謝瀚鵬

(天津大學(xué)，天津 300072)

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棚改PPP項(xiàng)目地方立法初探
——以河南省L縣為例

謝瀚鵬

(天津大學(xué)，天津 300072)

棚戶區(qū)改造工作應(yīng)在法制軌道上運(yùn)行，2005年至今，中央層面和河南省地方先后出臺(tái)了一系列棚改法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，河南省L縣棚改項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)方式選定棚改服務(wù)提供商。適時(shí)進(jìn)行棚改地方立法，是項(xiàng)目順利推進(jìn)的制度保障。

棚戶區(qū)改造；PPP；購(gòu)買服務(wù)；地方立法；單一來(lái)源采購(gòu)

棚戶區(qū)改造，是政府重視的重大民生工程和發(fā)展工程，棚改工作應(yīng)在法制軌道上運(yùn)行。2016年全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)，全年棚戶區(qū)住房改造600萬(wàn)套，提高棚改貨幣化安置比例。棚戶區(qū)大致可分為城市老舊小區(qū)、工礦區(qū)、林(墾)區(qū)和城中村等，縣域棚改的對(duì)象通常是指后者。

一、棚改法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件梳理

2005年，在振興東北的背景之下，遼寧省率先開(kāi)展大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工作。在國(guó)務(wù)院及所屬部委層面，一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件先后出臺(tái)。表1匯總了2005年至今中央層面棚改主要政策。

表1 　中央層面歷年棚改主要政策一覽表

截至2014年年底，全國(guó)共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬(wàn)套、農(nóng)村危房1565萬(wàn)戶，其中2013—2014年改造各類棚戶區(qū)住房820萬(wàn)套、農(nóng)村危房532萬(wàn)戶，有效改善了困難群眾的住房條件，發(fā)揮了帶動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大投資的積極作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

河南省歷來(lái)比較注重棚戶區(qū)改造工作，因地制宜發(fā)布了若干政策文件。表2整理了當(dāng)?shù)刂匾呐锔囊?guī)范性文件。

表2　河南省重要棚改規(guī)范性文件一覽表

前述法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件推動(dòng)了河南省棚改工作的進(jìn)展。截至2016年年初，國(guó)開(kāi)行河南省分行向河南省內(nèi)20個(gè)市縣區(qū)的45個(gè)棚改項(xiàng)目新增貸款承諾340億元。該45個(gè)棚改項(xiàng)目已于2015年開(kāi)工建設(shè)，預(yù)計(jì)工期3年，涉及拆遷居民23.2萬(wàn)人，總投資達(dá)411億元，已經(jīng)被納入國(guó)家下達(dá)河南省的2015—2017年棚戶區(qū)改造計(jì)劃。為保障這些項(xiàng)目的順利實(shí)施，國(guó)開(kāi)行河南省分行加緊推進(jìn)了項(xiàng)目貸款合同的簽訂和首筆貸款的發(fā)放，剩余貸款將按照工程進(jìn)度于2017年年底前分批發(fā)放完畢。國(guó)開(kāi)行河南省分行累計(jì)河南省棚改項(xiàng)目承諾貸款1648億元，發(fā)放666億元。繼2015年度新開(kāi)工保障性安居工程48.5萬(wàn)套后，河南省2016年的新建保障性安居工程中，計(jì)劃新開(kāi)工棚戶區(qū)改造36萬(wàn)套。

二、棚改PPP項(xiàng)目在法制軌道上運(yùn)行

自2013年至今，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布了倡導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作(PPP)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，如《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))、財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))等，明確提出在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式。

PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)。棚戶區(qū)改造涉及千家萬(wàn)戶的居住權(quán)益，屬于典型的公共服務(wù)范疇。建住房〔2007〕109號(hào)文即指出，將舊住宅區(qū)整治改造納入政府公共服務(wù)的范疇。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))指出，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)，在保障性安居工程等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，要求創(chuàng)新棚戶區(qū)改造體制機(jī)制，推動(dòng)政府購(gòu)買棚改服務(wù)。

2014年12月，《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(豫政辦〔2014〕168號(hào))指出，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。河南省在國(guó)內(nèi)較早嘗試了采用政府購(gòu)買服務(wù)的棚改融資新模式。

豫政辦〔2011〕109號(hào)文，以河南省直屬行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中心所屬公司——河南省豫資城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展有限公司(以下簡(jiǎn)稱“豫資城鄉(xiāng)”)作為省級(jí)保障性住房投融資平臺(tái)公司，采取統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式。財(cái)資合〔2015〕10號(hào)文明確了由河南省豫資城鄉(xiāng)公司作為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的承接主體和全省棚戶區(qū)統(tǒng)貸統(tǒng)還的融資主體。國(guó)開(kāi)行向該承接主體提供統(tǒng)貸資金，貸款資金封閉運(yùn)行。項(xiàng)目所在地的各市、縣政府與融資主體簽訂政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，以各市縣財(cái)政向融資主體支付的政府購(gòu)買棚戶區(qū)住房服務(wù)資金作為償還貸款本息的還款來(lái)源，以政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下的應(yīng)收賬款向國(guó)開(kāi)行設(shè)定質(zhì)押擔(dān)保，省級(jí)財(cái)政組織協(xié)調(diào)項(xiàng)目所在地各市縣財(cái)政，按照政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議約定的期限、計(jì)劃支付政府采購(gòu)資金納入財(cái)政預(yù)算支出管理。

三、依法設(shè)計(jì)L縣棚改PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

河南省L縣棚戶區(qū)地處新老城區(qū)交接帶，該棚戶區(qū)的長(zhǎng)期存在不僅制約著居民的生存環(huán)境，同時(shí)也對(duì)城鎮(zhèn)整體環(huán)境造成了不良影響。實(shí)施棚戶區(qū)改造，是完善城市功能的客觀要求，有利于改善城市環(huán)境，集約利用土地，完善城市配套設(shè)施。該棚改項(xiàng)目分為兩個(gè)片區(qū)：一片區(qū)擬拆遷540戶，拆遷房屋面積約129600m2；二片區(qū)擬拆遷164戶，拆遷房屋面積約39360m2。

根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)、財(cái)金〔2014〕 76號(hào)以及財(cái)金〔2014〕 76號(hào)等法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定，該項(xiàng)目通過(guò)PPP模式與社會(huì)資本開(kāi)展合作，采用政府購(gòu)買服務(wù)模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目運(yùn)作基本模式如下(參見(jiàn)圖1)：

圖1　政府購(gòu)買棚改服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作模式圖

按照《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《合同法》等法律法規(guī)和河南省棚改規(guī)范性文件的規(guī)定，L縣政府指定單位(L縣住房和城市建設(shè)局)作為購(gòu)買主體實(shí)施政府采購(gòu)，由“豫資城鄉(xiāng)”作為承接主體參與政府采購(gòu)。承接主體與購(gòu)買主體簽訂政府購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議，采購(gòu)標(biāo)的為L(zhǎng)縣棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。承接主體作為借款主體，承接本項(xiàng)目資本金，并向國(guó)開(kāi)行河南省分行申請(qǐng)專項(xiàng)貸款解決剩余資金缺口。L縣政府將購(gòu)買棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議約定向承接主體支付服務(wù)費(fèi)用和咨詢費(fèi)用。承接主體及時(shí)將歸集的資金償還國(guó)開(kāi)行貸款本息。政府購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議期限為25年。

L縣財(cái)政部門、L縣政府指定的國(guó)有或國(guó)有控股公司(建設(shè)主體)，與項(xiàng)目承接主體簽訂委托投資協(xié)議書，由建設(shè)主體按照符合L縣城市總體規(guī)劃的用地性質(zhì)進(jìn)行全面開(kāi)發(fā)。建設(shè)主體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)、管理等環(huán)節(jié)。對(duì)于棚戶區(qū)原704戶村民，參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，按照安置計(jì)劃實(shí)施貨幣補(bǔ)償(特殊情況下可能存在部分實(shí)物補(bǔ)償)。

四、適時(shí)進(jìn)行地方立法是實(shí)施棚改項(xiàng)目的制度保障

(一)政府方的法定職責(zé)

根據(jù)《政府采購(gòu)法》、《預(yù)算法》和國(guó)家固定資產(chǎn)投資管理制度的規(guī)定，L縣政府將本項(xiàng)目納入當(dāng)?shù)卣?gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄或集中采購(gòu)目錄，出具明確購(gòu)買主體(L縣住房和城市建設(shè)局)、采購(gòu)方式(單一來(lái)源采購(gòu))、承接主體、建設(shè)主體的會(huì)議紀(jì)要或者批復(fù)文件。辦妥該項(xiàng)目的“四項(xiàng)審批”(可研批復(fù)、環(huán)評(píng)批復(fù)、規(guī)劃意見(jiàn)、土地預(yù)審意見(jiàn))等手續(xù)，依法實(shí)施房屋征收拆遷工作。政府購(gòu)買服務(wù)資金安排及列入預(yù)算支出管理、中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)L縣人大常委會(huì)審議，并出具認(rèn)可決議。

(二)政府方的合同義務(wù)

在PPP項(xiàng)目運(yùn)作安排中，L縣政府出具指定還款地塊的書面文件；用于還款的可出讓土地應(yīng)符合L縣城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，有控制性詳細(xì)規(guī)劃，項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)土地收入或指定區(qū)域內(nèi)土地收益能夠覆蓋項(xiàng)目投資及收益，列入L縣收儲(chǔ)和出讓計(jì)劃的期限與協(xié)議的期限相匹配，收儲(chǔ)資金明確、項(xiàng)目能夠自求平衡。該項(xiàng)目需經(jīng)河南省住建廳審核，確認(rèn)納入“2015—2017年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年計(jì)劃”，并由住建廳致函國(guó)開(kāi)行予以確認(rèn)。L縣政府、國(guó)開(kāi)行與承接主體簽訂三方合作協(xié)議，明確政府方按照購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議要求及時(shí)、足額向承接主體支付采購(gòu)資金，用于償還國(guó)開(kāi)行貸款本息。

(三)項(xiàng)目法定資本結(jié)構(gòu)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕51號(hào))，L縣政府方籌措8807.02萬(wàn)元作為項(xiàng)目資本金，占總投資41807.02萬(wàn)元的21%，符合項(xiàng)目資本金比例不低于20%的規(guī)定。資本金35%以內(nèi)的部分(即3082.45萬(wàn)元)，可以向國(guó)開(kāi)行申請(qǐng)軟貸款(期限不超過(guò)7年)。剩余33000萬(wàn)元，由承接主體向國(guó)開(kāi)行申請(qǐng)貸款。貸款期限為25年，按照貸款合同條件發(fā)放。

(四)適用單一來(lái)源采購(gòu)方式

本項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)方式選定“豫資城鄉(xiāng)”為項(xiàng)目承接主體即棚改服務(wù)提供商，并履行相關(guān)的公示、公告等程序。操作依據(jù)為：首先，《政府采購(gòu)法》允許特定情況下適用單一來(lái)源采購(gòu)方式。其次，財(cái)金〔2014〕113號(hào)文、財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))規(guī)定，采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。再次，豫政辦〔2011〕109號(hào)文明確以“豫資城鄉(xiāng)”作為省級(jí)保障性住房投融資平臺(tái)公司，采取統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式。豫財(cái)資合〔2015〕10號(hào)文規(guī)定，融資模式為“項(xiàng)目所在地的市、縣政府指定單位作為購(gòu)買主體實(shí)施政府采購(gòu)，“豫資城鄉(xiāng)”等市場(chǎng)化主體作為承接主體參與政府采購(gòu)”，即地方規(guī)范性文件已確定豫資城鄉(xiāng)的供應(yīng)商身份。實(shí)際上，有鑒于“豫資城鄉(xiāng)”由省級(jí)財(cái)政隱性“背書”，因此國(guó)開(kāi)行的貸款發(fā)放幾無(wú)疑問(wèn)(這也是35%以內(nèi)的資本金還可申請(qǐng)“軟貸款”的潛在邏輯)。

(五)適時(shí)出臺(tái)省或設(shè)區(qū)市的棚改地方性法規(guī)

有鑒于PPP項(xiàng)目當(dāng)事方眾多，權(quán)利義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，政府方行政職責(zé)和民事義務(wù)交叉，在綜合上述實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，適時(shí)出臺(tái)省或設(shè)區(qū)市的棚改地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，是棚改項(xiàng)目順利推進(jìn)的制度保障。

1.2015年修訂后的《立法法》為地方棚改立法活動(dòng)打開(kāi)了制度空間。制訂省一級(jí)的棚改地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章自無(wú)疑問(wèn)，而設(shè)區(qū)市就本地的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理(棚改項(xiàng)目在此范圍內(nèi))等事項(xiàng)，制訂地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章也有了法律依據(jù)，且立法活動(dòng)的靈活性和針對(duì)性更強(qiáng)。

2.國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)文明確指出，健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。地方立法是PPP法規(guī)體系的重要一環(huán)，在順應(yīng)本行政區(qū)域內(nèi)具體行政管理事項(xiàng)的客觀需要方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。結(jié)合本地區(qū)PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況制定地方性法規(guī)，地方政府根據(jù)需要可以制定地方政府規(guī)章。〔1〕

3.豫政辦〔2011〕109號(hào)、豫財(cái)資合〔2015〕10號(hào)文的效力層級(jí)不高，在棚改項(xiàng)目實(shí)操環(huán)節(jié)中譬如適用單一來(lái)源采購(gòu)方式時(shí)，就需要地方立法來(lái)確認(rèn)已經(jīng)滿足《政府采購(gòu)法》第31條“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)”的規(guī)定，以便為棚改項(xiàng)目的推進(jìn)提供操作依據(jù)。

4.一些地方政府已就PPP立法做出了有益的嘗試。例如2015年10月汕頭市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議批準(zhǔn)了《關(guān)于提請(qǐng)審議濠江區(qū)城市運(yùn)營(yíng)和蘇埃通道項(xiàng)目重大事項(xiàng)的議案》，即以地方立法形式確認(rèn)了包括棚改子項(xiàng)目在內(nèi)的中信集團(tuán)濱海新城PPP項(xiàng)目。

5.若出臺(tái)省一級(jí)的棚改地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章存在立法成本等制約因素時(shí)，建議由設(shè)區(qū)的市及時(shí)制訂地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，推動(dòng)本行政區(qū)域內(nèi)的棚改PPP項(xiàng)目。

不過(guò)，就本文中的實(shí)例而言，由于L縣屬于河南省委、省政府《河南省深化省直管縣體制改革實(shí)施意見(jiàn)》中確定的省直管縣，自2014年起已不再受其原所屬的設(shè)區(qū)市管轄，因此該設(shè)區(qū)市今后出臺(tái)的棚改地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，也將不適用于L縣。就此衍生問(wèn)題，有學(xué)者甚至認(rèn)為，設(shè)區(qū)市獲得立法權(quán)，擴(kuò)大設(shè)區(qū)市的權(quán)力，實(shí)質(zhì)上與“省直管縣”改革相沖突?！?〕筆者的建議是，L縣人大常委會(huì)決議通過(guò)該棚改PPP項(xiàng)目，縣政府同時(shí)出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件。而省直管縣是否應(yīng)有地方立法權(quán)，屬另一課題，茲不贅述。

〔1〕王勇.我國(guó)PPP立法存在問(wèn)題及對(duì)策研究〔J〕.特區(qū)實(shí)踐與理論，2016(1).

〔2〕何勇.地級(jí)市獲立法權(quán)不利“省直管縣”改革〔Z〕.荊楚網(wǎng)， http://focus.cnhubei.com/original/201408/t3028185.shtml.

(責(zé)任編輯王勇)

Study on Local Legislation of Shanty Town Renovation PPP Project—— Taking the L county in Henan Province as an Example

XIE Han-peng

(Tianjin University, Tianjin 300072)

The shanty town renovation should run on the track of legal system. 2005 so far, the central government and the Henan provincial government has issued a series of shanty town renovation in laws, regulations and regulatory documents. The essence of the PPP model is the government purchase of services. Local legislation of shanty town renovation is the system guarantee for the smooth progress of the project.

shanty town renovation; ppp; purchase service; local legislation; single source procurement

2016-04-20

謝瀚鵬(1974-)，男，河南唐河人，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部工商管理博士后，主要從事公私合作、可持續(xù)發(fā)展研究。

DF01

A

1672-2663(2016)03-0028-04