李輝

【摘要】在我國行政司法實(shí)踐中，與民事訴訟不同的是，作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)，其首長很少出席法庭參加法庭審理活動(dòng)，而直接由被告行政機(jī)關(guān)的代理人參加法庭審理，也即造成人們常說的“百姓告官不見官”的現(xiàn)象。文章從行政首長出庭應(yīng)訴的必要性出發(fā)，分析行政首長出庭應(yīng)訴率低的原因以及挑戰(zhàn)，探討行政首長出庭應(yīng)訴制度構(gòu)建的可行性。

【關(guān)鍵詞】 行政訴訟 行政首長 出庭 【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年《行政訴訟法修正案》對行政訴訟諸多內(nèi)容進(jìn)行修改，其中，要求作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是該修正案的重要內(nèi)容之一。2014年《行政訴訟法修正案》確定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴制度，可以說開啟了行政訴訟艱難改革的第一步。因此，如果說民告官是依法行政的制度保障，那么民告官并且還可以見到官，則是讓依法行政在陽光下運(yùn)行。

依法行政，不僅要求行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)符合法律的要求，還要求作出的具體行政行為符合程序性要求。當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)有順暢的救濟(jì)途徑來糾正錯(cuò)誤的行為，而在所有的糾紛解決機(jī)制里，行政訴訟無疑是重要的措施之一。行政訴訟具有特殊性，其舉證責(zé)任的義務(wù)是由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)的，也即行政機(jī)關(guān)在法庭審理的過程中，應(yīng)當(dāng)就其具體行政行為的合法性進(jìn)行舉證。如果不能承擔(dān)舉證證明其行為的合法性，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的后果。在法庭審理的過程中，控辯雙方通過法庭調(diào)查與法庭辯論，尤其是通過行政機(jī)關(guān)的舉證行為，讓行政相對人即原告可以身臨其境感受行政機(jī)關(guān)做出行政行為的法律依據(jù)，讓依法行政以個(gè)案的形式得以重現(xiàn)。

行政首長出庭應(yīng)訴的困境

行政首長出庭應(yīng)訴的困境主要表現(xiàn)在行政首長出庭應(yīng)訴率偏低。在對江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人民法院2011～2014年的行政訴訟案件進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：2011年該院受理的行政訴訟案件應(yīng)訴率為24%；2012年該院受理的行政案件應(yīng)訴率為36.2%；2013年該院受理行政訴訟案件的應(yīng)訴率為38.1%。2014年該院受理的行政訴訟案件應(yīng)訴率為30%。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)字不難看出，在行政訴訟中，存在作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴率低的現(xiàn)象，而且在出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)首長中，也多是由副職出庭參加法院的行政訴訟審理活動(dòng)。當(dāng)然，從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也不難發(fā)現(xiàn)，隨著行政訴訟的改革以及各項(xiàng)制度保障的完善，行政首長出庭應(yīng)訴的比率逐年提高。行政首長出庭應(yīng)訴比率逐年提高，表明行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對行政訴訟的過程中，由一味回避的狀態(tài)逐步變更為積極應(yīng)對行政訴訟，這不能不說是妥善解決糾紛機(jī)制的進(jìn)步。

行政首長出庭失語。迫于制度的壓力，行政首長出庭應(yīng)訴，但是新的問題又產(chǎn)生了，就是行政首長雖然出庭應(yīng)訴，事實(shí)上卻不在法庭作任何陳述辯駁，可謂形同虛設(shè)。在行政訴訟整個(gè)庭審過程中，都是由行政機(jī)關(guān)的律師，或者行政機(jī)關(guān)法制科的工作人員在作相關(guān)的陳述，履行舉證質(zhì)證、發(fā)表法庭辯論的義務(wù)。行政首長出庭應(yīng)訴失語現(xiàn)象，不但沒有發(fā)揮行政訴訟應(yīng)有的制度功能，也讓行政相對人看不到行政機(jī)關(guān)的誠意。

行政首長不出庭應(yīng)訴的弊端

行政訴訟中，行政首長不出庭應(yīng)訴非常普遍，行政首長不參加行政訴訟活動(dòng)的弊端頗多，主要表現(xiàn)在不利于依法行政以及不利于樹立司法權(quán)威等方面。

行政首長不出庭不利于依法行政。行政訴訟中，行政首長不出庭參加法庭的審理活動(dòng)，沒有辦法親臨法庭現(xiàn)場，因此，行政首長對行政機(jī)關(guān)行政行為的違法之處或者不當(dāng)之處認(rèn)識(shí)不充分，進(jìn)而直接影響到通過行政訴訟案件審理所披露的違法環(huán)節(jié)進(jìn)行改善這一問題，不利于在日后的依法行政中有針對性的進(jìn)行整改。

行政首長不出庭不利于樹立司法權(quán)威。司法權(quán)威是通過實(shí)踐中的個(gè)案樹立的，行政首長在行政訴訟中不出庭應(yīng)訴，無疑會(huì)降低社會(huì)大眾對行政訴訟公正性的信賴。人民群眾對司法機(jī)關(guān)能否公正地對行政訴訟作出裁決產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而表現(xiàn)出對司法權(quán)威的不信任。由于行政相對人對作為被告的行政機(jī)關(guān)不信任，甚至有的行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和人民法院是一家，這些因素都會(huì)在相當(dāng)程度上損害司法權(quán)威。

行政首長出庭應(yīng)訴難的原因

行政官本位意識(shí)是行政首長出庭應(yīng)訴的阻力。我國 “官本位”思想根深蒂固，漫長的封建專制統(tǒng)治時(shí)代，等級思想、特權(quán)思想、權(quán)力崇拜心理是行政文化的重要特點(diǎn)，政府官吏在人民面前是高高在上的，是以“父母官”自居的。這種根深蒂固“官本位”的傳統(tǒng)行政文化導(dǎo)致的行政官本位意識(shí)是行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴的強(qiáng)大阻力，要改善行政首長出庭應(yīng)訴難的現(xiàn)狀，必須要破除這一障礙。

行政事務(wù)繁忙巨細(xì)影響行政首長出庭。行政機(jī)關(guān)的行政事務(wù)繁多，行政機(jī)關(guān)行政首長的日常工作事務(wù)繁雜。而現(xiàn)階段，我國行政訴訟的案件量日益增多，行政首長出庭應(yīng)訴少則半天，多則一整天，因此要求行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴所有的行政訴訟幾乎是不現(xiàn)實(shí)的。

行政首長不愿承擔(dān)敗訴制約著行政首長出庭應(yīng)訴。無論是民事訴訟，又或是行政訴訟，均有勝訴或敗訴的可能性。與民事訴訟不同的是，行政訴訟在舉證責(zé)任的承擔(dān)上，要求行政機(jī)關(guān)就其行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，行政相對人沒有舉證的義務(wù)。對行政首長而言，認(rèn)為敗訴會(huì)使得整個(gè)行政機(jī)關(guān)形象受到影響。

行政首長出庭應(yīng)訴的制度保障

改善行政首長出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀并非一時(shí)半會(huì)就有顯著成效的，這不僅需要更新行政機(jī)關(guān)首長的傳統(tǒng)理念，還應(yīng)當(dāng)在日常的法庭審理活動(dòng)中，邀請行政機(jī)關(guān)旁聽，觀摩法庭審理活動(dòng)，選擇行政首長出庭應(yīng)訴的案件類型等來實(shí)現(xiàn)。

更新行政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)理念。行政首長由于其自身身份的特殊性，從心理上排斥行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告。因此，需要在日常的工作中學(xué)習(xí)法律了解法律，要樹立訴訟主體的地位平等意識(shí)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不僅是履行其職責(zé)，而且通過出庭行政訴訟，讓行政相對人了解行政行為的法律依據(jù)和法律程序，進(jìn)而促進(jìn)行政相對人對行政機(jī)關(guān)的理解。

邀請行政機(jī)關(guān)參與法院旁聽。邀請行政機(jī)關(guān)工作人員參加旁聽的行政訴訟應(yīng)當(dāng)具有一定的影響力和代表性，一方面，有利于行政機(jī)關(guān)工作人員對行政訴訟程序有基本的了解，另一方面，也為行政機(jī)關(guān)依法行政提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，進(jìn)而更好地貫徹依法行政，減少不必要的行政訴訟積累。

選擇出庭應(yīng)訴的行政案件?，F(xiàn)階段，我國行政訴訟的案件量日益增多，行政首長出庭應(yīng)訴少則一個(gè)早上或者一個(gè)下午，多則一天，因此要求行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴所有的行政訴訟幾乎是不現(xiàn)實(shí)的。因此，行政首長應(yīng)選擇具有代表和典型意義的案件出庭應(yīng)訴，而一般的行政訴訟則可以由行政首長副職或者其他工作人員出庭應(yīng)訴。

行政訴訟中，行政首長出庭應(yīng)訴至關(guān)重要。其一，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，在法庭陳述階段，可以闡述行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的法律依據(jù)以及法律程序，向行政相對人說明做出具體行政行為的理由與依據(jù)。其二，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，對行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人施加依法行政的壓力，從而促進(jìn)行政機(jī)關(guān)不斷提高依法行政的水平。其三，行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴，有利于塑造司法公信力，維護(hù)司法權(quán)威。

（作者為中共呼倫貝爾市委黨校副教授）

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲