我國自然保護區(qū)發(fā)展的對策建議

我國已提前達到生物多樣性公約“愛知目標”提出的目標，但目前仍面臨政出多門、土地權屬待進一步明確等問題。

蔣志剛，中國科學院動物研究所研究員，博士生導師

自然保護區(qū)這一融合生物多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)保護、資源可持續(xù)利用和社會可持續(xù)發(fā)展為一體的事物，無疑將打上中國社會的特色。

我國自然保護區(qū)建設已經取得了重大成就。從20世紀50年代開始建設，經過一段時間的停滯之后，在最近短短的30多年時間里，我國已經建立自然保護區(qū)2740個，總面積147萬平方公里，約占國土面積的15%，高于世界平均水平。加上自然遺產地、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地保護區(qū)等，我國的自然保護地區(qū)面積已占國土面積的17%以上。提前達到了生物多樣性公約“愛知目標”提出的2020年自然保護地區(qū)建設目標。

然而，我國的區(qū)域社會經濟發(fā)展不平衡，自然條件千差萬別，不同自然保護區(qū)存在不同的問題。本文將逐一分析這些問題，并提出相應的對策。

政出多門：建議分列為一級行政單元

這一問題源于行政部門的垂直分割管理體制。森林、草地、河流、湖泊、濕地、野生動物歸屬不同的部門管理。行政管理政出多門造成全國自然保護區(qū)多頭管理。一個地區(qū)常常有多塊招牌，水域、陸域被分割管理。如在同一地點有森林公園、水生野生動物自然保護區(qū)、國家級自然保護區(qū)、地質公園、自然遺產地等多塊招牌。又如，有的自然遺產地區(qū)內實施高程控制、河流剝離問題，導致了自然遺產地被河流分割。

建議將自然保護區(qū)分列為一級行政單元，隸屬上一級人民政府。自然保護區(qū)管理區(qū)內的民生與自然保護、區(qū)內陸生與水生野生動物、森林與濕地，保護生物多樣性；保護瀕危物種及其生境、特有生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性，實現(xiàn)社區(qū)的社會與經濟可持續(xù)發(fā)展；將提高旗艦物種種群生存力和生境連通性作為野生動植物類型自然保護區(qū)的主要目標；將維持生態(tài)系統(tǒng)服務功能、實現(xiàn)生物資源的保護和永續(xù)利用作為生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護區(qū)的主要目標。

建議明確管理目標，規(guī)定一片土地只能掛一塊牌子，一個地區(qū)不能同時是自然保護區(qū)又是國家公園、森林公園、濕地公園或自然遺產地。建立一支高效、精干的自然保護區(qū)管理隊伍，將自然保護管理人員納入國家公務員序列管理，賦予執(zhí)法權。將區(qū)域自然生態(tài)保護績效作為經濟發(fā)展績效等效的指標納入國家年度社會經濟環(huán)境發(fā)展考核指標。

土地權屬：應明確土地用途和權屬

在《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）中，自然保護區(qū)還沒有作為土地類型的一類。該法的土地用途分類體系如下：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地”。

普洱市是全國生物多樣性最豐富的地區(qū)之一，森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能總價值排名云南第一位。 CNSphoto供圖

自然保護區(qū)是用于保護瀕危野生動植物生境、自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺跡的土地，而不是未利用土地， 也就是說，在國家土地規(guī)劃中沒有自然保護區(qū)一項。

為了與《自然保護區(qū)管理條例》銜接， 建議在《土地法》中明確自然保護區(qū)作為土地用途的一類。將全國的自然保護區(qū)登記注冊，保證自然保護區(qū)切實得到保護。在《土地法》和《野生動物保護法》中還要明確當一塊土地有多種用途，即該地塊既是農業(yè)用地、建設用地又是國家重點保護野生動物關鍵棲息地、重要生態(tài)系統(tǒng)所在地時，應限制該地塊的開發(fā)，優(yōu)先保護。如果該地塊已經有不動產所有權人或土地使用權人，國家應贖買這些土地，建立自然保護區(qū)。

此外，我國的自然保護區(qū)多由省市主管部門自上而下建立。一些自然保護區(qū)，特別是南方的自然保護區(qū)，區(qū)內有大量的集體林與私有林。即使是國有林，也存在原有國有林場的職工就業(yè)安置問題。由于土著居民原來就生活在被劃為自然保護區(qū)的土地上，國有林場先于自然保護區(qū)建立，土著居民與國有林場職工的民生問題若處理不好，自然保護區(qū)必然與土著居民、與國有林場產生林權糾紛。

要妥善分流安置建立自然保護區(qū)的國有林場職工。對那些沒有整體轉制為自然保護區(qū)的國有林場，要明確國有林場與自然保護區(qū)的土地權屬。建在集體林地、私有林地上的自然保護區(qū)，要與林地所有者簽訂保護協(xié)議，在對集體林、私有林所有者進行經濟補償的基礎上，取得這些林地的管理權。

長遠來看，國家級自然保護區(qū)必須是一類特殊的行政區(qū)，受中央人民政府委托管理轄區(qū)內土地，擁有土地所有權和使用權。如果自然保護區(qū)暫不擁有區(qū)內土地的使用權，應逐步通過贖買、租賃、委托管理等方式獲得土地使用權。自然保護區(qū)不僅要管理瀕危物種及其生境、特有生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性，還要管理當地的社區(qū)，負責當地民生與社區(qū)發(fā)展，這樣才能達到保護的目的。

法制規(guī)劃：應加快國家自然保護區(qū)立法

目前還沒有制定自然保護區(qū)法，有關部門依據1994年頒布的《自然保護區(qū)管理條例》管理自然保護區(qū)。自然保護區(qū)在區(qū)域社會經濟發(fā)展規(guī)劃中的定位仍不明確。自然保護區(qū)的保護目標未能有機地與區(qū)域社會經濟發(fā)展目標整合。在一些地區(qū)，自然保護區(qū)與經濟發(fā)展、資源開發(fā)存在尖銳沖突。

應確定自然保護區(qū)的法律地位，加快國家自然保護區(qū)立法，同時加強自然保護區(qū)的地方立法，實現(xiàn)自然保護區(qū)一區(qū)一法。確定自然保護區(qū)的自然保護主體功能，強化國家自然保護區(qū)管理行政執(zhí)法和檢查，加強自然保護區(qū)的遙感監(jiān)測和巡護，規(guī)范自然保護區(qū)的生態(tài)旅游。將自然保護區(qū)的發(fā)展目標納入國家與區(qū)域社會經濟自然發(fā)展規(guī)劃，自然保護區(qū)的保護目標納入上一級主管部門的年度考核。建立周期自然保護區(qū)審查制度，對管理不合格的自然保護區(qū)、由于違規(guī)開發(fā)資源而喪失自然保護區(qū)功能的自然保護區(qū)實施警告、限期整改、取消、摘牌等措施。

功能分區(qū)：依保護目的采取不同管理方式

我國自然保護區(qū)一律實行人與生物圈保護區(qū)的“核心區(qū)—緩沖區(qū)—實驗區(qū)”分區(qū)模式，在自然保護區(qū)核心區(qū)內嚴格禁止一切人類活動，使得一些海洋、湖泊和河流類型自然保護區(qū)難以管理。此外，有些自然保護區(qū)的設立是為了保護遷徙物種的棲息地，一年中，遷徙物種僅在特定季節(jié)到達這些保護區(qū)，如雅魯藏布江河谷的黑頸鶴。當遷徙物種離開后，自然保護區(qū)內不存在保護對象。此外，麥田中人類收割后遺落的麥粒是黑頸鶴的主要食物，黑頸鶴已經與當地人建立了依賴關系，這些自然保護區(qū)的管理應當有所區(qū)別。

對自然保護區(qū)不一定實行人與生物圈保護區(qū)的“核心區(qū)—緩沖區(qū)—實驗區(qū)”分區(qū)模式。生產生活方式對自然環(huán)境影響不大、人口不再增長、與自然已經融為一體的原住民社區(qū)不一定要搬離保護區(qū)。水域自然保護區(qū)的保護區(qū)域可以實行不分區(qū)管理，對作為遷徙物種生境的自然保護區(qū)可以按照遷徙物種停留季節(jié)與非停留季節(jié)分別采取不同的管理方式。

粗放建區(qū)：調整邊界與功能區(qū)劃

我國早期自然保護區(qū)建設的策略是“搶救性保護”——力爭在較短的時間內建立一批自然保護區(qū)，保護珍稀特有物種種群與生境以及關鍵生態(tài)系統(tǒng)、地質遺跡等。盡管這一保護策略搶救保護取得了成效。但是由于自然保護區(qū)建設前期“重建區(qū)，輕管理，重面積，輕功能”，導致早期自然保護區(qū)邊界與功能區(qū)劃粗放，許多已經建立的自然保護區(qū)不得不多次調整范圍與功能區(qū)區(qū)劃。

相關部門應結合社會經濟的發(fā)展與自然保護的需求，盡早盡快調整細化自然保護區(qū)的邊界與功能區(qū)劃。調整的原則是盡量保護瀕危物種種群及其生境，保存典型生態(tài)系統(tǒng)和景觀的完整性。自然保護區(qū)的邊界與功能分區(qū)一旦確定，不再進行調整。

補償管理：建立完善生態(tài)補償機制

一些自然保護區(qū)的管理不透明，自然保護區(qū)周邊的原住民對自然保護區(qū)保護缺少知情權。還有一些自然保護區(qū)缺乏生態(tài)補償機制，財政支付轉移機制不完整。

應建立公開透明的自然保護區(qū)管理機制，建立有關利益相關方參與的自然保護區(qū)管理委員會，鼓勵原住民參與自然保護區(qū)管理。建立完善生態(tài)補償機制，進一步完善國家財政支付轉移機制。為自然保護區(qū)當地民眾創(chuàng)造就業(yè)機會，使他們脫貧致富，跟上國家的發(fā)展步伐。

資源缺乏：建議日常費用納入國家預算

一些保護區(qū)缺少運行經費與技術人員。國家級保護區(qū)往往有基建經費而缺日常運行經費；地方性自然保護區(qū)多缺少經費與技術人員。

2016年8月14日，是麋鹿回歸大豐30年。通過30年努力，大豐有效保護了麋鹿這一世界珍稀瀕危物種，促進了濕地生態(tài)平衡，豐富了沿海生物多樣性，成為世界上成功拯救瀕危物種的典范。 CNSphoto供圖

應將國家級自然保護區(qū)的日常運行經費納入國家財政預算，將省級自然保護區(qū)的日常運行經費納入省級財政預算。自然保護區(qū)的收入與支出分別納入國家財政。建立現(xiàn)有自然保護區(qū)管理人員的培訓，加快自然保護人才培養(yǎng)，提高自然保護區(qū)從業(yè)人員的待遇。

人獸沖突：動態(tài)干預野生動物種群

經過一段時間保護，一些大型草食動物如野豬的數量激增。一些自然保護區(qū)人獸沖突問題日益凸顯，已經影響到自然保護區(qū)目標保護動物種群的保護與管理。在西雙版納自然保護區(qū)和普洱市，亞洲象造成了人身傷亡和財產損失。

應建立自然保護區(qū)瀕危物種的目標種群管理目標和生境管理目標，學習有關國家的野生動物管理經驗，對野生動物種群進行積極、動態(tài)地干預管理，緩解、預防人獸沖突。建立野生動物肇事補償基金，完善野生動物肇事保險賠償機制。

全球變化：防止外來物種不利影響

我國自然保護區(qū)還面臨外來物種入侵、全球變化問題。在生存條件適宜時，野生動物種群會增加，其分布區(qū)會相應擴大。在全球氣候變化情景下，野生動物棲息地也會隨之變化。例如，在青藏高原，隨著氣候變暖，野生動物分布區(qū)會向北和向高海拔地區(qū)移動。入侵物種會排擠土著物種，改變生態(tài)系統(tǒng)的服務功能。入侵物種、全球變化都影響自然保護區(qū)的保護目標。

應監(jiān)測、防止外來物種對自然保護區(qū)生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)的不利影響，研究、預測全球變化對自然保護區(qū)的影響。將應對外來物種入侵、全球變化問題納入自然保護區(qū)的日常議事日程。

靜態(tài)管理：建立跨行政區(qū)協(xié)調聯(lián)動機制

一些自然保護區(qū)缺少動態(tài)管理方案，相鄰保護區(qū)缺少跨行政區(qū)的協(xié)調、整合、聯(lián)動機制。有的國家級自然保護區(qū)原來是為了保護潮間帶及其生物多樣性而設立的，由于泥沙淤積而成為岸上的自然保護區(qū)；還有為保護野生草食動物而設立國家級自然保護區(qū)，由于植被向不適合作為野生草食動物生境的頂級群落演替而導致其保護功能退化；還有一些保護對象的分布區(qū)由于跨行政區(qū)分布而不得不分別在不同行政區(qū)建立自然保護區(qū)。

應對位于潮間帶、河流、湖泊的自然保護區(qū)應包括劃入一定水面，避免由于水陸演化而造成主要保護對象移出自然保護區(qū)的現(xiàn)象。還要依照主要保護對象的生境需求管理生境，建立跨行政區(qū)自然保護區(qū)的協(xié)調、聯(lián)動、整合機制，實現(xiàn)自然保護區(qū)的完整功能。

自然保護區(qū)在我國仍是一個新鮮事物。這一融合生物多樣性保護、生態(tài)系統(tǒng)保護、資源可持續(xù)利用和社會可持續(xù)發(fā)展為一體的事物，無疑將打上中國社會的特色。自然保護區(qū)建設不能全部照搬別國的模式，在自然保護區(qū)建設中，我們仍將探索前行。