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供應(yīng)鏈視角下的新型政社關(guān)系研究

寧?kù)n

在我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容和范圍日益擴(kuò)大的背景下，社會(huì)組織作為一種主要的經(jīng)濟(jì)力量和服務(wù)提供者起到了越來(lái)越重要的作用。重新定位政府的新角色，構(gòu)建新型政社關(guān)系已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)現(xiàn)實(shí)需要和關(guān)鍵內(nèi)容。通過(guò)將私營(yíng)部門供應(yīng)鏈關(guān)系管理的相關(guān)理論應(yīng)用于政府與社會(huì)組織關(guān)系構(gòu)建的分析，闡釋新型政社關(guān)系形成中的關(guān)鍵性影響因素，并結(jié)合目前我國(guó)地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐開展情況，從政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織培育、建立政社溝通的信息渠道、政府自身能力和推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)估五個(gè)方面，探討并設(shè)計(jì)了政府與社會(huì)組織新型關(guān)系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為政府積極引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)組織更好參與購(gòu)買服務(wù)，提供了新的改革思路。

政府購(gòu)買服務(wù)； 供應(yīng)鏈； 政府與社會(huì)組織新型關(guān)系; 合作伙伴

改革開放30多年，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)快速發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)居民對(duì)公共服務(wù)特別是關(guān)乎民生服務(wù)需求的種類和層次的要求不斷提高，政府過(guò)去行政壟斷式的一元模式已經(jīng)滿足不了居民的要求。從政府角度，一方面，單純依靠政府系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的管理體制由于政府內(nèi)部資源的有限性，沒(méi)有能力提供多樣化的服務(wù)；另一方面，政府繁雜的規(guī)章制度，使得政府工作人員失去了解決問(wèn)題的主動(dòng)性和實(shí)際操作的靈活性，僵化的體制導(dǎo)致服務(wù)提供的效率低下。隨著我國(guó)行政體制改革的進(jìn)一步深入，特別是黨的“十八大”以后，中央傳遞出了“凡社會(huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力”的信號(hào)，要求在教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域，加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度①參見(jiàn)2013年9月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))。。在一系列國(guó)家及地方政策支持下，從2005年至2014年的10年間，我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量增長(zhǎng)了近1倍，提供公共服務(wù)的范圍也由養(yǎng)老、助殘擴(kuò)大到環(huán)境保護(hù)、婦女兒童權(quán)益維護(hù)和扶貧開發(fā)等。在購(gòu)買合同金額上，2014年僅上海市政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的資金投入就達(dá)到了88億元。同時(shí)，社會(huì)組織作為政府采購(gòu)供應(yīng)商的法律地位也在2014年新修正的《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》得以正式確立。

但是應(yīng)該看到，隨著我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐的增多，社會(huì)組織的不斷涌現(xiàn)和活躍領(lǐng)域的增加，問(wèn)題也在顯現(xiàn)：在服務(wù)供給的有效性、管理與服務(wù)能力等方面，政府如何使用好社會(huì)組織這只有力的“船槳”，從而實(shí)現(xiàn)“掌舵者”的角色轉(zhuǎn)變? 并且基于現(xiàn)階段我國(guó)特色的政治經(jīng)濟(jì)制度，如何界定購(gòu)買服務(wù)模式下政府與社會(huì)組織的新型關(guān)系？影響新型政社關(guān)系形成的影響因素有哪些？新型關(guān)系建立后又如何實(shí)現(xiàn)？本文從購(gòu)買服務(wù)形成的公共服務(wù)供應(yīng)鏈視角，對(duì)這些實(shí)踐中亟需解答的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)回答和闡釋。

一、政府與社會(huì)組織關(guān)系的文獻(xiàn)述評(píng)

(一)社會(huì)組織的特性及主要作用

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)組織的概念還沒(méi)有統(tǒng)一界定，通常因研究需要和歷史背景差異，稱為“非營(yíng)利性組織”、“第三部門”、“非政府組織”和“民間組織等。在我國(guó)，按照登記的類型將社會(huì)組織分為基

金會(huì)、民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體三種*民政部民間組織管理局，http://mjj.mca.gov.cn/，訪問(wèn)時(shí)間2015年12月15日。。 雖然社會(huì)組織的這些稱謂體現(xiàn)了人們對(duì)其概念理解的多元性，但是也同時(shí)反映出這類組織的基本特性：第一，社會(huì)組織獨(dú)立于政府各部門之外，以社會(huì)成員自愿參與和自主管理為前提；第二，社會(huì)組織存在、發(fā)展和運(yùn)營(yíng)不以牟利為目的，其根本目標(biāo)是通過(guò)參與社會(huì)公益活動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)大眾的共同利益。王詩(shī)宗、宋程成(2013)綜合了“獨(dú)立性”與“自主性”兩個(gè)概念，認(rèn)為我國(guó)社會(huì)組織總體上呈現(xiàn)“依附性自主”的特征*王詩(shī)宗、宋程成：《獨(dú)立抑或自主：中國(guó)社會(huì)組織特征問(wèn)題重思》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙總結(jié)了社會(huì)組織的特點(diǎn)：組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性*萊斯特·M·薩拉蒙：《全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門視界》，賈西津等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第73頁(yè)。。在政府購(gòu)買服務(wù)的體系中，社會(huì)組織處于中心環(huán)節(jié)，兩端聯(lián)系著政府和社會(huì)公眾，是政府購(gòu)買服務(wù)的申請(qǐng)者、承擔(dān)者和服務(wù)項(xiàng)目的提供者，具有上傳下達(dá)、激發(fā)社會(huì)活力、緩解政府公共服務(wù)的供給壓力和維護(hù)社會(huì)公平等重要作用*張勤：《中國(guó)公民社會(huì)組織研究》，北京：人民出版社，2008年，第56頁(yè)。。從這個(gè)意義上，社會(huì)組織由于其地位和作用，與政府的關(guān)系如何會(huì)直接影響著公共服務(wù)供給的效率和效果。

(二)政府與社會(huì)組織關(guān)系的構(gòu)建模式及目的

由文獻(xiàn)梳理可知，國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)組織必然會(huì)成為公共服務(wù)供給的重要參與者。但是，目前的研究主要側(cè)重于社會(huì)組織的性質(zhì)和其在社會(huì)創(chuàng)新中的作用，雖然有部分學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注政府購(gòu)買服務(wù)帶來(lái)的新的公共服務(wù)供給模式下，社會(huì)組織與政府之間的關(guān)系，但也主要集中于政治學(xué)和社會(huì)學(xué)視角下對(duì)關(guān)系模式的分類和購(gòu)買雙方關(guān)系和地位強(qiáng)弱的分析。針對(duì)以往研究的不足，本文通過(guò)對(duì)北京、上海、廣東和山東的實(shí)地調(diào)研，以及對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的訪談，考察了新型政社關(guān)系構(gòu)建的過(guò)程及其影響因素，創(chuàng)新性地以私營(yíng)部門供應(yīng)鏈采購(gòu)管理中買方與供應(yīng)商關(guān)系的相關(guān)理論為工具，探討與分析了政府與社會(huì)組織合作的新機(jī)制與新模式，嘗試解答政府購(gòu)買服務(wù)中如何促進(jìn)新型政社關(guān)系構(gòu)建的相關(guān)問(wèn)題。

二、新型政社關(guān)系內(nèi)涵的界定與影響因素分析

(一)政府與社會(huì)組織新型關(guān)系的界定

薩拉蒙通過(guò)跨國(guó)的比較研究，以“服務(wù)的資金來(lái)源和授權(quán)”與“服務(wù)的實(shí)際提供”為核心變量，分析了政府和社會(huì)組織各自的組織特點(diǎn)、運(yùn)行模式及局限性，推論出，雖然各國(guó)的政治和文化因素不同，但是面對(duì)急需解決的社會(huì)管理、民生需求和經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題時(shí)，社會(huì)組織由于其自身特點(diǎn)，往往可以獲得更加廣泛的群眾信息和社會(huì)資源，是替代政府提供專業(yè)高效公共服務(wù)的最佳選擇，社會(huì)組織的發(fā)展與合作程度直接影響到整個(gè)政府購(gòu)買公共服務(wù)的運(yùn)作效果。近年來(lái)世界各國(guó)已經(jīng)形成一種廣泛的共識(shí)，即擴(kuò)大政府與社會(huì)組織的合作具有潛在的優(yōu)勢(shì)，這也說(shuō)明政府和社會(huì)組織之間可以建立“合作伙伴關(guān)系”，從而既可以保持較小的政府規(guī)模，又能夠較好地履行供給公共產(chǎn)品的職能*甘肅省民政廳課題組：《社會(huì)組織與政府關(guān)系模式研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。。目前，“合作伙伴關(guān)系”模式是西方各國(guó)政府在管理與社會(huì)組織關(guān)系時(shí)主要采用的模式。并且依據(jù)社會(huì)組織主要資金來(lái)源的不同，又分為“政府主導(dǎo)”和“社會(huì)組織主導(dǎo)”兩種合作伙伴關(guān)系模式。

目前中國(guó)部分社會(huì)組織并非獨(dú)立性質(zhì)，由于資金、資源、制度等限制,社會(huì)組織的成立和發(fā)展很大程度上要依賴政府，完全脫離政府影響是很不現(xiàn)實(shí)的。這也意味著，現(xiàn)階段中國(guó)的社會(huì)組織與政府的關(guān)系很難實(shí)現(xiàn)完全由社會(huì)組織主導(dǎo)的合作伙伴關(guān)系。在中國(guó)構(gòu)建的新型政社關(guān)系，是指由“政府主導(dǎo)”的合作伙伴關(guān)系，公共財(cái)政資金是現(xiàn)在以及未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的主要來(lái)源，政府仍然需要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的主導(dǎo)作用，保證社會(huì)組織的健康發(fā)展。

(二)供應(yīng)鏈模式下政府與社會(huì)組織新型關(guān)系形成的理論分析

供應(yīng)鏈管理理論認(rèn)為，私營(yíng)部門通過(guò)對(duì)外購(gòu)買行為形成的企業(yè)——供應(yīng)商關(guān)系，可以理解為買方與供應(yīng)商企業(yè)之間通過(guò)簽訂契約，在一定時(shí)期內(nèi)共享信息、共同獲利、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。通過(guò)協(xié)調(diào)這種關(guān)系，以合作性的供應(yīng)鏈關(guān)系為基礎(chǔ)進(jìn)行交易，購(gòu)買雙方可以實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈整體的交易成本最小化、收益最大化。在供應(yīng)鏈關(guān)系管理的實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)科學(xué)地對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行選擇、審核和管理，積極地開展供應(yīng)商伙伴關(guān)系,建立雙贏的局面,已成為現(xiàn)代企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵*翟鋼軍、田丹、劉洪祥：《供應(yīng)鏈管理環(huán)境下供應(yīng)商關(guān)系管理研究》，《大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第4期。。其中，成功的供應(yīng)鏈關(guān)系，意味著雙方長(zhǎng)期的承諾，共同為質(zhì)量負(fù)責(zé)，買方對(duì)供應(yīng)商從管理、技術(shù)以及能力開發(fā)上提供支持，同時(shí)買方還應(yīng)與供應(yīng)商共享更多的有關(guān)未來(lái)購(gòu)買意向的信息*克拉耶夫斯基、里茨曼：《運(yùn)營(yíng)管理——流程與價(jià)值鏈》，劉晉、向佐春譯，北京：人民郵電出版社，2012年，第285頁(yè)。。因此當(dāng)這種買方與供應(yīng)商互相增進(jìn)信任并理解各自需要和利益的條件存在時(shí)，一種戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系就會(huì)水到渠成地形成。與傳統(tǒng)方式不同，供應(yīng)鏈管理中的合作伙伴關(guān)系旨在將強(qiáng)調(diào)短期的、只重視各自利益的對(duì)立關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量、創(chuàng)新和價(jià)值共享的，相互信任基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期合作關(guān)系。

在公共管理領(lǐng)域，政府依法獲得了對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)治理的權(quán)利，通過(guò)簽訂合同等方式，利用市場(chǎng)機(jī)制整合社會(huì)組織以及其他機(jī)構(gòu)的資源和能力來(lái)提供公共服務(wù)，而社會(huì)大眾作為公共服務(wù)的直接和最終使用者，通過(guò)對(duì)公共服務(wù)的需求表達(dá)進(jìn)行參與，形成了政府購(gòu)買服務(wù)模式下的公共服務(wù)供應(yīng)鏈?！叭健钡墓卜?wù)供應(yīng)鏈打破了傳統(tǒng)官僚制線性的的公共服務(wù)運(yùn)作模式，政府從官僚制組織向合作制組織的轉(zhuǎn)變成為歷史的必然*張康之：《論政府從官僚制向合作制的轉(zhuǎn)變》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。。這種突破和轉(zhuǎn)變使得“政府與社會(huì)組織之間，將會(huì)形成一種公共非營(yíng)利的合作關(guān)系”*葛忠明：《信任研究中的“權(quán)當(dāng)”分析范式——兼談公共非營(yíng)利合作關(guān)系中的信任問(wèn)題》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。，而且與私營(yíng)部門相似，政府同樣需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題是:如何管理與服務(wù)供應(yīng)商——社會(huì)組織的關(guān)系。盡管公共部門在實(shí)踐過(guò)程中受到公共性、公益性的制約，但是考慮政府購(gòu)買服務(wù)模式下，新的公共服務(wù)供需機(jī)制的形成過(guò)程，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系在某種意義上也屬于供應(yīng)鏈模式下供需雙方關(guān)系的創(chuàng)造過(guò)程。因此，公共服務(wù)供應(yīng)鏈中存在的新型政社關(guān)系，需要能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會(huì)組織之間的資源互補(bǔ)，通過(guò)能力合作，使得購(gòu)買服務(wù)方與服務(wù)供應(yīng)方專注于核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共同發(fā)展的團(tuán)隊(duì)式工作方式，建立基于信任的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。

(三)供應(yīng)鏈模式下政府與社會(huì)組織新型關(guān)系形成的影響因素

三、新型政社關(guān)系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

(一)轉(zhuǎn)變政府職能正確定位社會(huì)組織

與企業(yè)購(gòu)買來(lái)自第三方的專業(yè)性服務(wù)相似，政府在由單一的服務(wù)供給主體向購(gòu)買者角色的轉(zhuǎn)變中，必然會(huì)與服務(wù)提供方的社會(huì)組織產(chǎn)生廣泛的業(yè)務(wù)合作和配合。政府要融入這一合作體系，改變長(zhǎng)期形成的以政府為主體的公共服務(wù)供給模式，需要轉(zhuǎn)變職能，從“管制政府”向“服務(wù)政府”的行政管理理念轉(zhuǎn)變，消除政府對(duì)于社會(huì)組織的偏見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的買賣雙方平等的契約關(guān)系。正如吳敬璉(2004)所指出，政府職能的轉(zhuǎn)變是中國(guó)30多年改革發(fā)展實(shí)踐所取得的成就的主要因素之一*吳敬璉：《當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革》，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2004年， 第45頁(yè)。。劉波等(2010)的實(shí)證研究結(jié)果也表明：領(lǐng)導(dǎo)的支持勢(shì)必會(huì)為政府購(gòu)買服務(wù)帶來(lái)技術(shù)和資金等方面的支持，這些方面的完善必然會(huì)使政府各方面的管理能力得到提高*劉波、崔鵬鵬、趙云云：《公共服務(wù)外包決策的影響因素研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第2期。。在對(duì)上海市閔行區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的訪談中了解到，政府全心接納社會(huì)組織的發(fā)展，社會(huì)組織用其專業(yè)、獨(dú)立的特性為政府實(shí)現(xiàn)了“減負(fù)”，是政府積極探索政府事務(wù)轉(zhuǎn)移的好幫手，還為政府提供了體制外與居民溝通、宣傳、服務(wù)的平臺(tái)，是政府合作共贏的合作伙伴。另外，閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)政府為了達(dá)到配合和支持社會(huì)組織發(fā)展的目的，多次組織居委書記、主任參觀學(xué)習(xí)，了解社會(huì)組織的運(yùn)行情況，并通過(guò)每月召開的例會(huì)聽(tīng)取各類組織的意見(jiàn)，統(tǒng)一思想和給予指導(dǎo)性意見(jiàn)，幫助基層負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的觀念。通過(guò)思想觀念由抵觸到接受的轉(zhuǎn)變，使得全區(qū)上下對(duì)社會(huì)組織給予了充分的尊重和信任，加深對(duì)社會(huì)組織的了解和認(rèn)同。

(二)培育扶持社會(huì)組織能力成長(zhǎng)營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境

表1我國(guó)部分地區(qū)社會(huì)組織孵化器發(fā)展一覽表

資料來(lái)源：作者依據(jù)各地市公開的資料自行整理。

但是，要保障這種“社會(huì)組織孵化器”模式的順利實(shí)施，需要首先在財(cái)政方面，各級(jí)政府設(shè)立扶持社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金。通過(guò)公開申報(bào)、擇優(yōu)立項(xiàng)的市場(chǎng)化方式，將政府向社會(huì)組織購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目列入扶持社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算，形成政府資助性投入的保障機(jī)制。其次，針對(duì)部分草根社會(huì)組織缺乏高素質(zhì)人才和管理經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題，可以在實(shí)踐中探索建立以高校和科研院所等為依托的社會(huì)工作人員培訓(xùn)基地，建立社工繼續(xù)教育制度，定期對(duì)取得職業(yè)資質(zhì)的社工進(jìn)行培訓(xùn)。只有人才素質(zhì)和管理水平的提高，才能提高社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力，進(jìn)而提升公共服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)性，使社會(huì)組織在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。第三，利用社會(huì)組織孵化園，不僅對(duì)初創(chuàng)期的公益性社會(huì)組織提供辦公場(chǎng)地、辦公設(shè)備、注冊(cè)協(xié)助、種子基金等服務(wù)，還需要在能力建設(shè)、發(fā)展指導(dǎo)和法律咨詢等方面提供關(guān)鍵性支持，系統(tǒng)規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)作體系，進(jìn)一步提高社會(huì)組織的整體質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展，使社會(huì)組織真正承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移的職能。

(三)構(gòu)筑樞紐型社會(huì)組織平臺(tái)建立政社溝通的信息共享渠道

政府購(gòu)買服務(wù)，做出了在政府“內(nèi)部生產(chǎn)”和外部“市場(chǎng)購(gòu)買”之間的決策選擇。但是，隨之而來(lái)的如何保證服務(wù)契約的有效實(shí)施，防止由于委托-代理關(guān)系帶來(lái)的“第三方失靈”的發(fā)生，需要建立基于組織間相互信任基礎(chǔ)上的、能夠?qū)崿F(xiàn)交易雙方長(zhǎng)期性的資源分配和利益共享的信息溝通平臺(tái)或者渠道。同時(shí)，公共服務(wù)產(chǎn)品，如居家養(yǎng)老服務(wù),由于購(gòu)買者(政府)和消費(fèi)者(老年人群體)是不一樣的，政府為了在一定程度上保證其所購(gòu)買的服務(wù)符合適當(dāng)?shù)臄?shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，滿足消費(fèi)者的需求，需要來(lái)自服務(wù)提供者(社會(huì)組織)和消費(fèi)者的足夠信息。另外，作為服務(wù)的使用者和消費(fèi)者，中國(guó)的公眾習(xí)慣于政府提供公共服務(wù)的慣有模式，在由傳統(tǒng)的政府提供轉(zhuǎn)換為社會(huì)組織提供時(shí)，公眾往往具有不信任感，特別是在社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供的初期，通常會(huì)遇到誤解、不合作等種種困難。這種公眾對(duì)社會(huì)組織的不信任，也造成了政府公共服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中的額外成本。因此，需要政府加大對(duì)社會(huì)組織的宣傳，加強(qiáng)公眾與社會(huì)組織的溝通，加深公眾對(duì)社會(huì)組織工作性質(zhì)和流程的了解，減少社會(huì)組織工作中的障礙。樞紐型社會(huì)組織的建立和發(fā)展正是符合政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中需要多個(gè)利益相關(guān)方信息溝通需求。樞紐型社會(huì)組織，即 “通過(guò)合法登記或政府部門認(rèn)定的，在現(xiàn)有社會(huì)組織體系中處于樞紐地位，通過(guò)健全的組織系統(tǒng)和有效的服務(wù)支持，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與紐帶聯(lián)系，促進(jìn)同類型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織健康有序發(fā)展的社會(huì)組織”*2012年3月，廣東省民政廳發(fā)布的《對(duì)構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的方案》(征求意見(jiàn)稿)中對(duì)樞紐型社會(huì)組織進(jìn)行了定義。。

通過(guò)對(duì)北京、上海、廣東和山東四個(gè)社會(huì)組織發(fā)展較快的地區(qū)調(diào)研情況所知，目前樞紐型社會(huì)組織在我國(guó)上述地區(qū)都開展了相關(guān)實(shí)踐，主要是以街道社會(huì)服務(wù)中心的形式存在，如山東濟(jì)南市市中區(qū)六里山街道社會(huì)組織服務(wù)中心和上海市閔行區(qū)古美街道社會(huì)組織服務(wù)中心等。社會(huì)服務(wù)中心的樞紐作用主要表現(xiàn)為三個(gè)方面(見(jiàn)圖1)：“服務(wù)管理的平臺(tái)”、“資源整合的平臺(tái)”、“政府購(gòu)買服務(wù)的平臺(tái)”。一是對(duì)下進(jìn)行資源整合。通過(guò)整合規(guī)范草根團(tuán)隊(duì)，向各類社會(huì)組織宣傳政府的各項(xiàng)政策和社會(huì)主流價(jià)值觀；二是對(duì)上承接政府各類專業(yè)服務(wù)。為政府各項(xiàng)政策的推出向社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)研，聽(tīng)取社會(huì)組織的意見(jiàn)。另外，負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)居民需求進(jìn)行摸底梳理，及時(shí)掌握社區(qū)服務(wù)需求；三是通過(guò)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、咨詢服務(wù)等，提供對(duì)外服務(wù)鏈接，不斷提高社會(huì)組織的能力。

圖1　社會(huì)組織服務(wù)中心發(fā)揮的樞紐式作用

資料來(lái)源：作者整理。

(四)提高自身管理能力建立伙伴型政社關(guān)系

隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給中重要性的增強(qiáng)，政府如何管理好與社會(huì)組織的伙伴關(guān)系，對(duì)政府的管理能力構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。政府的管理能力主要體現(xiàn)在政府對(duì)合同的管理和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，這也是政府購(gòu)買服務(wù)成功的關(guān)鍵*楊永恒：《防止一“買”了之——政府購(gòu)買服務(wù)試水中的問(wèn)題》，《北京日?qǐng)?bào)》2014年1月27日，第18版。。首先，合同管理需要確認(rèn)相關(guān)主體(政府、社會(huì)組織)之間是否在契約基礎(chǔ)上建立了清晰明確的責(zé)任關(guān)系, 對(duì)合同適用的范圍和購(gòu)買過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，以確保政府向社會(huì)組織購(gòu)買的公共服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)符合政府宏觀政策導(dǎo)向，并且真正滿足社會(huì)大眾的需求。我國(guó)各級(jí)地方政府部門需要加快可轉(zhuǎn)移職能的梳理，通過(guò)建設(shè)和不斷完善《政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目目錄》，對(duì)于政府購(gòu)買什么類型的服務(wù)、購(gòu)買服務(wù)的數(shù)量等進(jìn)行了說(shuō)明，有利于政府明確服務(wù)合同范圍，規(guī)范政府購(gòu)買合同的實(shí)施。其次，我國(guó)目前社會(huì)組織的發(fā)展處于初級(jí)階段，由于外部環(huán)境和內(nèi)部謀求“逐利”等原因，一些社會(huì)組織承接公共服務(wù)項(xiàng)目可能會(huì)背離服務(wù)于社會(huì)大眾的初衷，這樣的動(dòng)機(jī)必然從一開始就對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)和新型政社關(guān)系的形成造成危害，在實(shí)踐中，就體現(xiàn)在一些社會(huì)組織在合同招標(biāo)中提供有利于自己中標(biāo)的虛假信息。解決這一問(wèn)題的根本措施在于，一是，政府部門提高自身的管理技能水平和專業(yè)知識(shí)，規(guī)范購(gòu)買公共服務(wù)程序，建立有效的運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)組織的申報(bào)項(xiàng)目篩選、服務(wù)過(guò)程和服務(wù)結(jié)果的監(jiān)督評(píng)估；二是，提高政府政務(wù)信息公開的水平，重視公眾對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)信息的知情與監(jiān)督權(quán)，通過(guò)監(jiān)督管理的社會(huì)化，增強(qiáng)政府的公信力。

(五)強(qiáng)化購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)估推動(dòng)新型政社關(guān)系健康發(fā)展

對(duì)購(gòu)買行為及結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是供應(yīng)鏈關(guān)系管理中的重要內(nèi)容,對(duì)于所有的組織機(jī)構(gòu)都是至關(guān)重要的。如果一項(xiàng)組織購(gòu)買的業(yè)務(wù)活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行度量，它就不能進(jìn)行有效地管理，實(shí)現(xiàn)持續(xù)和穩(wěn)定的改進(jìn)。桑德斯和法林頓(2014)對(duì)采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)給出的定義是:“在給定時(shí)間內(nèi),從數(shù)量上和質(zhì)量上來(lái)評(píng)估與采購(gòu)經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性有關(guān)的企業(yè)目標(biāo)或運(yùn)作達(dá)到的程度及完成的情況”*肯尼斯·萊桑頓、布萊恩·法林頓：《采購(gòu)與供應(yīng)鏈管理》，莫佳憶等譯，北京：電子工業(yè)出版社，2014年，第499頁(yè)。。由于政府購(gòu)買服務(wù)是公共服務(wù)市場(chǎng)化的結(jié)果，其中的政府采購(gòu)行為隱含了一些復(fù)雜的因素，如購(gòu)買的主體是政府、服務(wù)的受眾是特定的群體、資金的來(lái)源為財(cái)政資金等，因此對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估除了要考慮客觀的投入與產(chǎn)出指標(biāo)的效率，還要確保涉及政府購(gòu)買公共服務(wù)的社會(huì)組織是否以負(fù)責(zé)的態(tài)度和行動(dòng)完成特定的服務(wù)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。新型的政社關(guān)系構(gòu)筑了政府與社會(huì)組織之間的橋梁，政府與社會(huì)組織可以定期召開會(huì)議，討論合同履行中出現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)績(jī)效評(píng)估的方式，對(duì)參與購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)審，對(duì)購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管、評(píng)估和問(wèn)責(zé)。同時(shí)，社會(huì)組織通過(guò)嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估，可以依據(jù)評(píng)估結(jié)果來(lái)檢查自己是否符合要求，及時(shí)找出可以消除和改正的問(wèn)題，幫助其履行合同中的承諾，激勵(lì)其提高績(jī)效水平。政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，推動(dòng)了政府與社會(huì)組織合作的深入，使得雙方的關(guān)系實(shí)現(xiàn)了“具體化”與“目標(biāo)化”。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估可以通過(guò)委托第三方的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)獲得招標(biāo)項(xiàng)目的社會(huì)組織進(jìn)行不定期集中評(píng)議，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。評(píng)議不合格的社會(huì)組織不能獲得政府提供的政策和資金支持，也不能參加下一年的招標(biāo)工作。另外，為了監(jiān)督政府的工作，杜絕“尋租”的發(fā)生，使得招投標(biāo)的方式在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中更加透明化，政府可以將每年的政府采購(gòu)資金預(yù)算在網(wǎng)上向全社會(huì)公示?？茖W(xué)規(guī)范的服務(wù)監(jiān)管、評(píng)估體系，一方面保證了服務(wù)質(zhì)量使得市民的滿意度提升，另一方面，公開公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于更多的民間資本和社會(huì)組織進(jìn)入服務(wù)領(lǐng)域。

四、結(jié)論及研究展望

(一)研究結(jié)論

盡管政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，隨著世界各國(guó)政府越來(lái)越多依賴社會(huì)組織提供公共服務(wù)，幫助他們解決面臨的日益復(fù)雜的社會(huì)、民生和環(huán)境等問(wèn)題，政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系都在不斷地加深。同時(shí)，政府在購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中也會(huì)遇到更多的來(lái)自管理、監(jiān)督等方面的挑戰(zhàn)。在我國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)屬于新生事物，缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，特別是政府如何在新形勢(shì)下和社會(huì)組織共處，通過(guò)合作來(lái)提高公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)共贏，就需要打破常規(guī)，敢于創(chuàng)新，在實(shí)踐中加以探索。企業(yè)供應(yīng)鏈關(guān)系管理的理論與實(shí)踐，為政府公共服務(wù)供給由壟斷向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了重要的啟示。政府與社會(huì)組織通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)構(gòu)建的新型合作伙伴關(guān)系，一方面對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，能夠通過(guò)長(zhǎng)期協(xié)議，更加專注于公共服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃與投入，簡(jiǎn)化或消除某些不必要的管理支出，提高服務(wù)質(zhì)量，完善政府購(gòu)買服務(wù)體系；另一方面，政府部門能夠確保公共服務(wù)長(zhǎng)期供應(yīng)的穩(wěn)定性，并且通過(guò)與社會(huì)組織更好的溝通，了解服務(wù)使用者的需求信息，監(jiān)控服務(wù)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)以更好的服務(wù)質(zhì)量和效率來(lái)滿足社會(huì)大眾的公共利益。

本文同時(shí)也指出，政府與社會(huì)組織新型合作關(guān)系的實(shí)現(xiàn)需要有一定條件的保障與機(jī)制設(shè)計(jì)。首先，政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中帶來(lái)的政府角色的轉(zhuǎn)變，職能的轉(zhuǎn)移，需要公共服務(wù)市場(chǎng)上存在一定數(shù)量、具有一定競(jìng)爭(zhēng)能力的社會(huì)組織能夠承接公共服務(wù)，并最終成為政府管理社會(huì)、服務(wù)大眾的好幫手。在培育和發(fā)展社會(huì)組織方面，相關(guān)政府部門需要改變不習(xí)慣、不懂得社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的觀念，認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織作為提供公共服務(wù)的主要載體，合同執(zhí)行能力的好壞也關(guān)系著政府的切身利益。因此，政府為了加強(qiáng)社會(huì)組織的合同執(zhí)行能力，在現(xiàn)階段還應(yīng)投資于社會(huì)組織員工培訓(xùn)、改善技術(shù)和規(guī)范戰(zhàn)略制定等有關(guān)基本組織能力建設(shè)的工作。另外，由于公共服務(wù)的復(fù)雜性和依靠社會(huì)組織提供服務(wù)程度和范圍上的擴(kuò)大，政府為了避免權(quán)利“空心化”，保障公共服務(wù)提供的公平性和質(zhì)量，需要加強(qiáng)購(gòu)買服務(wù)的契約合同管理，明確各方的權(quán)責(zé)范圍，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，克服道德風(fēng)險(xiǎn)，這些都需要政府管理技能的提升。同時(shí)，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系，不是以社會(huì)組織取代政府責(zé)任，政府的責(zé)任并沒(méi)有轉(zhuǎn)移，只是政府供給公共服務(wù)的具體模式和機(jī)制發(fā)生了改變，隨著政府購(gòu)買服務(wù)的推進(jìn)，政府需要繼續(xù)行使甚至加強(qiáng)監(jiān)督管理的職責(zé)。

正如美國(guó)學(xué)者登哈特夫婦在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中提到的：“滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過(guò)集體努力和合作過(guò)程得到最有效并且最負(fù)責(zé)的實(shí)施”*珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第103頁(yè)。。政府與社會(huì)組織合作型政社關(guān)系的構(gòu)建，是政府購(gòu)買公共服務(wù)逐步規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展的必然趨勢(shì)，對(duì)于提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量具有重要的意義。

(二)研究存在的不足及展望

政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的改革處于試點(diǎn)階段，政府與社會(huì)組織關(guān)系的研究總體上也剛剛起步，受到研究文獻(xiàn)資料缺乏的影響，本文在理論分析方面還存在不足。另外，本文通過(guò)訪談等定性研究方法，了解了政府購(gòu)買公共服務(wù)較為成熟，社會(huì)組織數(shù)量和發(fā)展速度較快的北京、上海等地的情況，在研究對(duì)象的范圍和經(jīng)驗(yàn)推廣上存在一定的局限性。在以后的研究中需要結(jié)合定量分析方法，擴(kuò)大調(diào)查對(duì)象的范圍，進(jìn)一步豐富政府與社會(huì)組織新型關(guān)系構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究?jī)?nèi)容。

對(duì)于未來(lái)的研究展望，由于在實(shí)際的政府購(gòu)買服務(wù)運(yùn)作過(guò)程中,承接服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織之間并不是絕對(duì)獨(dú)立和截然分開的,社會(huì)組織之間存在著相互協(xié)作、資源共享的互動(dòng)行為。同時(shí)，在公共服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境下,社會(huì)組織之間也是相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系,他們通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得來(lái)自政府的資源和服務(wù)項(xiàng)目,這些都考驗(yàn)著政府與社會(huì)組織之間長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系的建立與發(fā)展。因此，在未來(lái)的研究中,不僅僅要對(duì)政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系進(jìn)行探討,還要對(duì)社會(huì)組織之間存在的社社關(guān)系進(jìn)行深入地研究。

[責(zé)任編輯：賈樂(lè)耀]

A Research on the New Relationships between Governments and CSOs from the Perspective of Supply Chain

NING Jing

(College of Management, Ocean University of China, Qingdao 266100, P.R.China)

With the increasing trend that governments purchase public services from the private sector providers, Civil Society Organizations (CSOs) have played as main providers in the market. To re-define the role of governments and to build and manage the relationships with CSOs have also become an important task for the service-oriented governments. By applying of supply chain relationship management theory in the construction of new relationships between governments and CSOs, this paper analyzes the key influencing factors in the formation of new relationships. With the combination of some practical experience in China, the implementation mechanism of this brand-new cooperating relationship has also been explored from five aspects, including transformation of government functions, the establishment of CSOs, the communication channel between governments and CSOs, governments’ abilities and performance evaluation in government purchasing services. Suggestions of improving the relationship management between governments and CSOs have been proposed at last.

Government Purchasing Services; Supply Chain; New relationships between Governments and CSOs; Partnership

2015-07-26

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別與規(guī)避對(duì)策研究”(12YJC630143)；青島市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目(QDSKL150405)；中國(guó)海洋大學(xué)社科規(guī)劃項(xiàng)目(201413040)。

寧?kù)n，中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院講師(青島266100)。