馬 楠

砥礪十載孚眾望 濕地保護譜新章
——《天津市濕地保護條例》解讀

馬 楠

7月29日，市十六屆人大常委會第二十七次會議表決通過了《天津市濕地保護條例》，自2016年10月1日起施行。該條例對于維護濕地綜合生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，加快美麗天津建設，具有重要意義。該條例與本市綠化條例、大氣污染防治條例、水污染防治條例等，共同構(gòu)成了我市生態(tài)文明建設的法治保障體系。

一、條例的立法背景

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，享有“地球之腎”的美譽。我市濕地類型齊全，濕地動植物資源豐富，濱海濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地和人工濕地均有分布。這些不同類型的濕地具有調(diào)蓄洪水、儲存淡水、改善氣候、控制污染、美化環(huán)境、維護生態(tài)平衡等不同的生態(tài)功能，在生態(tài)文明建設中具有獨特優(yōu)勢。

市十四屆人大至十六屆人大近十年間，代表們多次提出關于濕地立法的議案。近年來，市委、市政府從我市經(jīng)濟社會發(fā)展的大局和濱海新區(qū)開發(fā)開放的現(xiàn)實需要出發(fā)，對濕地采取一系列保護措施。1995年起，我市陸續(xù)建立了七里海古海岸、團泊、北大港、大黃堡四大濕地自然保護區(qū)?！笆晃濉币詠?，我市開展了濕地自然保護區(qū)保護與修復工程建設，保護區(qū)的管護能力得到加強，生物多樣性得到部分恢復。2014年，市人大常委會批準劃定了永久性保護生態(tài)區(qū)域，我市重要濕地均劃入永久性保護生態(tài)區(qū)域，實行了最嚴格的保護管理。

同時也要看到，我市濕地保護仍面臨較為嚴峻的形勢。一是濕地面積從2009年的2956平方公里，減少到2014年的2733平方公里，占濕地總面積的7.5%。二是全市的濕地保護工作缺乏一個層級較高、權(quán)威性較強的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)。林業(yè)局作為市農(nóng)委下屬的管理部門，負責統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全市的濕地保護工作。從實際情況看，缺乏足夠的權(quán)威性和相應的執(zhí)法力量，很難有效承擔起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門的職責。三是不同類型的濕地分別涉及不同管理部門，管理手段各不相同，管理規(guī)范不統(tǒng)一，難以形成濕地保護的合力。

經(jīng)過反復調(diào)研和充分論證，在代表們的熱切期盼下，濕地保護條例終于被列入2016年的立法計劃審議項目。制定本市濕地保護條例，有利于深化永久性保護生態(tài)區(qū)域制度，強化對濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體保護，切實推動濕地保護合力的形成。

二、條例規(guī)范的主要內(nèi)容

條例共五章31條，從濕地保護的管理體制、濕地保護規(guī)劃、濕地保護名錄、生態(tài)補償?shù)葞追矫?，搭建起本市濕地保護的基本法律框架。

（一）理順體制，綜合協(xié)調(diào)凝聚合力

由于我市濕地類型較多，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務、海洋、市容園林等管理部門，缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理機構(gòu)。條例從四個層次確立了本市實行綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的濕地保護管理體制。一是提高了濕地保護綜合協(xié)調(diào)部門的層級，由市農(nóng)業(yè)行政主管部門負責全市濕地保護的綜合協(xié)調(diào)工作。二是市林業(yè)行政主管部門、區(qū)縣林業(yè)行政主管部門或者區(qū)縣人民政府指定的部門，負責本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護的組織、協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督。三是市容園林、水務、海洋等行政主管部門按照職責，具體負責濕地保護管理工作。四是發(fā)展改革、財政、規(guī)劃、國土房管、建設、環(huán)保、旅游等部門，依照職責分工，配合有關部門做好濕地保護相關工作。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，合理引導夯實基礎

濕地保護規(guī)劃在濕地保護工作中起著基礎性作用。一是明確了組織編制規(guī)劃的主體。市農(nóng)業(yè)行政主管部門應當會同發(fā)展改革、規(guī)劃、國土房管、環(huán)保、市容園林、水務、旅游、海洋等行政主管部門編制全市濕地保護規(guī)劃，報市人民政府批準后實施。區(qū)縣林業(yè)行政主管部門或者區(qū)縣人民政府指定的部門應當會同有關部門，根據(jù)全市濕地保護規(guī)劃編制本區(qū)縣的濕地保護規(guī)劃，報本級人民政府批準后組織實施。二是明確了濕地保護規(guī)劃的內(nèi)容。濕地保護規(guī)劃應當明確目標任務、總體布局、保護范圍、保護內(nèi)容、保護措施等，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接，與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、水資源規(guī)劃、漁業(yè)水域灘涂規(guī)劃、主體功能區(qū)劃相協(xié)調(diào)。三是規(guī)定了規(guī)劃編制及調(diào)整的程序。編制濕地保護規(guī)劃，應當采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方面意見。調(diào)整濕地保護規(guī)劃，應當按照編制的程序廣泛聽取意見，并經(jīng)市或者區(qū)縣人民政府批準。

（三）建立名錄，突出對重要濕地保護

建立濕地名錄是濕地保護的重要抓手。一是在濕地保護的分級上重點規(guī)范國家級和市級重要濕地，把列入本市永久性保護生態(tài)區(qū)域內(nèi)的濕地都作為重要濕地進行保護管理。二是進一步完善名錄管理制度。明確本市重要濕地名錄包括國家重要濕地和市級重要濕地。市級重要濕地的確認，由市林業(yè)行政主管部門會同國土房管、市容園林、水務、海洋等部門提出，經(jīng)專家論證，報市人民政府批準后列入名錄管理。本市重要濕地名錄應當載明濕地的名稱、地理位置、范圍、保護級別、類型、主要保護內(nèi)容與標準、責任單位、主管部門等事項。三是將重要濕地以外的一般濕地，授權(quán)區(qū)縣人民政府參照本條例的相關規(guī)定進行保護。四是列入本市重要濕地名錄的濕地，由市人民政府設立保護標志，并禁止任何單位和個人擅自移動或者破壞。

（四）生態(tài)補償，制度護航保障落實

黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出了全面建設社會主義生態(tài)文明的目標任務。建立生態(tài)補償機制，是建設生態(tài)文明的重要制度保障。為進一步加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明建設，增強生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，中共中央、國務院2015年印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，把生態(tài)補償制度與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度等八項制度，共同確定為生態(tài)文明制度體系。2016年4月，國務院辦公廳出臺了關于健全生態(tài)保護補償機制的意見，進一步完善了生態(tài)補償?shù)闹贫劝才拧Ｒ虼?，為更好地保護濕地，促進各方面保護濕地的積極性，條例明確對列入本市重要濕地名錄的濕地保護，實行生態(tài)補償。

（五）互不抵觸，與相關規(guī)定做好銜接

一是國家對自然保護區(qū)的管理已有專門的行政法規(guī)，條例對本市重要濕地名錄中已確定為自然保護區(qū)的濕地，規(guī)定直接適用國家有關自然保護區(qū)的規(guī)定，不再進行重復。

二是對濕地的建設占用，為與市人大常委會關于批準劃定永久性保護生態(tài)區(qū)域的決定保持一致，條例規(guī)定征收、征用或者占用列入本市重要濕地名錄的濕地，應當經(jīng)市人民政府批準。

三是考慮到水法、海洋環(huán)境保護法、土地管理法、本市河道管理條例，對在濕地內(nèi)從事挖沙、取土、填埋等破壞濕地功能的行為已有相應的處罰規(guī)定，為避免重復，條例規(guī)定對禁止性行為由有關行政主管部門依照相關法律、法規(guī)進行處罰。

濕地保護條例的頒布實施，標志繼綠化條例、大氣污染防治條例、水污染防治條例之后，本市生態(tài)環(huán)境領域立法再添新篇。條例將本市重要濕地以濕地自然保護區(qū)、濕地公園等形式，納入名錄進行保護管理，使?jié)竦乇Ｗo在永久性保護生態(tài)區(qū)域制度的基礎上得以進一步延伸和具體化。條例中的相關制度也將隨著濕地保護實踐不斷加以豐富和完善。

（作者為天津市人大立法研究所助理研究員）