劉桂環(huán) 謝 婧

生物多樣性保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系亟待建立

劉桂環(huán) 謝 婧

通過經(jīng)濟(jì)手段改善和調(diào)節(jié)自然資源的配置能更有效地反映利用這些資源的社會(huì)成本，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體調(diào)整針對生物多樣性的相關(guān)行為。

我們生活的地球大約有45億年的歷史，而地球上的生物經(jīng)過30多億年的進(jìn)化形成了當(dāng)今形形色色的生物類群。

地球上500～5000萬種生物中，被人們記錄的約170萬種，其中微生物10萬種，植物30萬種，動(dòng)物130萬種。生物多樣性作為地球最顯著的特點(diǎn)之一，是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，但隨著人類開發(fā)和利用生物資源的效率不斷提高，世界生物多樣性喪失現(xiàn)象正在加劇，物種滅絕的速度越來越快。據(jù)估計(jì)，目前世界平均每天有一個(gè)物種消失，這種速率是自然條件下滅絕速度的1000倍；而種內(nèi)變異和整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的消失速度比物種滅絕速度更快。大量物種和基因急劇減少，如果不立即采取有效措施，人類固有的生活方式就難以維系，子孫后代的正常生活也無法維持。

生物多樣性是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)

生物多樣性是巨大的基因庫，包含著大量具有重大價(jià)值的物種和種質(zhì)資源。這些直接使用價(jià)值給人類社會(huì)提供了豐富的生物資源和賴以生存的基本條件，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；而其水源涵養(yǎng)、水土保持、氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能則間接影響著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；同時(shí)，生物多樣性提供的文化和科學(xué)研究等方面的非使用價(jià)值能夠拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵和方式。

市場無法自發(fā)地完整體現(xiàn)生物多樣性的真實(shí)價(jià)值，生物多樣性保護(hù)也會(huì)出現(xiàn)市場失靈，這就需要相應(yīng)的政策對其進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)。

合理地開發(fā)利用生物多樣性有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式所造成的生物多樣性喪失反過來將阻礙經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，以維護(hù)人類生存環(huán)境、合理使用能源與資源為特點(diǎn)的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式——綠色發(fā)展又可以為生物多樣性保護(hù)和恢復(fù)提供現(xiàn)實(shí)路徑。因此，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)生物多樣性同為當(dāng)今人類面臨的重大問題，也是當(dāng)今世界各國普遍追求的目標(biāo)。

生物多樣性價(jià)值在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中被低估

目前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)很難合理權(quán)衡生物多樣性價(jià)值。生物多樣性是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上典型的公共物品，在消費(fèi)上不具有排他性，只要存在，人們都可以使用且沒有強(qiáng)制措施令其為此支付費(fèi)用。因此，在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域中，個(gè)人的最優(yōu)選擇與集體或社會(huì)利益往往是相悖的，單純依靠市場不足以保護(hù)生物多樣性資源。同時(shí)，豐富的生物多樣性能夠?yàn)橹苓叺貐^(qū)提供新鮮的空氣、充足的水源、肥沃的土壤，并能提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖?，而這種外溢的社會(huì)效益又很難以貨幣度量。生物多樣性所產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會(huì)效益很大程度上表現(xiàn)為間接的、長期的效益，很難保證投資者和經(jīng)營者在短期內(nèi)收回成本并獲取利潤。如果這種效益在短期內(nèi)得不到直接補(bǔ)償，私人供給公共物品就無利可圖，也就沒有動(dòng)力參與公共物品的生產(chǎn)和提供。

7月11日，黑龍江齊齊哈爾扎龍自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，國家一級保護(hù)動(dòng)物丹頂鶴在蘆葦蕩嬉戲。 　 　 CNSphoto供圖

盡管生物多樣性與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)密切相關(guān)，但在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人們往往認(rèn)識不到生物多樣性的重要性，也沒有積極創(chuàng)造與其良性互動(dòng)的模式。尤其在某些發(fā)展中國家，為了追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)主體傾向于過度開發(fā)利用生物資源，某些發(fā)展中國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策如林地產(chǎn)權(quán)、森林開發(fā)的特許權(quán)、農(nóng)業(yè)開發(fā)政策等對森林破壞都有著深遠(yuǎn)的影響。

例如，亞馬遜熱帶森林轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地的土地中， 約有40 %是因政府的農(nóng)業(yè)開發(fā)補(bǔ)貼和其他開發(fā)政策所導(dǎo)致的。其他各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也幾乎從不進(jìn)行生物多樣性價(jià)值與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的成本—收益考量，許多生境被轉(zhuǎn)化成農(nóng)業(yè)用地或其他低效率用地。這些生境的破壞和轉(zhuǎn)化之所以發(fā)生，主要是由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體忽視或未能正確評估生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，自然生境和生物資源的價(jià)值被低估了。與此同時(shí)，從生物資源及生境保護(hù)中獲利的相關(guān)方通常不需要付出額外代價(jià)，但是保護(hù)活動(dòng)卻缺乏經(jīng)費(fèi)支持，這就進(jìn)一步導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體偏向于開發(fā)而不是保護(hù)，這種成本和收益之間的不公平分配對生物多樣性的保護(hù)和持續(xù)利用是極為不利的。

生物多樣性保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)驗(yàn)

市場無法自發(fā)地完整體現(xiàn)生物多樣性的真實(shí)價(jià)值，生物多樣性保護(hù)也會(huì)出現(xiàn)市場失靈，這就需要相應(yīng)的政策進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)。目前，國際社會(huì)在利用經(jīng)濟(jì)手段開展生物多樣性保護(hù)方面積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，證明了恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策對生物多樣性保護(hù)是非常必要且十分有效的。

20世紀(jì)90年代之后，西方發(fā)達(dá)國家面臨高失業(yè)率與生態(tài)環(huán)境問題，只能設(shè)法在不增加租稅負(fù)擔(dān)的前提下進(jìn)行財(cái)稅結(jié)構(gòu)性調(diào)整，如丹麥、挪威、瑞典、芬蘭以及荷蘭紛紛推行環(huán)境稅制改革，在保持稅收中性以及產(chǎn)業(yè)競爭力不受負(fù)面影響的前提下，通過征環(huán)境稅（如碳稅、空氣污染費(fèi)、硫稅、能源稅、汽車稅）來減輕社會(huì)福利稅捐的負(fù)擔(dān)。其中，針對森林等資源消耗的消費(fèi)稅征收、對保護(hù)地開發(fā)限制以及生態(tài)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠/免稅、減少漁業(yè)和農(nóng)業(yè)等不利于生物多樣性保護(hù)的補(bǔ)貼等財(cái)稅改革，重新定位了稅制的價(jià)值系統(tǒng)，使財(cái)稅政策充分體現(xiàn)出生物多樣性的價(jià)值。

補(bǔ)償政策也是國際上常用的生物多樣性保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策，它是以“零虧損”為目標(biāo)，針對一些不利于生物多樣性保護(hù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體額外征收費(fèi)用，以保證此類活動(dòng)帶來的不利影響能通過在其他地方保護(hù)、擴(kuò)展或建設(shè)足夠的生物棲息地得到彌補(bǔ)。加拿大漁產(chǎn)地補(bǔ)償、南澳大利亞的本土植被及散生樹補(bǔ)償、印度和墨西哥的森林補(bǔ)償?shù)壬锒鄻有匝a(bǔ)償實(shí)踐，均通過開發(fā)方或第三方來建設(shè)與被開發(fā)地功能類似的生態(tài)系統(tǒng)從而實(shí)現(xiàn)了生物多樣性的“零虧損”甚至“負(fù)虧損”。

此外，綠色產(chǎn)品開發(fā)與認(rèn)證在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域得到越來越廣泛應(yīng)用。如法國的農(nóng)漁部制定了一系列法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)建立農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展管理體系，保護(hù)生態(tài)平衡和物種的多樣性，以及生產(chǎn)不破壞環(huán)境、不影響人體健康、不損害動(dòng)植物健康及其福利的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品。再比如森林管理委員會(huì)認(rèn)證體系（FSC）、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、森林認(rèn)證認(rèn)可程序體系（PEFC）等均要求經(jīng)過認(rèn)證的林產(chǎn)品從森林經(jīng)營到林產(chǎn)品貿(mào)易的所有環(huán)節(jié)都要符合環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的要求；FAO《負(fù)責(zé)漁業(yè)行為守則》、海產(chǎn)品選擇聯(lián)盟、海洋管理委員會(huì)（MSC）等可持續(xù)漁業(yè)認(rèn)證也致力于通過相關(guān)協(xié)議和漁業(yè)標(biāo)簽來推廣有益于海洋環(huán)境的水產(chǎn)品。這些綠色產(chǎn)品在國際上的市場份額不斷擴(kuò)大，不僅創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)效益，還有力支持了生物多樣性保護(hù)。

我國生物多樣性保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策探索

通過經(jīng)濟(jì)手段改善和調(diào)節(jié)自然資源的配置能更有效地反映利用這些資源的社會(huì)成本，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體調(diào)整針對生物多樣性的相關(guān)行為。發(fā)達(dá)國家建立了較為科學(xué)的可持續(xù)的生物多樣性保護(hù)政策體系；而目前我國雖然出臺了大量生物多樣性保護(hù)政策，但其中主要是法律法規(guī)和行政命令，經(jīng)濟(jì)政策較少，且大多強(qiáng)調(diào)保護(hù)而缺乏針對生物多樣性資源的多樣需求的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，不利于社會(huì)對生物多樣性整體價(jià)值的認(rèn)知，也不利于引導(dǎo)社會(huì)對生物多樣性進(jìn)行合理、可持續(xù)利用。

值得欣慰的是，我國政府越來越重視生物多樣性保護(hù)的重要性，并開始從經(jīng)濟(jì)與生物多樣性的關(guān)系入手推動(dòng)生物多樣性保護(hù)工作。2015年環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧就在當(dāng)年的國際生物多樣性日紀(jì)念大會(huì)上表示，要理順生物多樣性保護(hù)管理體制機(jī)制，加快推進(jìn)生物遺傳資源管理?xiàng)l例等法規(guī)制定修訂工作，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度。環(huán)境保護(hù)部副部長、中國生物多樣性保護(hù)國家委員會(huì)秘書長李干杰在2015年生態(tài)文明貴陽國際論壇上也指出，要將綠色經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展的主攻方向，發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，以及森林旅游等綠色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步完善綠色金融、綠色貿(mào)易政策法規(guī)和體制機(jī)制，建設(shè)綠色銀行，開發(fā)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展融資市場。

我國生物多樣性保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展空間較大。目前，可以在已有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)上逐步納入生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容。如已開始征收的資源稅、消費(fèi)稅，與生態(tài)環(huán)境相關(guān)轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)移支付及重大工程，森林植被恢復(fù)費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金等與國際上“生物多樣性補(bǔ)償”原理一致的制度，以及“三品一標(biāo)”等綠色產(chǎn)品認(rèn)證等相關(guān)政策都可在其目標(biāo)中逐步強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)的內(nèi)涵，使政策內(nèi)容更多體現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的要求。

在此基礎(chǔ)上，還可以進(jìn)一步研究和推進(jìn)生物多樣性保護(hù)主體的環(huán)境稅減免，對從生物多樣性中獲利的服務(wù)業(yè)收取特許經(jīng)營費(fèi)、公共使用費(fèi)、生境維護(hù)費(fèi)，鼓勵(lì)政府以外的集體和個(gè)人進(jìn)行生物多樣性惠益共享，探索建立生物多樣性銀行，建立中國自身的生物多樣性相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)識等，從而建立起中國生物多樣性保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系。相信在經(jīng)濟(jì)政策杠桿的有力撬動(dòng)下，我國的生物多樣性保護(hù)將迎來更美好的明天。

（劉桂環(huán)系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院研究員；謝婧系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院助理研究員）