◎張車偉

我國特大城市人口調(diào)控的建議

◎張車偉

我國特大城市現(xiàn)有人口規(guī)模是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的結(jié)果，不改變?nèi)丝诰奂脑?，不可能有效改變?nèi)丝诰奂慕Y(jié)果。鑒于我國特大城市進(jìn)一步聚集人口的潛力正逐漸式微，人口調(diào)控因此不應(yīng)再設(shè)置總量目標(biāo)，而應(yīng)通過優(yōu)化人口空間布局，改善人口結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的匹配平衡。具體來看，特大城市人口調(diào)控應(yīng)以設(shè)置結(jié)構(gòu)性指標(biāo)作為手段，重點解決中心城區(qū)人口過密問題，通過統(tǒng)籌都市圈的產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)活動和公共服務(wù)引導(dǎo)人口合理聚集。

特大城市；人口調(diào)控；都市圈

近年來，北京、上海和廣州等特大城市的人口調(diào)控問題引起了社會各界的廣泛關(guān)注。特大城市為了控制人口規(guī)模，往往設(shè)定了規(guī)模上限，如北京為2300萬人，上海為2500萬人。鑒于這些城市以前設(shè)定的目標(biāo)屢被突破，這些調(diào)控目標(biāo)能否實現(xiàn)，關(guān)鍵在于采取何種調(diào)控政策，而合理的政策又建立在對問題的合理認(rèn)識之上。

對我國特大城市人口問題的認(rèn)識和分析

1.立足中心城、放眼整個大都市圈解決人口問題

特大城市在發(fā)展過程中，已經(jīng)與周邊區(qū)域形成了密不可分的聯(lián)系，城鄉(xiāng)一體化格局基本形成，即都市圈模式。從城市基本原理和運行機制角度看，特大城市都可以劃分為中心城、市域和都市圈，這是實施人口調(diào)控的三個基本維度。中心城是規(guī)劃和歷史積淀的共同結(jié)果，承載了特大城市的核心功能。沒有中心城的巨大輻射力，就不會形成都市圈。通常所認(rèn)識的特大城市病主要是指中心城存在的問題。以往人口調(diào)控主要在市域內(nèi)進(jìn)行，但在要素流動日益自由化和交通、通信技術(shù)日新月異的今天，城市功能區(qū)域與行政區(qū)域往往并不匹配，各種人口問題的產(chǎn)生都與這種不匹配緊密相關(guān)。隨著城鄉(xiāng)勞動力市場的一體化，特大城市人口的調(diào)整顯然需要依托于與之有密切聯(lián)系的周邊區(qū)域，因而都市圈是人口調(diào)控的有效范圍。

2.改變?nèi)丝诰奂脑虿拍軐崿F(xiàn)人口調(diào)控的目標(biāo)

城市是人口、產(chǎn)業(yè)和各種經(jīng)濟(jì)要素聚集的空間載體。城市人口規(guī)模擴(kuò)張是因為產(chǎn)業(yè)集聚需要更多的勞動力投入，也就是就業(yè)崗位增加，從而吸引外來人口流入?？梢姡鞘薪?jīng)濟(jì)增長是推動人口規(guī)模擴(kuò)張的主要原因。當(dāng)一個城市經(jīng)濟(jì)仍處于快速增長狀態(tài)，人口的增加就是必然的結(jié)果。如果行政力量阻礙了人口向城市的集聚，產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張會因為缺乏勞動力或者工資成本提高而提早終止。其原因在于，各行業(yè)、各層次的勞動力存在一個均衡的比例關(guān)系，如高端服務(wù)業(yè)勞動者需要相應(yīng)數(shù)量的普通服務(wù)人員來支撐。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)沒有顯著改變的情況下，人為提高低端產(chǎn)業(yè)人員的生存門檻，雖然能夠阻擋一部分外來人口流入，但必然會以犧牲經(jīng)濟(jì)增長潛力為代價。

3.特大城市進(jìn)一步聚集人口的潛力日減，過度關(guān)注人口規(guī)模擴(kuò)張會損傷今后的發(fā)展空間和活力

人口流動的主要動力來自于區(qū)域和城鄉(xiāng)差距。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局趨于均衡，人口向特大城市集聚的動力正在減弱，具體表現(xiàn)為：一是區(qū)域間收入差距在逐漸縮小。以上海為例，上海居民人均可支配收入與江浙兩地平均值之比由2005年的1.7下降到2014年的1.5，與中部和西部地區(qū)之比由2005年的3.8和3.3分別下降為3.0和2.6。二是農(nóng)村剩余勞動力蓄水池日漸枯竭，可轉(zhuǎn)移的勞動力已經(jīng)很少。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，外出農(nóng)民工增幅近年來持續(xù)下降，由2010年的802萬人，降至2014年的211萬人。此外，北京、深圳和廣州等大城市人口增量也明顯下降。在這種形勢下，特大城市人口調(diào)控已經(jīng)沒有必要將總規(guī)模作為主要目標(biāo)。

4.特大城市的人口問題突出表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)問題，人口調(diào)控應(yīng)以結(jié)構(gòu)性指標(biāo)作為調(diào)控目標(biāo)和抓手

人是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素。國內(nèi)外大都市的發(fā)展經(jīng)驗表明，年輕化和高素質(zhì)的勞動力隊伍，是大都市不斷創(chuàng)新和保持競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵。在特大城市人口規(guī)模已經(jīng)相對穩(wěn)定的形勢下，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)將成為特大城市實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級和邁向高收入階段的重要保障。人口結(jié)構(gòu)包括空間結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和素質(zhì)結(jié)構(gòu)三個方面。從空間結(jié)構(gòu)上看，特大城市都存在著中心城人口比重偏高、人口密度過大的問題，需要向外圍區(qū)域疏解人口。從年齡結(jié)構(gòu)上看，特大城市戶籍老齡化比較突出，特別是中心區(qū)尤為嚴(yán)重。從人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)上看，與國際發(fā)達(dá)大都市相比，我國特大城市人口整體素質(zhì)還不高，高端領(lǐng)軍人才數(shù)量也比較緊缺。中心城人口過密和老齡化嚴(yán)重的問題需要依靠加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，疏解中心城功能，特別是通過將優(yōu)質(zhì)公共資源疏散到外圍區(qū)域來解決。而提高人口素質(zhì)，則需借產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的契機，以企業(yè)和科研機構(gòu)為載體，發(fā)揮市場對人才的篩選機制作用，引進(jìn)和培養(yǎng)研發(fā)、管理人才，積極吸引全球高端領(lǐng)軍人才。

關(guān)于特大城市人口調(diào)控的建議

根據(jù)對我國特大城市人口問題的認(rèn)識和分析，并結(jié)合國內(nèi)外大都市人口調(diào)控的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為我國特大城市人口調(diào)控不應(yīng)設(shè)置總量目標(biāo)，而應(yīng)通過優(yōu)化人口空間布局，改善人口結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的匹配平衡。調(diào)控應(yīng)以設(shè)置結(jié)構(gòu)性指標(biāo)作為手段，重點解決中心城區(qū)人口過密問題，通過統(tǒng)籌都市圈的產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)活動和公共服務(wù)引導(dǎo)人口合理聚集。

1.通過設(shè)置結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，優(yōu)化人口空間分布

特大城市人口問題的突出表現(xiàn)是中心城人口分布過密，解決的辦法是有序疏解中心城非核心功能，優(yōu)化人口空間分布。為此，應(yīng)加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，疏解中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)公共資源，引導(dǎo)人口向外圍區(qū)域轉(zhuǎn)移。在都市圈范圍內(nèi)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，降低中心城區(qū)的人口密度，從而實現(xiàn)優(yōu)化人口空間分布的目標(biāo)。

從人口分布的角度來看，國際大都市都呈現(xiàn)從中心向外圍擴(kuò)張的態(tài)勢，逐漸形成規(guī)律性的圈層空間結(jié)構(gòu)。以紐約為例，紐約大都市圈由內(nèi)而外分成四層，分別稱為城區(qū)、內(nèi)環(huán)、中環(huán)和外環(huán)，各層人口比例分別為37%、23%、28%和12%。倫敦都市圈分成內(nèi)倫敦和外倫敦，人口比例分別為40%和60%?？梢?，中心城區(qū)人口比例以不超過40%為宜。

優(yōu)化軌道交通設(shè)計，加強郊區(qū)新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供。都市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以交通先行為主，公共資源合理空間配置為輔，適應(yīng)疏解特大城市非核心功能，促進(jìn)人口從中心城區(qū)向外圍區(qū)域疏散。研究表明，僅僅改善交通而不合理配置公共資源，只會使人口更多地向中心城區(qū)集聚，只有兩者相結(jié)合，才能有效疏解人口。城市在向外擴(kuò)張的同時，相應(yīng)的公共資源和公共服務(wù)應(yīng)適時跟進(jìn)，合理配置，才能促進(jìn)人口的空間優(yōu)化。在都市圈內(nèi)，應(yīng)加強中心城市與其他城市的密切聯(lián)系，加快同城化進(jìn)程，促進(jìn)公共資源在城市間和區(qū)域間的合理分布。

通過產(chǎn)城融合構(gòu)建職住平衡體系。郊區(qū)新城應(yīng)積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，解決職住分離問題。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應(yīng)發(fā)揮生產(chǎn)要素價格相對低廉優(yōu)勢，按照整體功能定位，積極對接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。選擇在人口居住密度高且規(guī)模較大的區(qū)域附近布置相關(guān)產(chǎn)業(yè)，吸引就業(yè)人口從中心城區(qū)向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移。

■ 霞映桃淡 陳寶林/攝

2.以公共服務(wù)和資源引導(dǎo)人口流動

優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)是解決特大城市人口老齡化現(xiàn)象突出和高層次人才不足等問題的主要手段。

通過完善和放寬特大城市人才落戶條件，吸引年輕人口和高素質(zhì)人口。國內(nèi)外解決人口老齡化的一個重要手段是通過加快人口流動來實現(xiàn)。大都市由于就業(yè)機會充足和公共資源豐富等原因，很容易吸引外來年輕高素質(zhì)人口。在當(dāng)前戶籍制度仍具有社會保障功能的形勢下，人才落戶條件直接關(guān)系到城市能否吸引到足夠多的年輕和高素質(zhì)人口。因此，須切實加以簡化并適當(dāng)寬松人才落戶條件，加大力度吸引高素質(zhì)年輕人口。

加快人口流動還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)社保統(tǒng)籌，推動優(yōu)質(zhì)公共資源的空間合理布局，促進(jìn)老年人口從中心城區(qū)向外圍區(qū)域轉(zhuǎn)移。國外大都市發(fā)展的經(jīng)驗表明，越是中心城區(qū)的人口越年輕，素質(zhì)越高，他們也越有競爭力，越是外圍區(qū)域的人口越年老，他們的競爭力也較低，從而形成一種圈層化的動態(tài)調(diào)整機制，有效地保持了中心城區(qū)的吸引力和競爭力。在以市場調(diào)節(jié)機制為主的發(fā)達(dá)國家中，大都市的圈層結(jié)構(gòu)也是一種穩(wěn)態(tài)的良性循環(huán)。在我國，戶籍制度及與之密切相關(guān)的社保制度和公共資源的分布不均阻礙了這種動態(tài)調(diào)整機制。因此，要實現(xiàn)人口的動態(tài)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就應(yīng)當(dāng)從社保統(tǒng)籌和公共資源空間配置方面著手。不僅要在市域范圍而且要在都市圈范圍內(nèi)解決這些制度障礙，從而實現(xiàn)人口的動態(tài)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整機制。

3.加大人才的培養(yǎng)與引進(jìn)，打造人才聚集高地

解決特大城市高素質(zhì)人才不足的問題，要“內(nèi)部育才”和“外部引才”雙管齊下。一是要構(gòu)建現(xiàn)代化、創(chuàng)新型人才教育體系，培養(yǎng)人才。既要建設(shè)好世界一流大學(xué)，也要打造世界一流的基礎(chǔ)教育體系，還要注重職業(yè)教育發(fā)展，形成結(jié)構(gòu)合理、相互協(xié)調(diào)的多元化人才培育體系。二是應(yīng)借產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的契機，聚斂人才。通過大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)吸引人才、人才促進(jìn)產(chǎn)業(yè)”的雙向良性互動。準(zhǔn)確把握創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的生長機制和特殊規(guī)律，積極營造能夠彰顯創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才價值的軟硬件環(huán)境。三是加快人才制度改革和各種平臺打造，招徠人才。完善人才發(fā)展規(guī)劃、改革人才管理機制以及相關(guān)性法律法規(guī)制度，打破人才流動的隱性壁壘。建設(shè)高端人才發(fā)展平臺，扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器、企業(yè)博士后流動站建設(shè)，為人才引進(jìn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

（作者系中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.002 ■ 編輯：藺麗莉