沙苗苗

（北京理工大學(xué)　法學(xué)院，北京　100081）

我國環(huán)境保護垂直管理的必要性與可行性分析

沙苗苗

（北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京100081）

受地方政府追逐經(jīng)濟利益最大化、企業(yè)環(huán)保自律能力有待提高、環(huán)境監(jiān)管機制有待完善等多重因素的影響，我國部分企業(yè)仍存在嚴重的環(huán)境違法行為.環(huán)保監(jiān)管問題是造成當(dāng)前環(huán)境形勢嚴峻的重要原因.環(huán)保部門垂直管理機制的落實引起學(xué)者們的廣泛關(guān)注.而相關(guān)行政部門之間職責(zé)權(quán)限的明確界定、環(huán)境法律責(zé)任的無縫對接、合理借助公眾與媒體的監(jiān)督力量、妥善處理地區(qū)差異等問題的有效解決才能保證垂直管理落到實處.

環(huán)境違法；垂直管理；必要性；可行性

目前，環(huán)保部正在積極推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，近期已設(shè)立環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理辦事部門“垂管辦”；試點工作將在年內(nèi)啟動，將爭取用2 到3年左右時間完成改革.［1］很多學(xué)者也呼吁加大環(huán)保部門垂直管理力度，破解環(huán)境監(jiān)管難題.

2016年1月，環(huán)保部在其官方網(wǎng)站公布了人民群眾和新聞媒體反映的環(huán)境案件處理情況，共通報了32起環(huán)境違法案例.其中，在咸陽市禮泉海螺水泥有限責(zé)任公司案中，禮泉縣政府在該企業(yè)2×4500噸/日熟料水泥生產(chǎn)項目竣工環(huán)保驗收工作中出具虛假搬遷證明材料被環(huán)保部通報，［2］同時建議對相關(guān)瀆職工作人員進行查處.在河北大光明實業(yè)集團嘉晶玻璃有限公司案中，該公司1條700t/d浮法玻璃生產(chǎn)線未經(jīng)環(huán)評審批擅自建成并投產(chǎn)，脫硝、除塵系統(tǒng)累計停運時間超105天，有1896條記錄為超標排污.［3］邢臺市環(huán)保局約談了沙河市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，要求沙河市政府認真落實整改，并追究相關(guān)人員責(zé)任.處罰決定下達后，該企業(yè)仍未改正違法行為，于是沙河市環(huán)保局下達了《責(zé)令停業(yè)決定書》. 2016年1月15日，沙河市政府因企業(yè)負責(zé)周邊居民供熱，撤銷了沙河市環(huán)保局的停產(chǎn)整治決定.

在這32起環(huán)境違法案例中，有8起存在著未辦理環(huán)評手續(xù)、未按環(huán)評批復(fù)擅自生產(chǎn)等情況.上述兩則案例較為典型，一是政府出具虛假材料形成地方主義保護，另一個則是企業(yè)擅自進行違法生產(chǎn)，同時對邢臺市環(huán)保局的處罰決定“視而不見”，環(huán)保優(yōu)先原則似乎更難落實.同時，因該企業(yè)負責(zé)周邊居民供熱，沙河市政府甚至撤消了沙河市環(huán)保局的停產(chǎn)整治決定.其實，現(xiàn)實生活中這樣的現(xiàn)象普遍存在，環(huán)境保護垂直管理正是基于這樣的背景而被提出.實行環(huán)保部門垂直管理的必要性不言而喻.

1　環(huán)境保護垂直管理的必要性

1.1地方政府追逐經(jīng)濟利益最大化

環(huán)境問題涉及了政治、經(jīng)濟、文化、法律等社會的方方面面既受國家政策的影響，也受經(jīng)濟發(fā)展的制約，更得益于法律制度的健全.［4］環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題愈來愈受到公民、社會與國家的重視.現(xiàn)在我國的基本政策早已不再是片面追求經(jīng)濟增長，經(jīng)濟增長率也進行了相應(yīng)下調(diào)，主要原因在于生態(tài)環(huán)境是一個系統(tǒng)，具有整體性、相互性與不可逆轉(zhuǎn)性，“先污染后治理”的路子根本不是長久之計.2015年4月2日國務(wù)院公布的《水污染防治行動計劃》中明確規(guī)定：國務(wù)院與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂水污染防治目標責(zé)任書，每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆佑媱潓嵤┣闆r進行考核，考核結(jié)果向社會公布，并作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù).［5］

但是，受經(jīng)濟增長作為政府政績考核第一指標的觀念慣性影響，很多地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟快速增長，不惜以損害環(huán)境為代價為一些企業(yè)撐起地方主義保護傘.他們認為只有經(jīng)濟增長是決定群眾滿意度的最直接因素，因此一味追求項目開發(fā)作為地方的經(jīng)濟支撐，掠奪式開發(fā)自然資源，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境.地方政府依靠企業(yè)項目投資拉動地區(qū)經(jīng)濟，有時甚至?xí)璧K相關(guān)環(huán)保部門的監(jiān)督監(jiān)測與處罰.而企業(yè)依靠政府的權(quán)力庇佑逃避其所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)保社會責(zé)任.

1.2企業(yè)環(huán)保自律能力有待提高

企業(yè)的環(huán)保自律能力受多重因素影響.第一、企業(yè)為獲得更多的產(chǎn)業(yè)利潤，排斥安裝使用環(huán)保裝置與設(shè)施.一些企業(yè)為了規(guī)避檢查，只是象征性地擁有環(huán)保設(shè)備但并不投入使用或者設(shè)備已嚴重老化而不能使用.如連云港凱美得化工有限公司就存在廢氣、廢水污染防治設(shè)施因閑置老化，已不能正常使用的情況.第二、一些地方政府對企業(yè)環(huán)境違法行為監(jiān)管不到位、甚至存在放縱行為.如煙臺市恒邦化工有限公司，改造氯乙酸結(jié)晶項目等無環(huán)評審批手續(xù).缺少環(huán)評手續(xù)以及未按照環(huán)評標準進行生產(chǎn)，地方政府與地方環(huán)保部門均難辭其咎.第三、從環(huán)境法律責(zé)任的角度分析，環(huán)境行政違法主體實施違法行為時存在故意或過失等主觀狀態(tài).環(huán)境民事法律責(zé)任中采用無過錯原則以補償受害者損失.環(huán)境犯罪的主觀罪過也存在故意和過失兩種形式.可見，企業(yè)有時會因過失行為造成環(huán)境侵害.因此，提高環(huán)保意識，增強破壞環(huán)境危害性的認知能力非常關(guān)鍵.國家、社會、公民對企業(yè)環(huán)保自律能力提出了更高要求.

1.3環(huán)境監(jiān)管機制需進一步完善

我國對環(huán)境保護實施監(jiān)督管理的行政部門，包括縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門和15個依照有關(guān)法律的規(guī)定行使環(huán)境污染防治或者自然資源保護監(jiān)督管理權(quán)的部門，［6］部分部門監(jiān)督管理職責(zé)如下表所示：

我國部分環(huán)境保護監(jiān)督管理部門及其職責(zé)表［7］

除此之外，還有國家海事行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港、軍隊環(huán)保部門、交通運輸管理部門、中國民航總局、礦產(chǎn)資源、林業(yè)、水利、漁業(yè)行政主管部門等.這表明，我國是統(tǒng)一監(jiān)管與各部門分工的環(huán)境監(jiān)管體制.該監(jiān)管機制存在著職能重疊與交叉的現(xiàn)象，易造成監(jiān)管責(zé)任模糊等現(xiàn)象.并且，在環(huán)境監(jiān)管立法中并未明確規(guī)定統(tǒng)管與分管部門的具體關(guān)系.雖通過分析可得統(tǒng)管部門扮演著統(tǒng)籌規(guī)劃的角色，但只有以法定形式明確規(guī)定，才能保證環(huán)境監(jiān)督有條不紊地進行.

2　垂直管理的含義及實施目的

垂直管理主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu).［8］實行垂直管理最直接的影響是為了避免上述案例中提到的“沙河市政府撤銷沙河市環(huán)保局的停產(chǎn)整治決定”等現(xiàn)象的發(fā)生.地方環(huán)保部門受上級環(huán)保部門和同級人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo).在面臨經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的抉擇時，地方政府往往會干預(yù)地方環(huán)保部門執(zhí)行監(jiān)管職能.這就為垂直監(jiān)管機制的提出提供了最直接的現(xiàn)實必要性.但是，該項機制的實行還需解決如下問題才具備可行性，從而實現(xiàn)應(yīng)然與實然的統(tǒng)一.

3　環(huán)境保護垂直管理的可行性

3.1妥善處理中央與地方之間的職責(zé)配制

垂直管理實則是非常復(fù)雜的，不是簡單的部門機構(gòu)之間隸屬關(guān)系調(diào)整，還涉及政府部門的工作職能、環(huán)保系統(tǒng)之間的職責(zé)安排甚至人力資源管理與配置方面等問題.在垂直管理機制調(diào)整運行下，應(yīng)著重處理以下幾對關(guān)系：

3.1.1中央政府與地方政府的職責(zé)配制

通過采用明確式列舉的方法以立法形式確定下來，明確規(guī)定在環(huán)境保護方面，中央政府和地方政府各自扮演什么角色以及彼此之間的權(quán)利義務(wù)分配問題.通常情況下，中央政府主要行使協(xié)調(diào)、指導(dǎo)職能，而地方政府負責(zé)具體執(zhí)行相關(guān)任務(wù).例如在國務(wù)院公布的《水污染防治行動計劃》（又稱“水十條”）中規(guī)定：各級地方人民政府是實施本行動計劃的主體，要在規(guī)定時間內(nèi)制定出相關(guān)工作方案并保證各項任務(wù)的具體落實，各?。▍^(qū)、市）工作方案報國務(wù)院備案.

3.1.2各級環(huán)保部門的職責(zé)配制

垂直管理機制設(shè)置的初衷是為了保證地方環(huán)保部門的在環(huán)境監(jiān)管過程中能有效利用法律賦予其“鋒利的牙齒”而不因受地方政府干預(yù)畏首畏尾.這一目標的實現(xiàn)無疑又將目光集中在立法方面.有學(xué)者建議我國應(yīng)在美國、日本詳盡的環(huán)境管理體制立法經(jīng)驗啟發(fā)下，盡快頒布環(huán)保機構(gòu)的組織法，明確各環(huán)保機構(gòu)的職能職責(zé).還有學(xué)者提出應(yīng)專門設(shè)立一個獨立的行政機關(guān)對整個環(huán)保部門系統(tǒng)進行監(jiān)督.然而這一措施可能會引發(fā)新問題，即誰來監(jiān)督監(jiān)督者？我國的基本情況是不缺乏職能部門設(shè)置也不缺乏基本的法律規(guī)定，而是如何規(guī)制好現(xiàn)有的部門職能，如何充分激發(fā)各級環(huán)保部門的職責(zé)行使，如何通過巧妙立法達到相關(guān)部門之間有效監(jiān)督與貫徹執(zhí)行雙贏效果.因此，通過立法明確各級環(huán)保部門的職責(zé)配制是當(dāng)務(wù)之急.

3.1.3環(huán)保部門與其他部門的職責(zé)配制

隨著環(huán)保問題日益受到重視，分管部門的權(quán)限呈現(xiàn)一定的擴大趨勢.我國環(huán)保部門與其他部門之間存在著重疊交叉現(xiàn)象，這不僅會降低部門工作效率，也可能產(chǎn)生相互推諉工作職責(zé)等情況.

為使環(huán)境保護工作卓有成效，在制定有關(guān)的法律法規(guī)之前應(yīng)腳踏實地地做好準備工作.調(diào)研、考察、分析到得出結(jié)論每一步都應(yīng)本著實事求是的原則和精神，真實反映我國環(huán)境系統(tǒng)的基本概況.在這過程中，調(diào)研對象會發(fā)現(xiàn)哪些部門對哪些環(huán)境問題有最直接的認知與處理能力，那么這類環(huán)境問題就可由該部門負責(zé)牽頭治理，必要時由其他部門予以配合.使用該方法的作用就在于“對癥下藥”，逐步減少環(huán)保部門與其他部門職責(zé)配制的重疊現(xiàn)象，劃清權(quán)責(zé)界限，減少部門之間的摩擦和管理成本，加強各部門之間的合作.

3.1.4垂直管理下地方政府的角色問題

實行環(huán)境保護垂直管理機制，是為了更好地約束地方政府可能出現(xiàn)的干預(yù)行為，并不意味著地方政府免責(zé).改革不能弱化地方政府屬地責(zé)任，相反，還應(yīng)更明確地方政府的監(jiān)管責(zé)任，地方政府仍是環(huán)境保護的重要責(zé)任主體.從心理慣性角度講，我國民眾對地方政府的影響力及其行為有著非常高的期望與認知，地方政府應(yīng)當(dāng)肩負起環(huán)境監(jiān)督與保護的社會責(zé)任.

實行垂直管理也并不能完全杜絕地方政府干預(yù)現(xiàn)象.環(huán)境保護工作是一項綜合性的任務(wù)，并且地方環(huán)境保護部門仍在地方政府所管轄區(qū)之內(nèi)，這就不可避免地會與地方政府存在交集，因此解決這一困境的方法是將環(huán)境保護任務(wù)、污染治理成效等指標納入地方政府政績考核指標，并作為重要評價標準.該方式會將政府與地方環(huán)保部門置于同一利益共同體的框架下，激發(fā)地方政府與地方環(huán)保部門共同合作查處環(huán)境違法行為的意愿，有效解決環(huán)境保護執(zhí)行難題.

3.2與環(huán)境法律責(zé)任的無縫對接

環(huán)境法律責(zé)任有三種表現(xiàn)形式：環(huán)境行政法律責(zé)任、環(huán)境民事法律責(zé)任與環(huán)境刑事法律責(zé)任.垂直管理的實施會使一些法律責(zé)任主體構(gòu)成要件發(fā)生相應(yīng)變化.地方政府角色的改變也對環(huán)境法律責(zé)任評價產(chǎn)生重要影響.《水污染防治行動計劃》中明確指出要強化地方政府水環(huán)境保護責(zé)任.可以說垂直管理的實施是為了減少甚至排除地方政府對環(huán)境保護的直接或間接干預(yù)同時又更加強調(diào)其監(jiān)管責(zé)任，從而達到兩者的有效平衡.立法機關(guān)需做好垂直管理與環(huán)境法律責(zé)任的無縫對接工作，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境違法行為時保證有法可依、有責(zé)可究、充分體現(xiàn)法律的權(quán)威性與約束力.

3.3合理借助公眾與媒體的監(jiān)督力量

隨著公眾環(huán)保意識的增強，對環(huán)境質(zhì)量要求的逐步提高，公眾參與環(huán)境保護情形越來越普遍.這一行為是民主思想的體現(xiàn)，也是可持續(xù)發(fā)展觀念的貫徹執(zhí)行.公眾維護環(huán)境權(quán)益是推動環(huán)保工作的重要動力.公眾參與環(huán)境保護監(jiān)督有最直接的法律依據(jù).我國法律規(guī)定環(huán)境權(quán)的主體包括公民、法人及其他組織、國家乃至全人類.從2016年4月1日起，北京市《舉報獎勵規(guī)定》將正式實施.通過規(guī)定的有獎舉報途徑，向市環(huán)保局舉報本行政區(qū)域內(nèi)依法應(yīng)當(dāng)由環(huán)境保護部門查處的，且違反大氣污染防治、水污染防治、放射性廢物管理、消耗臭氧層物質(zhì)管理相關(guān)法律規(guī)定的環(huán)境違法行為，經(jīng)查屬實，將給予舉報人100-50000元獎勵.［9］除環(huán)境權(quán)、參與權(quán)，公眾還有知情權(quán).中國石油天然氣股份有限公司大慶石化分公司因氮氧化物濃度超標等環(huán)境問題被處罰.黑龍江省環(huán)保廳督促當(dāng)?shù)卣皶r向社會公開案件情況，便是對公眾知情權(quán)的尊重與保障.

與公眾監(jiān)督相比，媒體因其工作性質(zhì)有著天然的監(jiān)督優(yōu)勢.媒體曝光是令很多環(huán)境違法企業(yè)、瀆職的地方政府和環(huán)保部門工作人員非?！皯峙隆钡男袨?公眾監(jiān)督與媒體監(jiān)督相互配合，有助于減少環(huán)保部門及地方政府監(jiān)管疏漏，推動著環(huán)境信息公開，不失為一種有效的社會監(jiān)督方式.

3.4重視不同地區(qū)間的具體差異對比分析

環(huán)境保護是一項具有綜合性、復(fù)雜性、差異性的工作.每個地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀都與其所依附的地理環(huán)境、資源狀況、生態(tài)區(qū)域面積、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、環(huán)保意識、科技發(fā)展水平、行政管理等因素有著密不可分的聯(lián)系.因此，在實行垂直管理時，應(yīng)重視不同地區(qū)間的具體差異，絕不可一概而論.地方環(huán)保部門應(yīng)向?qū)ζ鋵嵭写怪惫芾淼沫h(huán)保部門如實反映該地區(qū)的綜合實際情況，避免機械地制定統(tǒng)一的環(huán)境政策與標準影響環(huán)境監(jiān)督與保護效果，應(yīng)始終圍繞垂直改革的終極目標，絲毫不能偏離.

〔1〕〔8〕楊燁.環(huán)保部年內(nèi)啟動垂直管理試點［N］.經(jīng)濟參考報，2016-02-19（003）.

〔2〕〔3〕中華人民共和國環(huán)境保護部公布的2016年1月份人民群眾和新聞媒體反映的環(huán)境案件處理情況.

〔4〕康京濤.環(huán)境監(jiān)管失靈的制度根源及法律進化——淺析新《環(huán)境保護法》對環(huán)境監(jiān)管失靈的回應(yīng)［J］.理論月刊，2016（1）.

〔5〕2015年4月2日國務(wù)院公布的 《水污染防治行動計劃》第九條第三十二項之規(guī)定.

〔6〕〔7〕黃錫生，史玉成.環(huán)境與資源保護法學(xué)［M］.重慶：重慶大學(xué)出版社，2015.113-115.

〔9〕2016年3月17日公布的 《北京市環(huán)境保護局對舉報環(huán)境違法行為實行獎勵有關(guān)規(guī)定（暫行）（2016年4月1日起實行）》.

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1673-260X（2016）07-0182-03

2016-03-14