羅建鋼

裝備制造業(yè)是制造業(yè)體系的技術(shù)、資金和創(chuàng)新的密集型環(huán)節(jié)，也是世界各國制造業(yè)競爭力的主要體現(xiàn)。2015年，我國裝備制造業(yè)的產(chǎn)值占世界裝備制造業(yè)產(chǎn)值的30%以上，是世界裝備制造業(yè)的第一大國，高端裝備制造快速發(fā)展，也帶動中國工業(yè)體系和工業(yè)競爭力的快速上升。財稅政策以裝備制造業(yè)為重點，在產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺三個方面有序發(fā)力，從而大幅度優(yōu)化我國制造業(yè)的創(chuàng)新環(huán)境、發(fā)展環(huán)境和競爭環(huán)境。

優(yōu)化制造業(yè)產(chǎn)業(yè)布局的財稅政策

根據(jù)《中國制造2025》要求，我國裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是與主體功能區(qū)相協(xié)調(diào)；二是促進產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移；三是形成有效的東中西產(chǎn)業(yè)互動協(xié)同機制；四是形成經(jīng)濟走廊和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整示范帶。

第一，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對處于重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的地區(qū)實施以擴大企業(yè)投資、增加企業(yè)產(chǎn)出和引導企業(yè)布局為重心的財稅政策，并與產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)，推進適宜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。擴大企業(yè)投資的戰(zhàn)略主要是政府產(chǎn)業(yè)引導基金和優(yōu)化財政產(chǎn)業(yè)補貼的安排，并設(shè)計符合市場公平和透明度要求的激勵型稅制。

第二，促進產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，鼓勵東部地區(qū)的企業(yè)以加速折舊和資產(chǎn)置換的方式加速退出部分產(chǎn)能，并支持中西部地區(qū)以要素優(yōu)勢和政策優(yōu)勢承擔上述轉(zhuǎn)移的產(chǎn)能。財政政策的重點在于給予加速折舊的稅收優(yōu)惠，突破工業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)交易瓶頸，并給予中西部地區(qū)在專項債務(wù)和直接稅領(lǐng)域的差異化優(yōu)惠。

第三，形成東中西有效的產(chǎn)業(yè)互動協(xié)同機制，實現(xiàn)新興裝備制造業(yè)多點布局，鼓勵相關(guān)輔助性產(chǎn)業(yè)的全國協(xié)作。新興產(chǎn)業(yè)的多點布局和輔助性產(chǎn)業(yè)的全國協(xié)作對于物流成本和產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)的關(guān)聯(lián)密切，財稅政策著力于對物流成本和產(chǎn)業(yè)鏈重組的有效促進，如在營改增中解決過路過橋費的抵扣，在產(chǎn)業(yè)鏈重組中解決跨區(qū)域總分機構(gòu)的納稅問題等。

第四，形成重要的經(jīng)濟走廊和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整示范帶，充分提升“增長極——聯(lián)絡(luò)線”模式的優(yōu)點，充分融合分布式生產(chǎn)的特點。以特色核心產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，以效率為先導，以模式和業(yè)態(tài)創(chuàng)新為支撐，形成享譽世界的裝備制造業(yè)示范帶和高水平制造業(yè)集中的經(jīng)濟走廊。建立大規(guī)模、綜合性和長期性的政府支持資金和基金是促成這一產(chǎn)業(yè)帶的重要基礎(chǔ)條件。

綜上分析，對支持裝備制造業(yè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的財稅政策選擇包括：一是建立國家級的中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策引導基金?；鹨灾С种形鞑康貐^(qū)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)為目標；主要具備三大功能：股權(quán)投資、貸款貼息和風險擔保；服務(wù)對象主要是三個層面：跨大區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新興產(chǎn)業(yè)布局、內(nèi)陸加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)體系；基金采取政府與市場合作的方式組建，并按市場機制進行運營管理，政府出資部分的收益全部用于對貸款貼息、風險擔保費用的補償，以及適當體現(xiàn)對股權(quán)投資對象的激勵。該基金總規(guī)?？稍O(shè)為2000億元，其中政府出資的部分在500億元左右為宜。

二是結(jié)合“營改增”改革的深入進行，對相關(guān)物流費用的抵扣和總分機構(gòu)的納稅問題進行進一步的優(yōu)化。物流費用中的過路過橋費用的抵扣可選擇按照的進項抵扣足額納入物流企業(yè)的稅務(wù)核算中，如果在票據(jù)取得上存在困難，可考慮按照農(nóng)產(chǎn)品的計算抵扣的方式比照執(zhí)行。而關(guān)于總分機構(gòu)之間的納稅問題，支持對增值稅征收管理采取收入來源地原則進行管理以增強異地生產(chǎn)、統(tǒng)一經(jīng)營的跨區(qū)域管理。此外，可考慮將現(xiàn)行的5%或3%的收入來源地預繳方式進行調(diào)整，加強增值稅發(fā)票的明細管理，標示開票單位的具體名稱（主要針對分公司），同時防止公司內(nèi)部的稅款轉(zhuǎn)移情況的發(fā)生。

三是給予中西部地區(qū)在專項債券發(fā)行上的優(yōu)惠和便利?？紤]到中西部地區(qū)的現(xiàn)實情況，應(yīng)對中西部地區(qū)允許省會以下城市發(fā)行規(guī)模適度的市政專項債券和園區(qū)專項債券，發(fā)行的規(guī)?？砂船F(xiàn)行專項債務(wù)的規(guī)模的40%左右安排，以平衡因為存量債務(wù)差異而導致的中西部地區(qū)在債務(wù)收入和置換中的不利局面。新增的左右的專項債券，可考慮由中央和地方采取分擔的方式進行償還，中央政府償還的比例不超過40%，地方政府償還的比例不低于50%。

提升制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的財稅政策

制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群強調(diào)區(qū)位優(yōu)勢、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)鏈體系等三個方面。宏觀政策在產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)中具有良好的引導和配置功能，但受到政策實施原則和公平性的影響，宏觀政策應(yīng)以市場效應(yīng)和機制為前提，在尊重市場運行結(jié)果的前提下，積極有序地發(fā)揮政策效應(yīng)。根據(jù)這一原則，財稅政策的著力點應(yīng)包括放大區(qū)位優(yōu)勢，形成錯位發(fā)展；提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，鼓勵產(chǎn)業(yè)集聚；延伸產(chǎn)業(yè)鏈，完善上下游產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)組織模式。

一是重構(gòu)區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導，支持全面改造現(xiàn)有園區(qū)?，F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以上世紀90年代開始的加工工業(yè)和碎片化的外商投資企業(yè)為主體，隨著技術(shù)和分工體系的不斷演化和發(fā)展，當前的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的生產(chǎn)效率、帶動能力和先進程度都有所下降，影響了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的提升和帶動效應(yīng)。因此，應(yīng)采取有效性和針對性較好的財政政策措施，以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)引進為重點，在傳統(tǒng)的優(yōu)勢之外，根據(jù)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的特點，有效調(diào)整要素資源配置和構(gòu)建新的區(qū)位優(yōu)勢。

二是提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，突破發(fā)展瓶頸，鼓勵產(chǎn)業(yè)集聚?；A(chǔ)設(shè)施不僅包括園區(qū)內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，還包括圍繞集聚的產(chǎn)業(yè)特色完善和提升周邊的基礎(chǔ)設(shè)施。這種基礎(chǔ)設(shè)施的變化，可以進一步鞏固和提升新集聚產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢。但從基礎(chǔ)設(shè)施的投入情況來看，園區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的投資和受益邊界清晰，可以由園區(qū)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和財力狀況而進行綜合安排；而周邊基礎(chǔ)設(shè)施則存在投入規(guī)模大、受益群體不清晰和非產(chǎn)業(yè)性因素占比較大等問題，客觀上需要政府在周邊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，將園區(qū)的改造和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素考慮在內(nèi)，在總體基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)過程中，安排集疏運體系的專項投入，以更好的實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施與專門運輸需求之間的有效對接。

三是延伸產(chǎn)業(yè)鏈，綜合考慮垂直和水平型分工的要求，創(chuàng)建新型工業(yè)化示范基地。新型工業(yè)化示范基地包括四個基本維度，即產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、鏈條完整、競爭力強和服務(wù)健全，其中，財稅政策的著力點可以優(yōu)先體現(xiàn)在服務(wù)健全和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新兩個方面。具體思路是：以園區(qū)發(fā)展為載體，以制度建設(shè)為先行，確保在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，推進公共服務(wù)的機制和模式創(chuàng)新，提升公共服務(wù)效率；以產(chǎn)業(yè)整合、延伸為主要著力點，內(nèi)生發(fā)展和外部引入并重，稅收優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)引導政策并舉。

根據(jù)上述要求，財稅政策著力點應(yīng)放在以下6個方面：

第一，考慮到財政部在支持煤炭、鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時候大量地使用差異性的稅收政策，因此，應(yīng)看做是在稅收政策靈活性上的增強。而稅收優(yōu)惠對于新產(chǎn)業(yè)的布局和轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的集聚作用明顯。一是對符合園區(qū)定位的新入園企業(yè)所得稅享受創(chuàng)新型企業(yè)的優(yōu)惠待遇，減按15%收取，每兩年重新評估一次，達不到標準的即行取消所得稅優(yōu)惠政策；二是對企業(yè)新設(shè)備投資在500萬元以下的，允許從當年企業(yè)所得稅繳納前扣除，新設(shè)備投資在500萬元以上的，允許在當年扣除萬元的基礎(chǔ)上，剩余部分進行雙倍余額折舊或半周期折舊；三是大力支持產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)和模式創(chuàng)新，對入園企業(yè)執(zhí)行更為拓展的研發(fā)費用構(gòu)成目錄，并研究將外包性技術(shù)研發(fā)服務(wù)購買納入研發(fā)費用構(gòu)成目錄，鼓勵進行全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新。

第二，構(gòu)建我國多層次的園區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整扶持基金和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持基金。根據(jù)我國政府性產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的建設(shè)和改革要求，可考慮將中小企業(yè)發(fā)展投資基金、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引導資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金等改造成母基金，并與相關(guān)的轉(zhuǎn)移園區(qū)、創(chuàng)新園區(qū)、轉(zhuǎn)型園區(qū)和協(xié)作園區(qū)的資金合作，成立園區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整扶持基金，并面向社會投資者開放，鼓勵社會投資者參與園區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與創(chuàng)新。此外，將政府的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入和部分土地出讓收入進行整合，建立園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，以土地的溢價收入和沿線的租金收入作為基金滾動發(fā)展的重要基礎(chǔ)。相關(guān)基金的組建、運行、管理和到期清算均應(yīng)按照市場的原則進行，原則上，母基金和政府均不應(yīng)直接運行基金，而應(yīng)在向基金管理機構(gòu)托管的基礎(chǔ)上，依法履行出資人的權(quán)利和責任。

第三，對新興產(chǎn)業(yè)集群的集聚區(qū)執(zhí)行特別關(guān)稅政策和轉(zhuǎn)口貿(mào)易扶持政策。新興產(chǎn)業(yè)集群需要在盡可能短的時期內(nèi)形成有效產(chǎn)出，并可以迅速地擴大產(chǎn)能，占領(lǐng)市場，發(fā)揮先動優(yōu)勢。因此，應(yīng)對新興產(chǎn)業(yè)集群下的入園企業(yè)的自購自用的設(shè)備和零配件執(zhí)行優(yōu)惠的關(guān)稅政策，降低稅收負擔，增強貿(mào)易便利。對于部分產(chǎn)品又用于出口的企業(yè)，可考慮在優(yōu)惠關(guān)稅政策的基礎(chǔ)上，進一步累加進口增值稅的優(yōu)惠比例，如將用于出口的設(shè)備產(chǎn)出按比例退還設(shè)備的進口增值稅等。

第四，根據(jù)產(chǎn)業(yè)集群對公共服務(wù)的要求，提升公共服務(wù)的專業(yè)性和有效性，建立政府采購園區(qū)專業(yè)公共服務(wù)的政策安排。政府采購專業(yè)性公共服務(wù)是政府采購制度完善和改革的重要要求，建議根據(jù)園區(qū)建設(shè)的要求和產(chǎn)業(yè)集群的組成特點，建立政府采購專業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的機制來提升產(chǎn)業(yè)集群的效率和水平。在具體實施過程中，可考慮由園區(qū)自土地出讓收入中單列左右的凈收益的辦法，建立政府采購專業(yè)服務(wù)的專項資金，用以扶持和購買園區(qū)的生產(chǎn)性和創(chuàng)新性的產(chǎn)業(yè)服務(wù)，并形成具有區(qū)域特色和產(chǎn)業(yè)專長的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

第五，根據(jù)國有企業(yè)改革方向，支持園區(qū)組建國有資本投資公司或運營公司，并將具有收益性和資產(chǎn)性的公共服務(wù)進行企業(yè)化經(jīng)營（如電力、排污等）。根據(jù)已經(jīng)出臺的電力體制改革方案，2016年開始，電力交易機制將發(fā)生重大變化，隨著電力市場的組建，將會允許國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)組建專業(yè)電力銷售企業(yè)參與電力市場的交易，并可以組建合同能源管理等用能服務(wù)企業(yè)，對園區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供專業(yè)、高效的能源服務(wù)。支持園區(qū)組建第三方環(huán)保治理企業(yè)，在環(huán)境稅改革方案出臺之前，支持園區(qū)將排污、排放等收費用做第三方環(huán)保治理企業(yè)的收入來源，真正通過高效、專業(yè)和規(guī)?；沫h(huán)境保護治理，提升產(chǎn)業(yè)集群的可持續(xù)發(fā)展能力和水平。

第六，根據(jù)金融市場的變化和調(diào)整，實施對園區(qū)企業(yè)進行更新改造投融資需求的財政擔保。由于園區(qū)新引進企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的調(diào)整過程中，園區(qū)處于良好的信息優(yōu)勢方，而企業(yè)設(shè)備和廠房的固定資產(chǎn)投資需要良好的融資環(huán)境，以降低成本和提高效率。建議允許相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資擔保基金合作，組建園區(qū)范圍的專業(yè)子基金，子基金由國家融資擔?；?、園區(qū)國有資本投資公司或運營公司，以及其他社會資本投資者共同出資。園區(qū)和國家融資擔?；鹨员１疚⒗麨槟繕?，社會資本出資以專業(yè)管理和風險收益為目標。

促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺建設(shè)和發(fā)展的財稅政策

產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺即是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律和要求，而承擔產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共性技術(shù)、理念、信息、模式和管理等業(yè)務(wù)的企業(yè)，該企業(yè)以提供行業(yè)共性產(chǎn)品為自身發(fā)展的主要業(yè)務(wù)，并與行業(yè)內(nèi)的企業(yè)就具體應(yīng)用問題進行有效的協(xié)作。根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的現(xiàn)行要求和實踐，可將平臺分為三個基本類別：一是創(chuàng)新性平臺，包括模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和形態(tài)創(chuàng)新等；二是信息性平臺，包括市場信息、技術(shù)信息、決策信息和其他支持信息等；三是管理性平臺，包括提供產(chǎn)業(yè)管理創(chuàng)新服務(wù)、專業(yè)管理服務(wù)、托管代營服務(wù)等。

第一，有效借助已有渠道，按照市場競爭性環(huán)節(jié)的財政專項資金改革要求，大力組建政府產(chǎn)業(yè)引導基金，加強財政資金對制造業(yè)的支持。在實踐中，應(yīng)積極引導政府投資引導基金帶動社會資金，重點投向智能生產(chǎn)、“四基”強化、高端裝備等具有共性和支撐力的關(guān)鍵領(lǐng)域，為制造業(yè)提升提供較好的宏觀環(huán)境。

第二，創(chuàng)新財政資金使用方式，逐步從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，提高財政資金的績效。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，目前已經(jīng)有許多相類似的平臺或機構(gòu)存在，但由于在政策導向上政府偏重于建設(shè)，因而對于運營存在較大的不足，甚至出現(xiàn)了許多平臺名不符實，或是閑置異化的情況。將財政對產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的支持，從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的功能，而不是具備形式和外觀表現(xiàn)。

第三，深化科技計劃（專項、基金等）管理改革，支持關(guān)鍵性領(lǐng)域科技創(chuàng)新和典型實踐，推進科技創(chuàng)新、發(fā)展動力轉(zhuǎn)型和布局優(yōu)化調(diào)整。實現(xiàn)政府科技資金的綜合運用，將共性技術(shù)研發(fā)、市場信息和管理的整合做實做好，支持在重大科技專項和技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用資金中，納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的特性創(chuàng)新和協(xié)同創(chuàng)新的內(nèi)容，使委托創(chuàng)新、渠道創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新和自主創(chuàng)新成為我國財政科技資金重點支持的領(lǐng)域和形式。

第四，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺企業(yè)所進行的科技創(chuàng)新及可固定的模式和形態(tài)創(chuàng)新進行直接的資金投入，優(yōu)化和貫徹推動創(chuàng)新的政府采購機制，支持創(chuàng)新性技術(shù)和產(chǎn)品的應(yīng)用和完善。支持和提升使用首臺（套）重大技術(shù)裝備等政策，完善相關(guān)單位在新產(chǎn)品、新服務(wù)和實踐應(yīng)用等環(huán)節(jié)的提升約束機制，拓展第三方首臺（套）獎勵機制，采取后補助的方式對第三方首臺（套）設(shè)備創(chuàng)新的平臺企業(yè)進行支持。這樣，將我國特有的首臺（套）政策從企業(yè)自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)向第三方創(chuàng)新，使首臺（套）政策的作用機制更加完善。