李軍

督察讓環(huán)保壓力有效傳導(dǎo)

李軍

規(guī)格高、查處嚴(yán)、措施實(shí)的中央環(huán)保督察，是怎么督察的，要解決哪些問(wèn)題，將會(huì)帶來(lái)哪些改變？

第一批中央環(huán)保督察現(xiàn)場(chǎng)督察階段目前已經(jīng)全部結(jié)束。一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，中央環(huán)保督察組在各地掀起一場(chǎng)治污問(wèn)責(zé)風(fēng)暴。這場(chǎng)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴的最大特點(diǎn)，就是動(dòng)真格、不玩虛，實(shí)現(xiàn)由“督企業(yè)、督政府”向“黨政企同督”的轉(zhuǎn)變。

目前，已有百余人因破壞生態(tài)和污染環(huán)境被刑事拘留，8省區(qū)罰款總額或可過(guò)億元；8省區(qū)黨政部門已有超2000人被問(wèn)責(zé)，多數(shù)被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。輿論直呼，“力度之大可謂前所未有”。通過(guò)查事、察人、問(wèn)責(zé)等方式，不斷傳導(dǎo)環(huán)保壓力，讓新《環(huán)保法》實(shí)施以來(lái)社會(huì)所期望的“有牙執(zhí)法”成為現(xiàn)實(shí)。

中央環(huán)保督察是黨和國(guó)家的一項(xiàng)重大制度安排，一經(jīng)推出，就引起了社會(huì)各界的高度重視和輿論的強(qiáng)烈關(guān)注。規(guī)格高、查處嚴(yán)、措施實(shí)的中央環(huán)保督察，是怎么督察的，要解決哪些問(wèn)題，將會(huì)帶來(lái)哪些改變？

怎么督察？

今年年初，中央環(huán)保督察組正式出現(xiàn)在人們視線中。公開資料顯示，2015年12月31日至2016年2月4日，中央環(huán)保督察試點(diǎn)在河北展開，期間共辦結(jié)31批2856件環(huán)境問(wèn)題舉報(bào)，關(guān)停取締非法企業(yè)200家，拘留123人，行政約談65人，通報(bào)批評(píng)60人，責(zé)任追究366人。試點(diǎn)取得了積極成效，為接下來(lái)環(huán)保督察全面鋪開積累了經(jīng)驗(yàn)，提供了樣板。

按照制度設(shè)計(jì)，中央環(huán)保督察主要包含督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送和整改落實(shí)、立卷歸檔7個(gè)環(huán)節(jié)。

根據(jù)安排，從2016年起，中央環(huán)保督察組將用兩年左右時(shí)間對(duì)全國(guó)各省區(qū)市全部督察一遍。督察內(nèi)容和形式將借鑒中央巡視制度的經(jīng)驗(yàn)和做法。

今年7月6日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理張高麗就主持召開會(huì)議，對(duì)2016年第一批中央環(huán)境保護(hù)督察工作進(jìn)行部署。

從7月12日起，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，第一批8個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組分赴內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等地區(qū)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)督察。

督察進(jìn)駐期間如何開展工作，最“神秘”也最引人關(guān)注，從河北試點(diǎn)到第一輪鋪開，在媒體報(bào)道中漸漸清晰。督察組開展工作大致分為3個(gè)階段：先是省級(jí)層面督察，全面了解情況；其次是下沉地市督察，針對(duì)督察準(zhǔn)備和省級(jí)層面督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索進(jìn)行調(diào)查取證核實(shí)；三是梳理分析歸檔，根據(jù)前兩個(gè)階段工作形成基本觀點(diǎn)和報(bào)告框架，還可能開展有針對(duì)性的補(bǔ)充督察。

具體來(lái)看，中央環(huán)保督察不僅會(huì)看材料、聽匯報(bào)，也會(huì)深入地方實(shí)地調(diào)查。中央環(huán)保督察組進(jìn)駐后，除了與省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)別談話、梳理當(dāng)?shù)丨h(huán)保工作線索和漏洞、深入縣市核實(shí)取證外，還開通值班電話、郵箱等舉報(bào)途徑。根據(jù)新華社報(bào)道，截至8月19日，8個(gè)省區(qū)中央環(huán)保督察組共向當(dāng)?shù)卣晦k群眾舉報(bào)環(huán)境問(wèn)題超過(guò)萬(wàn)件，其中僅河南一省就達(dá)到2380件，舉報(bào)問(wèn)題大部分已經(jīng)辦結(jié)或在辦理中。

再如，在督察河北期間，督察組共接到石家莊藁城區(qū)群眾舉報(bào)案件77件，問(wèn)題數(shù)量在全省各縣（市、區(qū)）中排名第一。但是在當(dāng)?shù)厣蠄?bào)的查處報(bào)告中，僅有7件屬實(shí)，占比不到10%。督察組要求河北省對(duì)這77件舉報(bào)案件再次逐一調(diào)查核實(shí)，通過(guò)督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，群眾舉報(bào)的77件環(huán)境問(wèn)題基本屬實(shí)。

據(jù)了解，按照制度設(shè)計(jì)，中央環(huán)保督察主要包含督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送和整改落實(shí)、立卷歸檔7個(gè)環(huán)節(jié)。

“整改落實(shí)”要真刀真槍，不是做做表面文章就能應(yīng)付了事的。地方要在30個(gè)工作日內(nèi)制定整改方案報(bào)送國(guó)務(wù)院，并在6個(gè)月內(nèi)報(bào)送整改情況。例如，7月6日，河北省整改方案正式公布，100頁(yè)的反饋整改方案對(duì)中央環(huán)保督察組督察反饋意見歸納整理出47個(gè)問(wèn)題，實(shí)施清單制，逐項(xiàng)明確責(zé)任單位、責(zé)任人、整改目標(biāo)、整改時(shí)限，研究確定了283項(xiàng)整改措施，拉條掛賬、督辦落實(shí)、辦結(jié)銷號(hào)。

可見，與以往環(huán)保督政相比，中央督察的層級(jí)更高，覆蓋的范圍更廣，傳導(dǎo)的壓力更強(qiáng)，督政的效果更好。

查什么？

2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第十四次會(huì)議，審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等。

CNSphoto 供圖

會(huì)議明確要求把環(huán)境問(wèn)題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不力的地方作為先期督察對(duì)象，近期要把大氣、水、土壤污染防治和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為重中之重，重點(diǎn)督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環(huán)境問(wèn)題、落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的情況。要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的要求，對(duì)問(wèn)題突出的地方追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任。

這次會(huì)議及通過(guò)的相關(guān)文件，為環(huán)保督察機(jī)制的建立奠定了基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)了基本框架。督察工作將以中央環(huán)境保護(hù)督察組的形式，對(duì)省區(qū)市黨委和政府及其有關(guān)部門開展，并下沉至部分地市級(jí)黨委政府部門。督察組組長(zhǎng)由現(xiàn)職或近期退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的省部級(jí)干部擔(dān)任，副組長(zhǎng)由環(huán)境保護(hù)部現(xiàn)職副部級(jí)干部擔(dān)任。

在具體督察中，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，重點(diǎn)盯住中央高度關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣的突出環(huán)境問(wèn)題及其處理情況；重點(diǎn)檢查環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)的區(qū)域流域及整治情況；重點(diǎn)督察地方黨委和政府及其有關(guān)部門環(huán)保不作為、亂作為的情況；重點(diǎn)了解地方落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)、嚴(yán)格責(zé)任追究等情況。

從第一批督察情況看，從工業(yè)園區(qū)違規(guī)排放廢氣廢水到城市垃圾臭味擾民，從農(nóng)村水源地受企業(yè)排污影響到建筑工地夜間施工產(chǎn)生噪聲……督察組交辦案件中，多數(shù)涉及大氣污染、水污染、噪聲、固體廢棄物等與群眾生活密切相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。

以河南為例，中央第五環(huán)保督察組向該省交辦的群眾來(lái)電、來(lái)信舉報(bào)環(huán)保問(wèn)題中，大氣污染問(wèn)題占舉報(bào)件總數(shù)的71%；其次是水污染問(wèn)題，占舉報(bào)件總數(shù)的35%；噪聲污染問(wèn)題，占舉報(bào)件總數(shù)的16%；固體廢棄物污染問(wèn)題占舉報(bào)件總數(shù)的8%。

在各地進(jìn)駐雖只有短短一個(gè)月，無(wú)論是企業(yè)被責(zé)令整改和處罰，或是相關(guān)人員被行政拘留甚至刑事拘留，力度之大前所未有。

比如在江西，景德鎮(zhèn)市一家國(guó)有焦化煤氣廠，因違規(guī)排放廢氣被中央環(huán)保督察組點(diǎn)名。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，包括總經(jīng)理在內(nèi)的6人被問(wèn)責(zé)，甚至有車間主任直接被免職，并啟動(dòng)按日計(jì)罰處罰措施。

在云南，督察組轉(zhuǎn)辦群眾投訴，昭通市昭陽(yáng)區(qū)某酒店洗浴中心噪聲和油煙氣味嚴(yán)重影響附近居民生活。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，該酒店被責(zé)成立即停止運(yùn)營(yíng)，并在投訴群眾認(rèn)可并保障投訴群眾合理訴求的基礎(chǔ)上限期整改。

截至8月15日，江蘇對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法問(wèn)題，責(zé)令整改企業(yè)2111家，立案處罰1059件，處罰金額7814萬(wàn)元；江西責(zé)令整改592件，立案處罰186件，罰款金額2237萬(wàn)元，公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?5件，行政拘留處罰38人，刑事拘留15人……

當(dāng)然，中央環(huán)保督察組進(jìn)駐各地，不是為了揭短，而是要幫助地方找病因，找藥方，促進(jìn)突出環(huán)境問(wèn)題得到解決，處理好保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)二者相互促進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一。

帶來(lái)哪些變化？

環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，政府和黨委都要負(fù)責(zé)任。推動(dòng)落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，是中央環(huán)保督察的重要特點(diǎn)。中央環(huán)保督察實(shí)現(xiàn)了由“督企業(yè)、督政府”向“黨政企同督”的轉(zhuǎn)變。

中央環(huán)保督察的對(duì)象主要是各省級(jí)黨委和政府，及其有關(guān)部門，并且要下沉到部分地市級(jí)黨委和政府。在督察結(jié)束以后，重大問(wèn)題要向中央報(bào)告，督察結(jié)果要向中央組織部移交移送，這些結(jié)果作為被督察對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)任免的重要依據(jù)。

在河北督察期間，首次開展了與省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)別談話。督察組在河北共與26位省級(jí)干部進(jìn)行個(gè)別談話，其中包括省委書記、省長(zhǎng)和近期退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的一些原省級(jí)干部，以及省高級(jí)人民法院、省人民檢察院的主要負(fù)責(zé)人。無(wú)疑，這種談話既可以了解省級(jí)干部對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題的看法和重視程度，也能對(duì)他們產(chǎn)生影響和觸動(dòng)，促使其更好地重視推動(dòng)環(huán)保工作。

建立環(huán)保督察工作機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手，對(duì)嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，具有重要意義。與以往的環(huán)保督政相比，中央環(huán)境保護(hù)督察的制度設(shè)計(jì)是開創(chuàng)性的。這一制度的實(shí)施，將會(huì)督促地方黨委和政府及其有關(guān)部門建立起地方黨委和政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的環(huán)境保護(hù)工作新機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。中央深改組第十四次會(huì)議指出，要堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則，圍繞落實(shí)嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線的要求，針對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)管中的責(zé)任，明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究情形。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)。各級(jí)黨委和政府要切實(shí)重視、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門和政府有關(guān)監(jiān)管部門要各盡其責(zé)、形成合力。

一些地方黨委、政府及其有關(guān)部門對(duì)環(huán)?！安蛔鳛椤焙汀皝y作為”現(xiàn)象，在此輪督察中受到了問(wèn)責(zé)。截至8月19日，第一批中央環(huán)保督察為期一個(gè)月的現(xiàn)場(chǎng)督察階段，已有百余人因破壞生態(tài)和污染環(huán)境被刑事拘留，8省區(qū)罰款總額或可過(guò)億元；8省區(qū)黨政部門已有超2000人被問(wèn)責(zé)，多數(shù)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

環(huán)保督察還重在對(duì)督察結(jié)果的應(yīng)用：一方面督察結(jié)果將移交中央組織部，作為對(duì)被督察省區(qū)市領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)和任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)；另一方面對(duì)于發(fā)現(xiàn)的具體環(huán)境問(wèn)題，移交地方黨委政府。對(duì)于可能涉及到違規(guī)、失職、亂作為的一些問(wèn)題線索，將按程序移交給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織（人事）部門處理。

毫無(wú)疑問(wèn)，這樣的制度安排，有助于將黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)環(huán)境保護(hù)的決策部署和工作壓力自上而下、逐層逐級(jí)地壓緊壓實(shí)，促進(jìn)地方黨委政府特別是省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變價(jià)值導(dǎo)向與執(zhí)政理念，處理好保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，從源頭上、根本上確保環(huán)境質(zhì)量的改善。