王麗嬌　　余文學(xué)

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，211100)

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農(nóng)村水利工程移民社會保障方案研究
——以江蘇省“里下河洼地治理工程”為例*

王麗嬌余文學(xué)

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，211100)

水利工程移民社會保障在實踐中存在誤區(qū)和實施困境，正確、合理解決水利工程移民社會保障問題，是建立水利工程移民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制的重要內(nèi)容之一。論文運用公共政策理論和社會保障基本理論，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省水利工程為例，結(jié)合現(xiàn)行水利工程移民安置政策要求，通過分析土地對移民失地前的保障作用，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行“社會保障安置方式”存在誤區(qū)；社會保障是移民多元保障機(jī)制的基礎(chǔ)；移民納入城鄉(xiāng)社會保障體系的內(nèi)容應(yīng)包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險。構(gòu)建移民社會保障資金需求計算方法，以里下河洼地治理工程為例，運行定量方法，測算了移民社會保障資金需求，分析了征地補償資金和社保資金平衡問題，提出資金缺口的籌措方案。

水利工程移民；社會保障方案；資金籌集路徑；里下河洼地治理工程

一、引言

國家《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(以下簡稱“國務(wù)院第471號令”)提出：水利工程移民在征地補償、補助的基礎(chǔ)上，必須進(jìn)行生產(chǎn)安置，以“滿足移民生存與發(fā)展的需求”,“使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”。2013年《江蘇省征地補償與被征地農(nóng)民社會保障辦法》(以下簡稱“省政府第93號令”)頒布實施，提出“依法給予被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織補償，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系”，以“確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”。兩個政策在保障移民權(quán)益目標(biāo)上基本一致，但具體措施相差較大。國家政策強(qiáng)調(diào)“補償、補助”下，“大農(nóng)業(yè)安置為主”的安置；江蘇省則強(qiáng)調(diào)“社會保障”基礎(chǔ)上，要求縣(市)地方政府“應(yīng)當(dāng)將勞動年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，創(chuàng)造就業(yè)條件，促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)”。在耕地制約，大農(nóng)業(yè)安置難以實施的情況下,“省政府第93號令”更符合其客觀實際。但在國家水利工程移民安置必須明確生產(chǎn)安置方式的要求下，實踐中社會保障往往被作為一種安置方式列入移民安置規(guī)劃中，是一個誤區(qū)，是對被征地農(nóng)民社會保障權(quán)的傷害。[1]這一“安置方式”將基本生活保障與生計發(fā)展需求層次等同，存在以下兩個矛盾：其一，江蘇省人多地少,無法依據(jù)國家政策對移民進(jìn)行大農(nóng)業(yè)安置，單借將移民納入城鄉(xiāng)社會保障體系作為移民安置方式并不能實現(xiàn)“使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”的安置目標(biāo)；其二，“國務(wù)院第471號令”規(guī)定的16倍征地補償標(biāo)準(zhǔn)難以與移民社會保障資金需求平衡,受財力的影響及征地補償不足的驅(qū)使，地方政府有足夠的動因和政策空間把被征地農(nóng)民的社會保障限制在較低的水平之上,[2]以致難以滿足移民社會保障水平的剛性需求。

在當(dāng)前征地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，被征地農(nóng)民的基本生活難以得到充分保障的情況下，移民對社會保障的需求尤為強(qiáng)烈。[3]而目前我國社會保障發(fā)展統(tǒng)籌層次還比較低，將其納入城鄉(xiāng)社會保障體系不是一蹴而就的事情。因此，研究解決以上兩個矛盾，區(qū)分移民安置和社會保障的理論與實踐內(nèi)涵，在“國務(wù)院第471號令”和“省政府第93號令”政策背景下，為移民融入城鄉(xiāng)社會保障體系設(shè)計一套過渡性的社會保障方案，并落實移民社會保障資金安排，顯得尤為重要。

二、土地對移民失地前的保障作用

研究水利工程移民問題離不開土地對于農(nóng)民的意義，尤其是移民社會保障問題。多年來，在農(nóng)村社會保障體系發(fā)展滯后的背景下，土地對于農(nóng)民是另一種形式的社會保障。土地作為基本的生產(chǎn)資料，對農(nóng)民的保障作用不僅包括經(jīng)濟(jì)物質(zhì)需求層面，還包括心理精神層面的穩(wěn)定與滿足。定性分析土地對移民失地前的保障作用，可為完善移民納入城鄉(xiāng)社會保障體系的內(nèi)容提供依據(jù)。

1.維持基本生存需要。土地作為重要的生產(chǎn)資料和勞動對象，農(nóng)民通過勞動力、生產(chǎn)資料和土地相互作用，種植糧食蔬菜等以滿足日常生活所需，維持基本生存。農(nóng)民自耕自種得到生活必需品，降低日常生活開支，這是土地耕種對農(nóng)民最基本的保障作用。

2.經(jīng)濟(jì)收入保障。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)技術(shù)也不斷提高，以往小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)逐步擴(kuò)大發(fā)展，農(nóng)作物產(chǎn)值不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品余量不斷增加，農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品交易市場獲得的收入在家庭總收入占有很大一部分比重。此外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)追求大規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，部分農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)也獲得一定收益。土地對農(nóng)民的財產(chǎn)收入作用不僅可以讓農(nóng)民繼續(xù)發(fā)展生產(chǎn)或投資就業(yè)，還可以為農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、發(fā)展教育等提供資金保障。

3.就業(yè)崗位。土地為被征地前的移民提供了就業(yè)崗位，即第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)。以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，以自雇的方式加工生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，然后獲得收益，包括自供的和外賣的。土地的就業(yè)崗位功能放在農(nóng)民工身上最為明顯，當(dāng)農(nóng)民倦于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和低收入，放棄了土地耕種提供的就業(yè)崗位，即選擇進(jìn)城務(wù)工，從事二三產(chǎn)業(yè)工作；而當(dāng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)重回農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那土地耕種的就業(yè)崗位功能即發(fā)揮作用。

4.生產(chǎn)和生活場所。按土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，土地具有自然特性和社會屬性，土地的自然特性包括位置固定性、面積有限性、質(zhì)量差異性、功能永久性等，這些自然特性從根本上決定了土地具有承載、生產(chǎn)和資源功能。[4]土地對農(nóng)民不僅具有糧食蔬菜等副食品產(chǎn)出的功能，還具有生產(chǎn)經(jīng)營、居住等生活場所的功能。土地具有承載功能，因而成為了人們進(jìn)行房屋、廠房、道路等建設(shè)的基地。

5.后代財產(chǎn)繼承。在現(xiàn)行土地管理制度不變的條件下，在土地承包期內(nèi)，土地是每位擁有農(nóng)業(yè)戶口的居民可以繼承的財產(chǎn)。這也可以表述為農(nóng)民退農(nóng)保障的一項資本，達(dá)到一定年齡的農(nóng)民，將土地的承包權(quán)過繼給子女，作為養(yǎng)老的資本，這也即多年來土地替代農(nóng)村社會保障的實質(zhì)。

6.心理穩(wěn)定作用。以上五個方面都是從經(jīng)濟(jì)角度來論述土地對移民被征地前的保障作用，從心理層面上看，我國傳統(tǒng)幾千年的農(nóng)業(yè)文化已根深蒂固，土地作為農(nóng)民的價值觀與社會生活安全感的根源，這種安全感不僅指土地為農(nóng)民提供滿足生存需求的穩(wěn)定收入，更深層次還指土地保證了“鄉(xiāng)土性”的穩(wěn)定，這種“鄉(xiāng)土性”就是農(nóng)民的認(rèn)知模式與價值體系，以及由此延伸出來的人際關(guān)系形態(tài)。[5]土地是農(nóng)民生存的命根子，其實質(zhì)是土地對農(nóng)民的心理穩(wěn)定作用，這來自于生存必需品的踏實感、收入的穩(wěn)定感、財產(chǎn)增值期望及自我認(rèn)同的滿足感等等。

三、現(xiàn)行水利工程移民社會保障安置方式存在的問題

江蘇省水利工程建設(shè)移民生產(chǎn)安置實踐探索的 “社會保障安置方式”，是基于“以土地?fù)Q保障”的基本思想，以政府基于生存權(quán)應(yīng)負(fù)責(zé)的社會保障，替代基于土地征收政府應(yīng)該負(fù)責(zé)的“生存和發(fā)展”責(zé)任，實際上沒有完全保障移民的權(quán)益。“社會保障安置方式”糅合了征地補償、移民生產(chǎn)安置、社會保障等不同范疇的內(nèi)容，在實施的過程中面臨政策科學(xué)合理性、實施對象意愿、方案設(shè)計可行性、資金配套充足等方面的檢驗，存在以下現(xiàn)實問題：

(一)理論上具有概念和范疇混淆的問題

1.概念混淆，導(dǎo)致操作錯誤。從移民安置和社會保障的本質(zhì)內(nèi)涵來看，“社會保障安置”存在理論上概念性的錯誤。移民安置是指土地征收的主體對被征地農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)和生活的安排，包括對移民生產(chǎn)或就業(yè)、生計、房屋及生活生產(chǎn)設(shè)施的重新規(guī)劃和調(diào)配，其實質(zhì)是解決移民生產(chǎn)就業(yè)問題；社會保障是以國家或政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于種種原因，生活發(fā)生困難時給予的物質(zhì)幫助，其實質(zhì)是發(fā)揮政府的基本職能保障公民的最低生活水平。以將移民納入社會保障的方式代替必需的生產(chǎn)安置，且將土地補償費和安置補助費安排到移民社會保障資金專戶，不僅保障水平低，而且內(nèi)容不完善，其發(fā)展問題得不到有效解決。

2.主體雖然一致，但承擔(dān)的責(zé)任存在誤區(qū)。移民享有的安置權(quán)利是因失去土地而發(fā)生的，由于工程建設(shè)征地改變了移民原有的生活生產(chǎn)方式、居住環(huán)境等，政府理應(yīng)履行對移民進(jìn)行基本生活生產(chǎn)安置的責(zé)任。而社會保障是政府作為全體公民的代理人需向全體公民提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，在社會保障的建設(shè)過程中，政府理應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。從保護(hù)移民權(quán)益的角度，當(dāng)前必須從政策設(shè)計層面和實際操作層面嚴(yán)格區(qū)分移民安置與社會保障的責(zé)任，不能將其混為一談。

3.混淆了移民安置、社會保障的發(fā)展層次。移民生產(chǎn)安置的基本內(nèi)容是使移民重新獲得土地等生產(chǎn)資料或是通過教育培訓(xùn)等引導(dǎo)移民實現(xiàn)再就業(yè)，屬于初次分配的范疇。安置的目標(biāo)是實現(xiàn)移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)或是提高，重在保證移民收入來源以實現(xiàn)其生計的可持續(xù)發(fā)展。而社會保障作為人們抵御風(fēng)險、不斷求得生存和發(fā)展的社會資源，屬于再次分配范疇，尤其社會救助，是政府對陷入困境公民的基本義務(wù)，屬于最低層次的保障。從發(fā)展層次來看，“社會保障安置方式”是以低層次的不全面的社會保障內(nèi)容替代生計發(fā)展層次的移民安置，這不僅會損害到移民的合法權(quán)益，難以實現(xiàn)妥善安置的目標(biāo)，還會產(chǎn)生各種社會風(fēng)險。

(二)實施中的問題

1.農(nóng)村移民參加城鄉(xiāng)社會保障體系的意愿較弱。受限于信息獲取能力及教育水平，大部分農(nóng)村移民不具有長遠(yuǎn)規(guī)劃、前瞻性投資能力，他們往往以獲取現(xiàn)金收入最為心安，一般不會拿出大筆資金積極參加社會保險。在移民失去最基本的生產(chǎn)資料——土地后，征地補償和安置補助費劃入移民社會保障資金，明顯減少了移民的現(xiàn)金補償，實踐中移民參保意愿不高。

2.“生存型”的社會保障安置難以解決移民發(fā)展問題。當(dāng)前操作僅是規(guī)定了被征地農(nóng)民參與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的方式，也即是說：移民拿出征地補償費換取的只是養(yǎng)老保障，“社會保障安置方式”必然只能局限于“生存型”保障，既難以滿足社會保障的剛性增長需求，又不能可持續(xù)性地解決移民的發(fā)展問題。

3.移民社會保障資金存在缺口,縣一級地方政府財政壓力大。在水利工程移民安置實施過程中，受制于國家水利工程征地補償政策規(guī)定，征地補償資金滿足不了移民社會保障資金需求?！妒≌?3第號令》規(guī)定：“被征地農(nóng)民社會保障資金主要包括安置補助費及其增值收益和市、縣(市)人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中安排的社會保障費用。被征地農(nóng)民社會保障資金不足的，由市、縣(市)人民政府負(fù)責(zé)解決”，移民社會保障資金缺口很大部分需要當(dāng)?shù)卣畯呢斦袕浹a，尤其對于財政薄弱的地區(qū)壓力甚大。加之在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的趨勢下，地方政府土地出讓金會相對縮減，這樣一來，如何保證移民社會保障資金足額到賬就成為問題。

4.移民安置規(guī)劃審批環(huán)節(jié)中央與地方政策銜接不上。近幾年，江蘇省國家審查批復(fù)的在建水利工程征地補償具體實施基本是按照“社會保障安置方式”上報移民安置規(guī)劃報告，但國家政策強(qiáng)調(diào)安置，在低補償下，現(xiàn)行的僅僅保障“最低生活”和移民安置政策目標(biāo)相差加大，以至于國家審查很難通過，導(dǎo)致社會保障行不通、安置無途徑的困境。

綜上所述，移民安置不等同于社會保障，不能用本應(yīng)該由公民平等享有的社會保障去替代征地方政府的安置責(zé)任，要解決這個問題，要么提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)，在政府社會保障支撐下，移民自謀出路；要么給予移民新的生產(chǎn)資源，保障移民生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。在江蘇省耕地制約及現(xiàn)行政策背景下，要建立移民多元保障機(jī)制以實現(xiàn)水利工程移民安置“使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”的目標(biāo)，就必須適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，在相當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ纤胶屯晟频木蜆I(yè)培訓(xùn)體系支撐下，讓移民進(jìn)入市場自謀職業(yè)。

四、完善水利工程移民社會保障及方案的設(shè)計

由上述分析可知，土地對農(nóng)民不僅存在重要的經(jīng)濟(jì)保障功能，還承載了對農(nóng)民十分重要的社會功能。當(dāng)移民失去土地，就意味著承載這種重要經(jīng)濟(jì)保障功能和社會功能的載體消失，要使移民保持或提高原有生產(chǎn)生活水平，就必須對移民進(jìn)行合理的補償。合理的征地補償機(jī)制不僅意味著一定的經(jīng)濟(jì)補償，也應(yīng)該是一種就業(yè)替代和社會保障替代模式。[6]失地農(nóng)民的社會保障是對土地上所附著的各項社會功能的合理替代，是對依附于土地之上的失地農(nóng)民的各項權(quán)益的顯化。[7]因此，根據(jù)土地對移民失地前的保障作用，提出以下移民納入城鄉(xiāng)社會保障體系的內(nèi)容及資金需求計算方法。

(一)完善水利工程移民納入城鄉(xiāng)社會保障體系的內(nèi)容

1.城鄉(xiāng)居民最低生活保障。最低生活保障是社會保障最低層次的救助，是保障公民最低生活需求的最后一道安全網(wǎng)。[8]移民失去土地后面臨社會風(fēng)險的可能性增加，原來的生產(chǎn)生活形態(tài)突然改變，不論在經(jīng)濟(jì)還是心理方面都面臨著重新適應(yīng)問題，短期可能因為補償款而感受不到這一轉(zhuǎn)變的隱藏成本，但是如果移民不能適應(yīng)新的環(huán)境或是沒有穩(wěn)定的工作，將會進(jìn)入政府救濟(jì)的低收入弱勢人群。因此，政府應(yīng)建立并完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，做好水利工程移民檔案記錄，為移民設(shè)立暢通的準(zhǔn)入機(jī)制，使相關(guān)政策弱勢群體傾斜，履行其向有需要的公民提供最低生活救助和相應(yīng)服務(wù)的義務(wù)。

2.養(yǎng)老保險。長久以來，在我國農(nóng)村社會保障發(fā)展滯后的情況下，農(nóng)村土地發(fā)揮著相當(dāng)重要的養(yǎng)老保障功能。當(dāng)移民被征去土地后，其養(yǎng)老風(fēng)險十分突出。在當(dāng)前老齡化日趨嚴(yán)重及城鄉(xiāng)社會保障一體化發(fā)展的背景下，必須做好移民群體的基本養(yǎng)老保障工作，以使移民順利從依附土地的養(yǎng)老保障過渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的養(yǎng)老保障。根據(jù)“省政府第93號令”的要求，將移民劃分為下列三個年齡段：16周歲以下(未成年年齡段)；16周歲以上至60周歲(勞動年齡段)；60周歲以上(養(yǎng)老年齡段)。各年齡段移民參加城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的方式見表1。

表1　按照“省政府第93號令”規(guī)定移民納入城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的方式

3.醫(yī)療保險。醫(yī)療保險歷來就是社會保險的重要內(nèi)容之一。2014年江蘇省28個統(tǒng)籌地區(qū)實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度或經(jīng)辦資源整合，[9]醫(yī)療保障體系在不斷發(fā)展。在這個經(jīng)濟(jì)雖快速發(fā)展但居民健康問題頻發(fā)的時代，醫(yī)療保障顯得尤為重要，移民因病返貧的例子并不少見。在企業(yè)就業(yè)的移民，應(yīng)參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，未在企業(yè)就業(yè)的，應(yīng)當(dāng)全部納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險體系，享受與城鎮(zhèn)居民一樣的醫(yī)療保障待遇。

4.失業(yè)保險。土地對移民具有就業(yè)崗位功能，移民失去土地，就意味著失去了就業(yè)崗位。對處于勞動年齡段的大多數(shù)移民而言，就業(yè)保障才是社會保障的第一要義。移民在被征地前以農(nóng)耕為生，雖有外出務(wù)工人員，但多數(shù)分布于城市建設(shè)中勞動強(qiáng)度大的建筑、地下管道修建及工廠流水線上，這些崗位技能、文化素質(zhì)要求不高，被征地農(nóng)民可以勝任，但是長期下來移民不僅會受到就業(yè)歧視，而且他們的社會關(guān)系只能在底層發(fā)展，循環(huán)往復(fù)可能會導(dǎo)致移民被邊緣化，無法真正融入城市發(fā)展。因此，必須盡快將水利工程移民納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險體系，適宜地為移民提供職業(yè)教育和就業(yè)培訓(xùn)，對相關(guān)企業(yè)吸納移民就業(yè)實行優(yōu)惠政策。這不僅可以幫助移民更好地進(jìn)入勞動力市場實現(xiàn)就業(yè)，也是發(fā)展并完善城鄉(xiāng)社會保障系統(tǒng)的必然要求。

(二)移民社會保險資金需求計算方法

鑒于城鄉(xiāng)居民最低生活保障屬于社會救助的范疇，是政府本該對生活在低保標(biāo)準(zhǔn)以下的公民給予物質(zhì)幫助保障其基本生活的義務(wù)，不因是否被征地而有所差別。另外，關(guān)于失業(yè)保險，由于目前失業(yè)保險統(tǒng)籌體系參保人員特殊限制及領(lǐng)取條件的不確定性，移民失業(yè)保險資金需求的測算還不具備條件，故本研究僅根據(jù)現(xiàn)有條件設(shè)計移民參加養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的方式及資金需求計算方法。

1.養(yǎng)老保險資金需求計算公式

(1)勞動年齡段移民：考慮到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險由個人、企業(yè)、國家三方負(fù)擔(dān)，且企業(yè)繳費比例高達(dá)20%，如果一次性為移民全部留足企業(yè)繳納20%的部分和個人繳納8%的部分，資金需求量會很大。為保證移民保障水平不降低及政府財政的負(fù)擔(dān)能力，考慮勞動年齡段移民以靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。根據(jù)江蘇省相關(guān)文件規(guī)定：“個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費比例統(tǒng)一為20%，個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的月繳費基數(shù)為上年度全省在崗職工月平均工資” 。[10]勞動年齡段移民以靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，計繳費年限為15年，那么每位勞動年齡段移民一次性躉繳養(yǎng)老保險費用Y養(yǎng)老：

Y養(yǎng)老=15wkl1

(1)

w為統(tǒng)籌地區(qū)上年度城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資；

k為繳費系數(shù)(60%～300%，一般取60%)；

l1為養(yǎng)老保險繳費比例(一般取20%)。

(2)養(yǎng)老年齡段移民：根據(jù)“省政府第93號令”規(guī)定養(yǎng)老年齡段移民養(yǎng)老補助金額為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍乘以計發(fā)月數(shù)139，那么每位養(yǎng)老年齡段移民所需養(yǎng)老補助金額Y養(yǎng)老：

Y養(yǎng)老=1.1×S×139

(2)

S為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

2.醫(yī)療保險資金需求計算公式

(1)勞動年齡段移民：根據(jù)2011年江蘇省人社廳關(guān)于領(lǐng)取失業(yè)保險金人員參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的規(guī)定:“失業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的繳費基數(shù)，為統(tǒng)籌地區(qū)上年度城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資的60%，繳費費率為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工基本醫(yī)療保險單位和個人繳費費率之和” 。[11]勞動年齡段移民失去土地后相當(dāng)于失去了就業(yè)崗位，可以考慮按照失業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的繳費方式測算移民醫(yī)療保險資金，計最高繳費年限為10年，那么每位勞動年齡段移民的基本醫(yī)療保險費用Y醫(yī)療：

Y醫(yī)療=10wkl2

(3)

w為統(tǒng)籌地區(qū)上年度城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資；

k為繳費系數(shù)(60%～300%，一般取60%)；

l2為醫(yī)療保險繳費比例(個人和企業(yè)繳費比例總和，一般取8%)。

(2)養(yǎng)老年齡段移民：根據(jù)2013年江蘇省關(guān)于建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險籌資機(jī)制的規(guī)定：“城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；I資水平按照統(tǒng)籌地區(qū)上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的1.5%～2.5%確定。其中，人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)不低于籌資水平的80%和國家規(guī)定的財政最低補助標(biāo)準(zhǔn)，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高” 。[12]因此，考慮將養(yǎng)老年齡段移民以城鎮(zhèn)居民的身份參加醫(yī)療保險，籌資水平按照市一級上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2%確定，其中個人負(fù)擔(dān)比例為20%，計一次躉繳年限為10年。那么每位養(yǎng)老年齡段移民醫(yī)療保險資金需求Y醫(yī)療：

Y醫(yī)療=10×2%×p×20%

(4)

p為統(tǒng)籌地區(qū)上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。

(三)測算移民社會保障資金需求——以里下河洼地治理工程為例

1.里下河洼地治理工程征地補償和移民安置概況

工程概況：里下河洼地治理工程計劃工期3年，分為黃沙港一線整治工程、穿蕩河道疏浚工程、病險涵閘加固工程以及四港閘下清淤工程。其中包括河道拓浚241.3km，堤防工程110.55km，防護(hù)工程29.54km，跨河橋梁工程76座、影響建筑物工程72座及四港沿岸和328沿線封閉建筑物工程139座。里下河地區(qū)涉及鹽城、泰州、揚州、淮安、南通5市17個縣(市、區(qū))，總面積23022km2，耕地1670萬畝，總?cè)丝?285萬人。

征地補償情況：里下河洼地治理工程耕地補償依據(jù)“國務(wù)院第471號令”，其余地類補償依據(jù)《江蘇省土地管理條例》以及《江蘇省政府關(guān)于調(diào)整征地補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》(即《蘇政發(fā)〔2011〕40號》)進(jìn)行計算。工程影響區(qū)耕地的三年平均畝產(chǎn)值計為2718元/畝。具體征地補償標(biāo)準(zhǔn)見表2。

表2　永久征用土地補償標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)來源：2014年《江蘇省統(tǒng)計年鑒》；江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司：《里下河洼地治理工程專題報告》，2016。

移民安置概況：(1)移民安置方式。被征地農(nóng)民生產(chǎn)安置依據(jù)“省政府第93號令”的相關(guān)內(nèi)容，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系。移民安置規(guī)劃根據(jù)工程影響區(qū)地方政府要求，被征地農(nóng)民生產(chǎn)安置擬采取社會保障的方式進(jìn)行安置；(2)生產(chǎn)安置人口。里下河洼地治理工程征地拆遷實物調(diào)查工作于2014年4月進(jìn)行，所以移民安置規(guī)劃以2014年為基準(zhǔn)年，以2015年為規(guī)劃水平年。經(jīng)生產(chǎn)安置分析計算，生產(chǎn)安置總?cè)丝?649人，規(guī)劃生產(chǎn)安置總?cè)丝?649人。根據(jù)“省政府第93號令”和江蘇省統(tǒng)計局公布的2014年統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，各層次年齡段生產(chǎn)安置人口如表3：

表3 各層次年齡段規(guī)劃生產(chǎn)安置人口統(tǒng)計　單位：人

數(shù)據(jù)來源：2014年《江蘇省統(tǒng)計年鑒》；江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司：《里下河洼地治理工程專題報告》，2016。

說明：Q為規(guī)劃生產(chǎn)安置人口數(shù)。

2.移民社會保障資金求測算

由于里下河洼地治理工程影響的地區(qū)揚州、南通、泰州、淮安、鹽城等處于蘇中、蘇北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對江蘇省平均經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)或偏低，地方財政相對蘇南地區(qū)薄弱。結(jié)合“省政府第93號令”關(guān)于被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系的要求和全面滿足水利工程移民生活和就業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展的需求，假設(shè)：暫不考慮移民被征地前是否參加過何種社會保險，將勞動年齡段移民全部以靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；養(yǎng)老年齡段移民和工程原安置規(guī)劃一樣，養(yǎng)老補助金最低標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.1倍乘以139計算；此外，針對養(yǎng)老年齡段移民醫(yī)療費用支出比例較高的實際情況，考慮養(yǎng)老年齡段移民以城鎮(zhèn)居民的身份參加醫(yī)療保險；未成年年齡段移民按照規(guī)定暫不參與城鄉(xiāng)社會保險，而是根據(jù)安置補助費標(biāo)準(zhǔn)一次性領(lǐng)取生活補助費。根據(jù)前文推導(dǎo)計算公式(1)、(2)、(3)、(4)及表3相關(guān)數(shù)據(jù)的分析得到以下測算結(jié)果：

表4　單位移民社會保障資金需求測算結(jié)果

數(shù)據(jù)來源：2014年《江蘇省統(tǒng)計年鑒》；江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司：《里下河洼地治理工程專題報告》，2016。

說明：P為統(tǒng)籌地區(qū)各市2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(萬元/人·年)； W為2014年度當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)非私營單位在崗職工平均工資(元/月)；S為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障水平(元/月)。每位未成年年齡段移民生活補助費等于安置補助費。

3.社會保障資金與征地補償資金平衡分析

經(jīng)初步測算，工程沿線需進(jìn)行生產(chǎn)安置的2649人采用納入社會保障體系的方式所需資金合計為23406.729萬元，工程安置補助費總計4113.3萬元，當(dāng)所有安置補助費安排作為社會保障的資金時，有19293.429萬元的資金缺口。社會保障資金缺口分析見表5。

表5 移民社會保障資金缺口分析　單位：萬元

根據(jù)目前《蘇政發(fā)〔2011〕40號》規(guī)定的土地補償補助標(biāo)準(zhǔn)及《省政府93第號令》關(guān)于籌集社會保障資金渠道的規(guī)定，按照設(shè)計方案中社會保障的內(nèi)容及參與方式，讓各年齡階段的移民參與相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會保障項目，會出現(xiàn)很大的資金缺口，這筆資金缺口按照“省政府第93號令”，需要市、縣兩級政府從土地出讓金中來補充。但是，水利工程屬公益性工程，蘇北、蘇中地區(qū)政府財政相對蘇南緊張，況且在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的趨勢下，地方政府土地出讓金會相對縮減，這樣一來，如何保證移民社會保障資金足額到賬就成為問題。

五、移民社會保障資金籌集路徑

根據(jù)上述測算與分析，要落實內(nèi)容充分、保障水平相當(dāng)?shù)囊泼裆鐣Ｕ戏桨?，首先必須解決資金缺口問題。根據(jù)“省政府第93號令”，移民社會保障資金來源有“安置補助費及其增值收益、土地出讓金等土地有償使用收益”，不足部分由市、縣(市)人民政府負(fù)責(zé)解決。這樣，為相對減輕地方政府籌集移民社會保障資金的財政壓力，建議移民社會保障資金也可以從以下兩個方面籌集：

首先，目前土地有關(guān)稅費占征地移民補償投資比例偏高(高達(dá)30%～60%，甚至更高)，在征地移民補償投資一定的情況下，有與民爭利的“嫌疑”。[13]考慮到水利工程的公益性，建議利用耕地占用稅反哺移民。制定并落實相關(guān)政策，將一定比例的耕地占用稅劃入移民社會保障資金專戶，彌補社會保障資金的缺口。

其次，根據(jù)江蘇省有關(guān)規(guī)定，工程永久征用土地除繳納耕地占用稅、耕地開墾費、森林植被恢復(fù)費外，辦理用地手續(xù)過程中還收取或發(fā)生社保統(tǒng)籌基金，而在國家投資工程中一律不予考慮。[14]因此，建議有關(guān)部門審批時對未計列的社保統(tǒng)籌基金給予政策落實，安排一定比例的社保統(tǒng)籌基金，讓為了公共利益而被征去土地的移民分享社會收益。

圖1　移民社會保障資金籌集路徑

六、結(jié)語

合理的征地補償應(yīng)當(dāng)包括三個方面，即給予適度的經(jīng)濟(jì)補償、幫助安置就業(yè)和提供基本的社會保障。[15]做好移民社會保障工作是建立移民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制的基礎(chǔ)，由于移民后續(xù)生計情況的不確定性、當(dāng)前社會保障體系的不完善、市場就業(yè)的不充分及政府財政的有限性，江蘇省水利工程移民納入城鄉(xiāng)社會保障體系工作不可能一蹴而就，必須根據(jù)“省政府第93號令”的規(guī)定，逐步完善移民社會保障內(nèi)容，提高社會保障水平，落實移民社會保障資金，充分保護(hù)移民的合法權(quán)益。

水利工程移民社會保障方案只是移民融入現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會保障體系的一個過渡形式，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前政策、工程所轄地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工程規(guī)模及概算投資等因素綜合考慮制定。上文根據(jù)“省政府第93號令”僅以適中水平測算了在建的里下河洼地治理工程移民社會保障資金需求，難免有偏頗，但如何做好水利工程移民社會保障方案、平衡資金需求對工程建設(shè)起著至關(guān)重要的作用，更影響著經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)社會保障體系的統(tǒng)籌的發(fā)展。

[1]黃健元、潘付拿：《論被征地農(nóng)民社會保障安置的局限與出路》，載《河海大學(xué)學(xué)報》，2014 (4)。

[2]王修達(dá)：《征地補償安置中的寡與不均》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2008(2)。

[3]潘付拿、黃健元：《被征地農(nóng)民社會保障方案研究——以水電工程移民為例》，載《西北人口》，2014(3)。

[4]畢寶德等：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)(5版)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2005。

[5]趙擎寰：《義村移民：土地意味著什么——從生存?zhèn)惱斫嵌瓤赐恋氐谋Ｕ瞎δ堋?，北京大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008。

[6]李國健、韓立民：《農(nóng)村土地的社會功能及其補償依據(jù)》，載《山東社會科學(xué)》,2007(1)。

[7]金晶、許恒周：《失地農(nóng)民的社會保障與權(quán)益保護(hù)探析——基于江蘇省16縣(市、區(qū))320戶失地農(nóng)民的調(diào)查數(shù)據(jù)分析》，載《調(diào)研世界》, 2010(7)。

[8]童星等：《社會保障學(xué)》，北京，科學(xué)出版社,2007。

[9]中共江蘇省委江蘇省人民政府：《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃(2014-2020年)》,2014-05-20。

[10]江蘇省勞動和社會保障廳、江蘇省財政廳：《關(guān)于確定個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和比例的通知》，2006-05-24。

[11]江蘇省人力資源和社會保障廳：《關(guān)于我省領(lǐng)取失業(yè)保險金人員參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的實施辦法》，2011-07-18。

[12]江蘇省人民政府辦公廳：《關(guān)于建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險籌資機(jī)制指導(dǎo)意見的通知》，2013-02-25。

[13]朱東愷、王寶恩、田根生：《關(guān)于對建立被征地農(nóng)民社會保障制度的認(rèn)識和思考——兼評與水利水電工程移民安置的關(guān)系》，載《南水北調(diào)與水利科技》，2008(5)。

[14]江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司：《里下河洼地治理工程專題報告》，2016。

[15]李國健、韓立民：《農(nóng)村土地的社會功能及其補償依據(jù)》，載《山東社會科學(xué)》, 2007(1)。

(責(zé)任編輯：H)

Research on Social Security Program for Immigrants in Water Conservancy Projects：A Case Study of Lixia River Low-lying Land Governess Project in Jiangsu Province

WANG LijiaoYU Wenxue

There are many misunderstandings and dilemmas in the practice of social security for immigrants in water conservancy project, getting problems of social security for immigrants solved correctly and reasonably is one of the most important contents of establishing the rational, normative and multiple safeguard mechanism for immigrants.Using with the basic theory of public policy and social security, taking developed Jiangsu province as an example, analyzing what security role does the land play in immigrants before losing land, combining with requirements of current policies about resettlement in the water conservancy projects and found that: there are existing problems in resettlement way of "social security"; social security is the foundation of the multiple safeguard mechanism for immigrants; contents of social security that immigrants should take part in not only include subsistence allowances for both urban and rural residents and endowment insurance, but also unemployment insurance and medical insurance.Then creating the calculation method of funds demand for immigrants' social security, and taking the Lixia river low-lying land governess project as an example to measure funds demand for immigrants' social security through using the quantitative method, analyzed the balancing problem between land requisition compensation funds and pension funds, and put forward the financing program to close the funding gap.

immigrants in water conservancy projects，social security programs，fund-raising path，Lixia river low-lying land governess project

*本文是教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金“城鄉(xiāng)一體化背景下水庫移民政策創(chuàng)新研究”(13YJA840030)課題的部分成果。