāi)始進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，與之相適應(yīng)的是我國(guó)銀行制度的變遷演化，宏觀層面則表現(xiàn)為計(jì)劃性的銀行制度逐步減少，而市場(chǎng)化的銀行制度逐步引入，具體的銀行制度變遷則表現(xiàn)為中央銀行制度和專業(yè)銀行制度的恢復(fù)建立。1978年人民銀行從財(cái)政部脫離出來(lái)，1981年1月開(kāi)始，國(guó)務(wù)院陸續(xù)頒布多項(xiàng)文件，明確要求“中國(guó)人民銀行認(rèn)真執(zhí)行中央銀行職責(zé)”，并要求其加強(qiáng)金融管理。從1979年3月至1984年1月，農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、工商銀行陸續(xù)恢復(fù)成立，標(biāo)志著我國(guó)“大一統(tǒng)”銀行體制的終結(jié)，“二元”銀行體系初步建立。此外，1986年7月我國(guó)重建了交通銀行，其業(yè)務(wù)不受當(dāng)時(shí)專業(yè)銀行的分工限制，并按照商業(yè)銀行原則運(yùn)作。之后，1986～1992年我國(guó)先后成立中信銀行、招商銀行、深發(fā)展、福建興業(yè)以及廣東發(fā)展銀行等8家商業(yè)銀行。雖這些股份制銀行仍由中央政府、地方政府或大型國(guó)企控股，且從股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制來(lái)看與專業(yè)銀行并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，但仍表面上在“國(guó)有獨(dú)資”體制下引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

這一時(shí)期政府推進(jìn)銀行制度變遷具有強(qiáng)烈的目的性，即在“放權(quán)”后國(guó)家財(cái)政能力迅速下降的情況下，通過(guò)控制銀行部門支持經(jīng)濟(jì)體制改革。政府權(quán)力的深度介入使得高度壟斷的銀行制度在我國(guó)形成，國(guó)有銀行在政府的推動(dòng)下快速恢復(fù)重建并成為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”，并不是真正“市場(chǎng)”意義上的銀行，在1985年實(shí)行固定資產(chǎn)“撥改貸”后承擔(dān)了全部國(guó)有企業(yè)建設(shè)發(fā)展資金，其信貸資金運(yùn)用具有明顯的“財(cái)政化”傾向。[6]而這一時(shí)期逐步成長(zhǎng)的市場(chǎng)力量——非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門的力量是相對(duì)弱小的，雖然非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的工業(yè)總產(chǎn)值比重由1978年的22.4%上升到1993年的57.6%，但非國(guó)有部門從國(guó)有銀行獲得的信貸支持卻微不足道，其貸款份額一直低于20%，[7]反而非國(guó)有部門的“剩余”通過(guò)銀行被政府用于支持國(guó)有企業(yè)改革。而且銀行業(yè)自身的“市場(chǎng)成份”亦是極少的，嚴(yán)格準(zhǔn)入限制使國(guó)有銀行具有得天獨(dú)厚的壟斷優(yōu)勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年國(guó)有專業(yè)銀行占金融機(jī)構(gòu)存貸款業(yè)務(wù)的比例分別為70.4%、70%，[7]其壟斷地位由此可見(jiàn)一斑。我國(guó)政府正是通過(guò)這一壟斷銀行制度推動(dòng)了我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門改革也是在這一壟斷銀行制度的支持下才得以順利推進(jìn)。

(三)商業(yè)化改革時(shí)期(1993-2001)

1992年，鄧小平“南巡講話”和中共“十四大”明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，1993年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》，開(kāi)始在銀行部門推進(jìn)商業(yè)化改革。市場(chǎng)力量開(kāi)始在銀行部門真正出現(xiàn)，招商銀行、光大銀行、華夏銀行和民生銀行等全國(guó)性股份制商業(yè)銀行陸續(xù)成立，而股份制商業(yè)銀行的設(shè)立在一定程度上起到了“鯰魚(yú)效應(yīng)”，在法人治理結(jié)構(gòu)和激勵(lì)約束機(jī)制等方面對(duì)四大國(guó)有銀行形成了一定的競(jìng)爭(zhēng)壓力。體制外的壓力成為體制內(nèi)銀行改革的動(dòng)力，為把“專業(yè)銀行辦成真正的商業(yè)銀行”，國(guó)有銀行開(kāi)始了商業(yè)化改革，1995年5月頒布的《商業(yè)銀行法》明確了商業(yè)銀行的“企業(yè)法人”地位，確立了“自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束”的經(jīng)營(yíng)原則，并實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理。此外，為“剝離”國(guó)有專業(yè)銀行的政策性貸款業(yè)務(wù)，政策性銀行制度“配套”建立，1994年3家政策性銀行成立并專門負(fù)責(zé)政策性貸款業(yè)務(wù)。*即是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，均直屬國(guó)務(wù)院。

這一時(shí)期國(guó)有專業(yè)銀行改革成為國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行，仍是政府基于其效用函數(shù)干預(yù)銀行制度演化的結(jié)果，改革初期國(guó)家控制銀行有效地支撐了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，其效用收益為正，但此種銀行制度在實(shí)行過(guò)程中以犧牲銀行業(yè)效率為代價(jià)，致使銀行部門在承擔(dān)漸進(jìn)改革成本的過(guò)程中形成了大量不良資產(chǎn)，[8]1995年四大國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)率高達(dá)21.4%，[9]且資本充足率亦不斷下降，由1989年前的平均10%以上降至1995年的平均僅為3.3%，[10]其制度成本亦急劇上升，1989～1998年四大國(guó)有銀行在管理費(fèi)用增長(zhǎng)8.9倍的情況下僅取得利潤(rùn)總額增長(zhǎng)26%的業(yè)績(jī)。[11]當(dāng)壟斷銀行制度成本超過(guò)其收益的“拐點(diǎn)”出現(xiàn)時(shí)，政府作為國(guó)有銀行風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，基于其自身效用目標(biāo)函數(shù)的變化推動(dòng)國(guó)有銀行的改革則成必然之事。作為國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行的所有者，政府理論上應(yīng)承擔(dān)銀行商業(yè)化改革的變遷成本，政府通過(guò)剝離不良資產(chǎn)和注資的方式解決了之前信貸放松的“沉沒(méi)成本”，并實(shí)施了一系列改善國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部治理和外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境的措施，試圖通過(guò)增強(qiáng)銀行經(jīng)營(yíng)自主權(quán)實(shí)現(xiàn)“政銀分開(kāi)”的目標(biāo)。但改革效果與改革初衷相距甚遠(yuǎn)，四大國(guó)有商業(yè)銀行完成不良資產(chǎn)剝離和注資后，資本充足率又開(kāi)始下降，不良資產(chǎn)率亦仍高于10%左右的國(guó)際警戒線，建立商業(yè)化運(yùn)行機(jī)制的目標(biāo)仍任重道遠(yuǎn)。[12]

(四)改革深化時(shí)期(2002—至今)

2001年，我國(guó)成功入世并承諾五年內(nèi)全面開(kāi)放銀行業(yè)，這無(wú)疑成為我國(guó)深化銀行體制改革的外在壓力和主要?jiǎng)恿Α閼?yīng)對(duì)外資銀行的進(jìn)入，政府開(kāi)始了以引入和發(fā)展市場(chǎng)化銀行制度為核心的改革。政府向市場(chǎng)放權(quán)的速度和力度都不斷提高，不斷加強(qiáng)其它市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的“權(quán)力”，大力推進(jìn)股份制商業(yè)銀行制度的建設(shè)，通過(guò)補(bǔ)充資本金和改善公司治理結(jié)構(gòu)等措施提高股份制商業(yè)銀行的“競(jìng)爭(zhēng)能力”。而且不斷加快銀行業(yè)開(kāi)放進(jìn)程，加入WTO后，我國(guó)亦不斷放松對(duì)外資銀行的準(zhǔn)入限制、地域限制以及業(yè)務(wù)限制，外資銀行的大量進(jìn)入使得我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)化程度不斷提高；銀行業(yè)對(duì)內(nèi)開(kāi)放進(jìn)程亦不斷推進(jìn)，2012年5月銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確表態(tài)支持民營(yíng)資本與其他資本按同等條件進(jìn)入銀行業(yè)，2015年6月我國(guó)首批5家民營(yíng)銀行開(kāi)始營(yíng)業(yè)，在推進(jìn)銀行機(jī)構(gòu)多元化方面邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，有利推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)型銀行制度的構(gòu)建。但政府并未一味放權(quán)，而是通過(guò)逐步完善中央銀行制度與監(jiān)管制度加強(qiáng)了金融監(jiān)管權(quán)力的集中，特別是“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管體系的建立，結(jié)束了央行在監(jiān)管過(guò)程中“顧此失彼”的無(wú)奈，而且央行獨(dú)立性的加強(qiáng)，更有利于其運(yùn)用貨幣政策和利率政策等政策工具保障我國(guó)金融安全與穩(wěn)定。

這一時(shí)期的銀行體制變革仍是在政府推動(dòng)下的強(qiáng)制性制度變遷，并為此付出了巨大的變遷成本，2003年政府向國(guó)有銀行注資3800億元，[13]金融領(lǐng)域如此“昂貴”的改革行動(dòng)充分說(shuō)明政府仍是我國(guó)銀行制度變遷的主導(dǎo)力量，若非政府在財(cái)務(wù)和監(jiān)管方面提供幫助，國(guó)有銀行的經(jīng)營(yíng)手段和資產(chǎn)負(fù)債狀況就不太可能真正得到改善，[14]而銀行業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重要支撐力量，政府無(wú)法放棄其主導(dǎo)地位，因而其壟斷地位并未動(dòng)搖，石曉峰，[15]趙子衣等，[16]劉偉和黃桂田[17]等的研究均表明我國(guó)銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度依然偏低。但值得欣慰的是，我國(guó)銀行業(yè)在政府的“保駕護(hù)航”下“穩(wěn)健”發(fā)展，經(jīng)受住了2008年美國(guó)次貸危機(jī)的影響，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化并未對(duì)我國(guó)銀行部門產(chǎn)生較大不利影響[18]，但政府壟斷不利于銀行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升，為使我國(guó)銀行業(yè)能夠經(jīng)歷金融全球化的“風(fēng)雨”，政府進(jìn)一步深化銀行體制改革，利率市場(chǎng)化改革向縱深推進(jìn)，2013年7月人民銀行下發(fā)《關(guān)于決定進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革的通知》，全面放開(kāi)金融機(jī)構(gòu)利率管制，而利率市場(chǎng)化的關(guān)鍵配套制度——存款保險(xiǎn)制度亦取得突破性進(jìn)展，2015年5月1日我國(guó)開(kāi)始實(shí)施《存款保險(xiǎn)條例》，政府權(quán)力真正開(kāi)始逐步放棄對(duì)銀行部門的“隱性擔(dān)保”。

綜上所述，我國(guó)已經(jīng)從“大一統(tǒng)”銀行制度逐步演化成為多層次多元化的現(xiàn)代銀行制度，特別是建立了獨(dú)立的中央銀行制度、以銀監(jiān)會(huì)主導(dǎo)的銀行監(jiān)管制度、以及商業(yè)銀行制度和政策性銀行制度相分離的存款貨幣銀行制度體系。而這些銀行制度的演化都是制度主體權(quán)力博弈的結(jié)果，政府權(quán)力因其壟斷性又在這一過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，政府權(quán)力對(duì)銀行業(yè)的控制與放權(quán)構(gòu)成了銀行制度演化的“主線”，而市場(chǎng)主體在權(quán)力不斷增強(qiáng)的過(guò)程中不斷推動(dòng)銀行制度創(chuàng)新以最大化自身效用則構(gòu)成了“輔線”(如圖1所示)。

圖1　我國(guó)銀行制度演化路線圖

三、銀行制度演化分析框架的構(gòu)建：權(quán)力視角的引入

(一)權(quán)力因素的引入

理解權(quán)力如何影響制度演化，首先需要把握權(quán)力的內(nèi)涵，學(xué)者大多從政治學(xué)或法學(xué)角度對(duì)權(quán)力進(jìn)行定義，波朗查斯從“階級(jí)工具”的角度認(rèn)為“權(quán)力是一個(gè)社會(huì)階級(jí)實(shí)現(xiàn)其特殊利益的能力”；[19]馬克斯·韋伯基于沖突因素將權(quán)力定義為“在社會(huì)關(guān)系中一個(gè)行動(dòng)者將自己的意志強(qiáng)加于他人行為之上的可能性”，[20]這些定義雖概括了權(quán)力的表現(xiàn)和特征，但忽略了權(quán)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而權(quán)力不僅呈現(xiàn)于政治領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也滲透著它的影響。

國(guó)外不少學(xué)者對(duì)權(quán)力如何影響經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行過(guò)較為深入的分析和研究。加爾布雷斯認(rèn)為現(xiàn)代人的經(jīng)濟(jì)行為不僅是一種財(cái)富的追求，同時(shí)也是一種權(quán)力的追求，忽視社會(huì)制度結(jié)構(gòu)問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)根本不可能說(shuō)明資本主義現(xiàn)實(shí)。[21]奧爾森認(rèn)為權(quán)力(不只局限于政府權(quán)力)是能夠產(chǎn)生強(qiáng)制性服從的能力，而且在共容利益下使用權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮，所以政府應(yīng)是“有足夠權(quán)力保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公正執(zhí)行各種契約，但同時(shí)還受到約束無(wú)法剝奪或侵犯私人權(quán)利”的“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”。[22]埃塞姆格魯為代表的學(xué)者從權(quán)力沖突的視角研究制度選擇問(wèn)題，認(rèn)為制度由利益集團(tuán)的政治力量決定，[23]而權(quán)力是制度變遷和演化的動(dòng)力，并從權(quán)力視角闡釋了經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)生形成的理論框架：政治權(quán)力分配決定影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效和資源分配的經(jīng)濟(jì)制度，不同利益集團(tuán)權(quán)力的變化將導(dǎo)致新的分配制度形成。[24][25]

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)權(quán)力與制度演化的研究亦有不少真知灼見(jiàn)，盛昭瀚和蔣德鵬認(rèn)為權(quán)力在一定程度上先于市場(chǎng)規(guī)定了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，并決定它以何種方式選擇和配置資源。[26]朱啟才認(rèn)為制度的形成取決于供給和需求兩大力量，其中供給是最關(guān)鍵的，而權(quán)力是制度供給的決定性力量。[27]伍裝提出的政治化制度變遷理論突出強(qiáng)調(diào)了政府權(quán)力在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷中的作用。[2]107張屹山等提出了經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的權(quán)力范式，認(rèn)為真實(shí)的經(jīng)濟(jì)過(guò)程是經(jīng)濟(jì)主體基于利益競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)力博弈過(guò)程，[28]而制度內(nèi)生于這一過(guò)程之中，并進(jìn)一步指出權(quán)力分配決定了經(jīng)濟(jì)制度、資源分配和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。[29]

(二)“權(quán)力結(jié)構(gòu)—銀行制度行為—銀行制度績(jī)效”分析框架

基于上述分析可知，權(quán)力可以說(shuō)是制度演化過(guò)程中的核心因素，而我國(guó)銀行制度的演化歷史則充分體現(xiàn)了權(quán)力的決定性影響，下面從政府與市場(chǎng)間權(quán)力博弈的視角出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)“權(quán)力結(jié)構(gòu)—銀行制度行為—銀行制度績(jī)效”的分析框架(如圖2所示)，進(jìn)而對(duì)我國(guó)銀行制度演化歷史進(jìn)行闡釋。

基于轉(zhuǎn)軌國(guó)家的銀行制度演化歷史，[30]可以發(fā)現(xiàn)政府權(quán)力在銀行制度演化過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用，特別是前蘇聯(lián)以及東歐國(guó)家在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，“大一統(tǒng)”的銀行體制無(wú)不是政府權(quán)力強(qiáng)制推行的結(jié)果。而這些國(guó)家在轉(zhuǎn)軌后則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體權(quán)力增大，政府權(quán)力“大撤退”的過(guò)程，銀行制度的演化方向亦隨之轉(zhuǎn)向市場(chǎng)型，目前這些國(guó)家已基本建立市場(chǎng)化的銀行制度。而從我國(guó)銀行制度的演化歷史出發(fā)，[31]則更容易感受政府權(quán)力的“暴力潛能”，而這是由我國(guó)特有的“二重結(jié)構(gòu)”所決定的，“發(fā)達(dá)而富有控制力的上層結(jié)構(gòu)與流動(dòng)性強(qiáng)且分散化的下層結(jié)構(gòu)”[32]必然導(dǎo)致“失衡”權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，無(wú)論是建國(guó)后“激進(jìn)”的銀行制度變遷，還是改革開(kāi)放以來(lái)“漸進(jìn)”的銀行制度變遷，均很好地反映了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)的決定性影響。

圖2　“權(quán)力結(jié)構(gòu)——銀行制度選擇行為——銀行制度績(jī)效”分析框架圖

我國(guó)的改革開(kāi)放被諸多學(xué)者稱為“放權(quán)讓利”的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“權(quán)力結(jié)構(gòu)”重構(gòu)的過(guò)程，我國(guó)十一屆三中全會(huì)之后的財(cái)政體制和銀行體制改革即內(nèi)生于這一放權(quán)過(guò)程，[33]而放松對(duì)非國(guó)有部門政府管制的過(guò)程，在筆者看來(lái)就是包括政府在內(nèi)的各經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化過(guò)程。我國(guó)銀行制度變遷主要體現(xiàn)在政府放權(quán)和市場(chǎng)化改革，而分權(quán)和市場(chǎng)化改革使得非政府經(jīng)濟(jì)主體獲得了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)資源，權(quán)力的獲得意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在銀行制度變遷過(guò)程博弈“籌碼”或能力的增強(qiáng)，進(jìn)而促使其積極參與銀行制度的創(chuàng)新與擴(kuò)散，以獲得制度創(chuàng)新的“額外收益”，利益結(jié)構(gòu)因此發(fā)生改變，也由此形成了一個(gè)不斷強(qiáng)化的市場(chǎng)化動(dòng)力，因?yàn)槭袌?chǎng)化能夠給非政府經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)更多的權(quán)力和資源。可見(jiàn)，銀行制度作為經(jīng)濟(jì)主體間權(quán)力博弈所形成的均衡結(jié)果，而權(quán)力結(jié)構(gòu)決定的銀行制度，自然地會(huì)體現(xiàn)出其制度績(jī)效。到底那種類型的銀行制度具有更“高”的績(jī)效，這毫無(wú)疑問(wèn)是一個(gè)無(wú)法得出結(jié)論的爭(zhēng)論。這里對(duì)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的三種銀行制度進(jìn)行分析，以期能對(duì)各種銀行制度績(jī)效的高低進(jìn)行一些并不恰當(dāng)?shù)摹氨容^”。

一是政府權(quán)力主導(dǎo)下的計(jì)劃型銀行制度，這是包括我國(guó)在內(nèi)的社會(huì)主義國(guó)家普遍推行過(guò)的銀行制度。不可否認(rèn)的是，這一銀行制度具有“集中力量辦大事”的比較優(yōu)勢(shì)，建國(guó)初期我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，市場(chǎng)發(fā)育不完善，壟斷型的銀行制度在集中有限的金融資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面獲得良好的制度績(jī)效，我國(guó)在一窮二白局面下迅速建立起現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)，計(jì)劃銀行制度可謂“功不可沒(méi)”。但權(quán)力過(guò)度集中的另一面則是權(quán)力濫用，極易產(chǎn)生官僚主義增加交易成本，[34]而在銀行制度方面則表現(xiàn)為內(nèi)生性交易成本不斷提高，國(guó)家不僅要付出較大的權(quán)力控制成本，還要支付不小的金融資源浪費(fèi)成本。眾所周知的是，我國(guó)銀行制度演化進(jìn)程中曾多次出現(xiàn)混亂局面，這也是政府放權(quán)推進(jìn)銀行體制改革的原因所在。

二是市場(chǎng)權(quán)力主導(dǎo)下的市場(chǎng)型銀行制度，這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的銀行制度。西方發(fā)達(dá)國(guó)家高效率的市場(chǎng)化銀行制度能夠最大限度地促進(jìn)資本形成和提高資本配置效率，進(jìn)而促使經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，這也是我國(guó)正積極借鑒模仿的銀行制度模式。但同樣無(wú)法讓人忘卻的是，歷次金融危機(jī)所導(dǎo)致的巨額損失，最近的自然是2007年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融海嘯，這次危機(jī)讓世界各國(guó)付出了慘重的代價(jià)。這充分說(shuō)明市場(chǎng)主體權(quán)力過(guò)大，并不是如自由學(xué)派所宣稱的那樣績(jī)效最優(yōu)，在銀行制度變遷過(guò)程仍需政府的適當(dāng)監(jiān)管，以避免銀行制度演化進(jìn)入危機(jī)的“深淵”，包括美國(guó)在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家均在危機(jī)后，加強(qiáng)了政府權(quán)力在金融監(jiān)管領(lǐng)域的作用。

三是政府與市場(chǎng)權(quán)力均衡下的“強(qiáng)化市場(chǎng)型銀行制度”。上述分析框架涉及“政府與市場(chǎng)誰(shuí)更重”的這一尚未結(jié)束的爭(zhēng)論，但筆者在此處并不想?yún)⑴c這一爭(zhēng)論，因?yàn)檎c市場(chǎng)就像一個(gè)硬幣的兩面，缺一不可，否則其將無(wú)法成為“硬幣”，任何一個(gè)國(guó)家的銀行制度邊界都包含著市場(chǎng)和政府作用的不同組合，只是兩者作用的權(quán)重大小在不同國(guó)家有所差異而已，[35]即使西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行完全自由化銀行制度時(shí)期，仍需政府扮演“守夜人”角色，而我國(guó)即使在“最計(jì)劃”的時(shí)期，在基層仍有普遍存在零星的市場(chǎng)交易，否則也不會(huì)出現(xiàn)反投機(jī)倒把的運(yùn)動(dòng)?；诖?，我們認(rèn)為政府權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力之間存在一個(gè)“最優(yōu)”權(quán)力結(jié)構(gòu)，此時(shí)銀行制度的“社會(huì)邊際收益”與“社會(huì)邊際成本”相等，進(jìn)而存在理論上的績(jī)效最優(yōu)銀行制度。這就涉及到我國(guó)正在構(gòu)建的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的銀行制度，即是試圖獲得安全與效率“雙贏”的制度安排，借鑒奧爾森“強(qiáng)化市場(chǎng)型政府”的概念，筆者將第三種銀行制度稱為“強(qiáng)化市場(chǎng)型銀行制度”，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的銀行制度正是這一類銀行制度，并正在這一演化路徑上“長(zhǎng)途跋涉”，其最終績(jī)效如何仍需等待時(shí)間檢驗(yàn)，但從理論上分析可知，在政府權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力均衡的情況下，有可能得到績(jī)效“最優(yōu)”的銀行制度。

四、銀行制度演化參與主體及其權(quán)力行為機(jī)制分析

基于上述分析可知，中國(guó)銀行制度變遷最終取決于政府與市場(chǎng)之間的博弈，政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)制度創(chuàng)新的“成本—收益”判斷決定了其制度變遷動(dòng)力的大小和方向，[36]而各經(jīng)濟(jì)主體總是基于自身權(quán)力大小選擇其博弈策略，總的來(lái)說(shuō)即是政府與市場(chǎng)間的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了銀行制度的演化方式和方向，因此本文在此處“不恰當(dāng)”地將參與銀行制度演化的經(jīng)濟(jì)主體劃分為政府部門和市場(chǎng)部門，其中政府部門的參與主體有中央政府和地方政府，而市場(chǎng)部門的參與主體則有非國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有銀行，當(dāng)然特別值得注意的是，既屬于政府部門又屬于市場(chǎng)部門的“雙重”屬性參與主體：政治企業(yè)家與國(guó)有企業(yè)，政治銀行家與國(guó)有銀行，一方面他們作為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但又因其“國(guó)有屬性”成為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”，在獲得政府“父愛(ài)關(guān)懷”的同時(shí)需承擔(dān)部分政府職能。下面則分別對(duì)這銀行制度的參與主體的效用函數(shù)及其權(quán)力行為進(jìn)行分析。

(一)政府部門權(quán)力主體的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析

1. 中央政府的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析。中央政府代表的是國(guó)家力量，具有先天性的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，作為銀行制度變遷的“第一行動(dòng)團(tuán)體”，其余經(jīng)濟(jì)主體總是通過(guò)各種方式尋求國(guó)家力量的支持以加強(qiáng)自身博弈優(yōu)勢(shì)，而國(guó)家力量則通過(guò)改變利益主體間的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)其效用目標(biāo)，國(guó)家力量作為能夠改變利益主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素，決定著銀行制度演化的方向和趨勢(shì)。[37]與其他經(jīng)濟(jì)部門的“放權(quán)讓利”相比，中央政府對(duì)銀行部門實(shí)行了“區(qū)別對(duì)待”政策，在放權(quán)規(guī)模及放權(quán)速度上都要小的多，而政府“有限”放權(quán)源自其效用目標(biāo)的“雙重性”，即租金效用目標(biāo)和效率效用目標(biāo)，[38]政府一方面有推進(jìn)市場(chǎng)化銀行制度變遷的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而促使微觀銀行機(jī)構(gòu)提高經(jīng)營(yíng)效率，另一方面也有維護(hù)“公有金融產(chǎn)權(quán)”不變的動(dòng)機(jī)，因?yàn)閴艛嘈偷你y行制度可使政府利用銀行履行部分財(cái)政職能，獲得租金效用最大化。[39]因此，政府在“徘徊”中漸進(jìn)推動(dòng)銀行制度變遷也就順理成章了，即由增量改革逐步過(guò)渡到存量改革，從而能夠在國(guó)家財(cái)政能力下降時(shí)仍控制金融資源以支持體制內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而增量改革又可促進(jìn)體制外經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其效用函數(shù)最大化的目標(biāo)。

中央政府為何有動(dòng)力推動(dòng)銀行變遷？其動(dòng)力主要來(lái)源于兩個(gè)方面：一是交易成本約束，政府維持壟斷銀行制度必然需要支付一定的成本，而當(dāng)維持制度的成本超過(guò)收益時(shí)，政府則會(huì)產(chǎn)生推動(dòng)銀行制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力。改革初期中央政府“放權(quán)”推動(dòng)銀行制度變遷，更多地源自交易成本約束，因?yàn)楦叨燃械挠?jì)劃金融體制已無(wú)法適應(yīng)日新月益的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，制度成本攀升的同時(shí)并未帶來(lái)效益的遞增，反而阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！肮拯c(diǎn)”的出現(xiàn)使得中央政府開(kāi)始推動(dòng)銀行制度變遷，我國(guó)銀行制度也因此由“大一統(tǒng)”的計(jì)劃體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸便y行體制。另一個(gè)則是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即是在外部競(jìng)爭(zhēng)壓力的影響下，政府為保證其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生了推動(dòng)銀行制度變遷的動(dòng)力，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，體制外經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，產(chǎn)生了對(duì)體制內(nèi)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，而加入WTO后，實(shí)力更強(qiáng)的外資銀行使中央政府“感受”到了更大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，政府自然地產(chǎn)生了推動(dòng)國(guó)有銀行改革的動(dòng)力，中央政府為保證其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在短短一兩年內(nèi)即成功對(duì)中行、建行和工行進(jìn)行股改，并迅速上市。

2. 地方政府的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析。中央政府放權(quán)使得地方政府獲得了一定自主權(quán)，地方政府隨之有了自己的利益追求，亦會(huì)運(yùn)用手中權(quán)力追求效用最大化。而地方政府身份的“雙重性”導(dǎo)致其效用目標(biāo)也具有“雙重性”，一方面，地方政府是中央政府代理人，在制定地區(qū)性經(jīng)濟(jì)政策時(shí)須服從國(guó)家整體利益和要求，且受制于中央政府的宏觀調(diào)控。另一方面，地方政府作為所在區(qū)域的“首腦”，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益緊密相關(guān)，而GDP增長(zhǎng)考核標(biāo)準(zhǔn)推行后，地方官員更多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，以期獲得晉升機(jī)會(huì)，[40]地方政府隨之表現(xiàn)出較為強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)欲望，地方政府總是想方設(shè)法尋找資金來(lái)源支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，位于當(dāng)?shù)氐膰?guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)毫無(wú)懸念地成為首選，在干預(yù)國(guó)有銀行信貸配置的過(guò)程中地方政府極力推動(dòng)能夠使其獲得金融資源的制度安排，競(jìng)相利用其權(quán)力向銀行機(jī)構(gòu)施加壓力，國(guó)有銀行地方分行則“在一定程度上對(duì)地方政府形成實(shí)際隸屬關(guān)系”，[41]銀行資金跨區(qū)流動(dòng)也因此受到抑制，[42]造成銀行機(jī)構(gòu)空間分布上的失衡與金融資源的無(wú)效配置。而中央政府和地方政府效用函數(shù)不一致程度的加深，使得中央政府開(kāi)始對(duì)國(guó)有銀行制度進(jìn)行改革，以防止地方政府對(duì)國(guó)有銀行的不當(dāng)干預(yù)。地方政府則在與中央政府的博弈過(guò)程中成為新銀行制度的供給者，特別是在地方政府的保護(hù)下新銀行制度安排不斷涌現(xiàn)，地方性商業(yè)銀行、合作銀行以及民間金融等新的產(chǎn)權(quán)形式得以出現(xiàn)并迅速發(fā)展，改變了既有銀行產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。地方政府權(quán)力逐漸增大的同時(shí)，中央政府權(quán)力將逐步受到一定的約束和限制，特別是地方政府在自身效用函數(shù)的影響下，將采取有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的銀行制度行為。

(二)“雙重”屬性部門權(quán)力主體的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析

在政府權(quán)力干預(yù)下，我國(guó)銀行制度演化呈現(xiàn)出明顯的“滯后性”特征，而長(zhǎng)期實(shí)行“雙軌制”自然形成了“雙軌制度利益主體”，國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)便是這樣的既得利益主體，既不想退回原來(lái)的體制，也不想讓體制再往前走一步，因而它們?nèi)狈Ω母飫?dòng)力，但更為可能出現(xiàn)的情況是，這些既得利益主體為維護(hù)自身利益，將結(jié)成同盟以形成較強(qiáng)的政治壓力迫使政府延緩銀行制度改革的速度和力度。而國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行的雙重屬性很大程度來(lái)源于銀行制度變遷過(guò)程的特殊利益主體——政治企業(yè)家和政治銀行家效用目標(biāo)的雙重性，下面則對(duì)這“兩對(duì)”參與我國(guó)銀行制度演化博弈的特殊權(quán)力主體進(jìn)行分析。

1. 政治銀行家與國(guó)有銀行的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析。政治銀行家作為我國(guó)特殊政治體制的產(chǎn)物，在我國(guó)銀行制度變遷過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，而要理解政治銀行家的行為規(guī)律，則需把握其身份上的“雙重性”。[43]首先，政治銀行家是一個(gè)“政治人”，為謀求更多的政治利益，諸如上級(jí)部門給予的政治扶持和晉升機(jī)會(huì)，一般情況下會(huì)根據(jù)國(guó)家效用函數(shù)的變化來(lái)組織實(shí)施銀行制度變遷；但政治銀行家同時(shí)又是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)考慮其自身經(jīng)濟(jì)利益，特別是職務(wù)收益和尋租利益。政治銀行家基于其權(quán)力大小，在成本—收益機(jī)制的約束下推進(jìn)銀行制度的變遷，也即推動(dòng)能為其帶來(lái)最大效用的銀行制度安排，抵制會(huì)降低其效用的制度安排。當(dāng)政治銀行家受到上級(jí)部門的較強(qiáng)約束時(shí)，特別是當(dāng)銀行制度改革是中央政府賦予的一項(xiàng)“政治任務(wù)”時(shí)，基于個(gè)人“前途”的考慮，政治銀行家有較強(qiáng)的動(dòng)力推動(dòng)銀行制度改革，這從國(guó)有銀行高管多次在不同場(chǎng)合表達(dá)改革決心便可見(jiàn)一斑。與此同時(shí)政治銀行家們會(huì)利用“剩余的”權(quán)力追求其自身效用的最大化，銀行部門高管的高薪甚至腐敗現(xiàn)象充分體現(xiàn)了這一效用追求。

可見(jiàn)，銀行制度變遷的最終結(jié)果不僅取決于政府效用函數(shù)，還受到政治銀行家個(gè)人效用函數(shù)的影響。但政治銀行家追求的并不是社會(huì)整體收益最大化，而是追求自身經(jīng)濟(jì)收益和政治收益的均衡，因而政治銀行家更偏好于銀行制度的中間狀態(tài)，不僅反對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃體制，因?yàn)橛?jì)劃體制下他們的尋租空間狹小，亦不喜市場(chǎng)體制，因?yàn)槭袌?chǎng)體制限制了其尋租賴以存在的權(quán)力。政治銀行家的權(quán)力行為外在表現(xiàn)為國(guó)有銀行的“權(quán)力行為”，在政府的“放權(quán)讓利”改革中國(guó)有銀行獲得了一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，其“私人利益”在這一過(guò)程中得以顯現(xiàn)，即國(guó)有銀行在履行社會(huì)責(zé)任追求社會(huì)福利的同時(shí)，開(kāi)始追求其“私人利益”。但這就產(chǎn)生了一個(gè)新的問(wèn)題，國(guó)有銀行對(duì)“私人利益”的追求建立在公有金融產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，即國(guó)有銀行“以國(guó)家的名義壟斷，以市場(chǎng)的身份競(jìng)爭(zhēng)”，而通過(guò)壟斷獲得超額利潤(rùn)有一種以“公權(quán)”謀“私利”的意味，國(guó)有銀行將其經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所產(chǎn)生的大量金融風(fēng)險(xiǎn)“外部化”，其經(jīng)營(yíng)成本亦“社會(huì)化”，由全社會(huì)成員共同承擔(dān)，而它卻能在獲取成功好處的同時(shí)無(wú)需為失敗負(fù)責(zé)，國(guó)有銀行陷入“變革惰性”也就不足為奇了。

2. 政治企業(yè)家與國(guó)有企業(yè)的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析。與政治銀行家類似，政治企業(yè)家亦有“雙重”效用目標(biāo)，希望在推動(dòng)國(guó)企改革提高企業(yè)業(yè)績(jī)獲得晉升政績(jī)的同時(shí)，獲得最大化自身經(jīng)濟(jì)效用。但在推動(dòng)銀行制度變遷上面，政治企業(yè)家卻與政治銀行家目標(biāo)不一致，作為壟斷銀行制度的既得利益者，國(guó)有企業(yè)可從國(guó)有銀行獲得大筆低息甚至無(wú)息信貸資金，而國(guó)有銀行一旦實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)將無(wú)法繼續(xù)“低成本、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)”地使用銀行信貸資金，之前“軟化”的銀企關(guān)系將在市場(chǎng)規(guī)律的約束下不斷“硬化”，國(guó)有企業(yè)不僅要支付更高的資金使用成本，更無(wú)法將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行并最終由政府“兜底”，銀企關(guān)系的這種改變毫無(wú)疑問(wèn)將使國(guó)有企業(yè)喪失原有的制度優(yōu)勢(shì)，政治企業(yè)家與國(guó)有企業(yè)自然缺乏推動(dòng)壟斷銀行制度變遷的動(dòng)力，甚至在某些時(shí)候還會(huì)成為銀行制度變遷的阻力。此時(shí)政治企業(yè)家將突出國(guó)有企業(yè)“公有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)”的身份，強(qiáng)調(diào)其事關(guān)國(guó)計(jì)民生“不容有失”，是政府穩(wěn)定和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的核心，是漸進(jìn)改革中需保留的那部分“存量”。而事實(shí)確實(shí)如此，政府推行壟斷型銀行制度在很大程度上是為了保障國(guó)有企業(yè)的資金供給，而國(guó)企改革一直未取得突破性進(jìn)展，則致使政府不斷延遲國(guó)有銀行制度變遷，因?yàn)殂y行制度一旦市場(chǎng)化后，對(duì)占主導(dǎo)地位的公有經(jīng)濟(jì)將是“災(zāi)難性”的，這顯然不符合政府的“穩(wěn)定”效用目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)正是通過(guò)這種方式“綁架”政府，導(dǎo)致政府不得不采取謹(jǐn)慎而緩慢的步驟從國(guó)有銀行退出。

(三)非國(guó)有部門權(quán)力主體的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析

1. 非國(guó)有企業(yè)的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析。我國(guó)體制外經(jīng)濟(jì)在多年的“增量”改革中不斷發(fā)展壯大，涌現(xiàn)了一大批中小微型企業(yè)，這些企業(yè)雖然規(guī)模相對(duì)較小，但正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，而且非國(guó)有經(jīng)濟(jì)將逐步成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中其比重已超過(guò)60%，[44]但非國(guó)有經(jīng)濟(jì)卻未得到相應(yīng)的金融支持，反而淪為現(xiàn)行融資體制的“棄兒”，因?yàn)樗鼈兣c國(guó)有銀行體制的信用聯(lián)系是薄弱的，國(guó)有銀行一般將金融資源配置給大型國(guó)企，而中小企業(yè)則因信息不對(duì)稱、貸款規(guī)模小等因素被國(guó)有銀行排除在外，無(wú)法從占主導(dǎo)地位的國(guó)有銀行手中獲得資金支持。而民營(yíng)銀行的嚴(yán)格準(zhǔn)入限制，使非國(guó)有企業(yè)的融資渠道更是狹小，無(wú)奈求助于民間金融制度，這也是我國(guó)民間金融發(fā)展迅速的重要原因。面對(duì)較強(qiáng)融資約束和較高融資成本，非國(guó)有企業(yè)自然期望變革現(xiàn)行政府主導(dǎo)型的銀行體制，希望建立競(jìng)爭(zhēng)型銀行制度，因?yàn)槌錆M競(jìng)爭(zhēng)力的銀行體系，既可解決其融資困難又可降低其融資成本。非國(guó)有企業(yè)也因此具有推動(dòng)國(guó)有銀行制度變遷的充足動(dòng)力，但因我國(guó)公有制占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得非國(guó)有企業(yè)在政治上始終處于相對(duì)弱勢(shì)地位，其話語(yǔ)權(quán)較小，加之沒(méi)有一個(gè)通暢的渠道讓其參與銀行制度演化過(guò)程，其制度變遷需求也因此未得到應(yīng)有重視。但隨著非國(guó)有企業(yè)的實(shí)力在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中不斷增加，其權(quán)力亦將隨之增大，進(jìn)而將成為推動(dòng)銀行制度變遷的重要力量，政府也將無(wú)法忽視非國(guó)有企業(yè)這一利益集團(tuán)的制度變遷需求。

2. 非國(guó)有銀行的效用函數(shù)及權(quán)力行為分析。為提高銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)效率，政府推動(dòng)了銀行體制的“增量”改革，試圖通過(guò)引進(jìn)體制外的競(jìng)爭(zhēng)主體對(duì)國(guó)有銀行形成競(jìng)爭(zhēng)壓力，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)銀行體制的市場(chǎng)化改革，股份制商業(yè)銀行以及外資銀行也因此逐步進(jìn)入我國(guó)銀行市場(chǎng)，銀行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，也催生了一批市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，這些非國(guó)有銀行的力量也在競(jìng)爭(zhēng)中逐步增強(qiáng)，已成為我國(guó)銀行制度演化的一個(gè)重要影響力量。作為自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體，在追求最大化利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，非國(guó)有銀行具有較強(qiáng)的動(dòng)力打破國(guó)有銀行的壟斷地位，進(jìn)而在銀行市場(chǎng)中分得一杯羹。此外，無(wú)法忽視的是我國(guó)民間金融主體的作用，面對(duì)融資困境，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)無(wú)法從正規(guī)渠道獲得發(fā)展資金，轉(zhuǎn)而求助于民間金融制度，這催生了民營(yíng)中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但這種內(nèi)生于非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誘致性制度需求——由于政府特殊的制度偏好和既有利益集團(tuán)的阻滯——并不能得到滿足，這從政府多次取締民間合會(huì)、互助會(huì)和基金會(huì)中可以得到一定的反映，這說(shuō)明政府并不愿意金融資源脫離自己的控制?？梢?jiàn)，非國(guó)有銀行雖有強(qiáng)烈的制度變遷動(dòng)力，但其作用發(fā)揮機(jī)制仍處于政府的控制之中。

五、結(jié)語(yǔ)與啟示

本文在回顧我國(guó)銀行制度演化歷史的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)“權(quán)力結(jié)構(gòu)——銀行制度行為——銀行制度績(jī)效”分析框架，闡述了政府與市場(chǎng)間權(quán)力博弈決定銀行制度演化路徑的觀點(diǎn)，之后則基于此分析框架對(duì)我國(guó)銀行制度演化參與主體及其權(quán)力行為機(jī)制進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，政府與市場(chǎng)并不是完全“對(duì)立”的，政府與市場(chǎng)權(quán)力作用均都有其相適應(yīng)的制度環(huán)境，并非一成不變，需要政府審時(shí)奪勢(shì)，根據(jù)具體情況采取不同的策略，在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”亟需進(jìn)一步深化體制改革的大背景下，政府應(yīng)進(jìn)一步向市場(chǎng)放權(quán)，推動(dòng)市場(chǎng)型銀行制度的構(gòu)建和完善，提高金融資源配置效率。

最后需要說(shuō)明的是，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)是保證我國(guó)銀行制度體制改革的必要前提，而這不僅需要政府權(quán)力推動(dòng)，更需市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的共同參與。政府權(quán)力對(duì)銀行部門的干預(yù)目前來(lái)看仍是較強(qiáng)的，壟斷型的銀行制度并未完全打破。政府權(quán)力在改革過(guò)程中將一直是主角，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)將一直在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的大戲中上演。

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[責(zé)任編輯：申鳳敏]

謝宗藩，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，主要研究方向：金融制度演化；陳永志，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐。

F830.1

A

1002-6924(2016)06-110-119