◎韋平美 王小春

天津保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

◎韋平美 王小春

隨著人口老齡化的發(fā)展和保障性住房的大規(guī)模建設(shè)，保障性住房社區(qū)中的老年人養(yǎng)老問題日漸突出。目前天津市保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在著養(yǎng)老機構(gòu)和相關(guān)服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后、與大型醫(yī)療機構(gòu)空間背離、社區(qū)公共空間較小、養(yǎng)老服務(wù)人員和志愿者缺乏，以及宣傳不足等問題。建議從明確政府職責(zé)，健全養(yǎng)老服務(wù)體系以及保障房進行適老化設(shè)計建設(shè)三大方面，健全保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，促進住房保障和養(yǎng)老保障的有機融合。

人口老齡化；保障性住房；養(yǎng)老服務(wù)體系

天津市是全國最早進入“老齡化”的城市之一，截至2015年底，天津市60歲以上戶籍人口達到230.37萬，占全市戶籍人口的22.43%，老齡化程度僅在上海、北京之后，位列全國第三。城鎮(zhèn)化發(fā)展使得我國傳統(tǒng)家庭保障功能日益弱化，加之目前養(yǎng)老保障體系尚不健全，使得龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求難以得到滿足。

保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中較具特殊性的一種住宅類型，它通常是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標(biāo)準和銷售價格或租金標(biāo)準給予限定，起社會保障作用的住房，主要包括經(jīng)濟適用房、廉租房、公共租賃房、棚戶區(qū)改造安置房和兩限商品房等。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，保障性住房的保障對象主要是城市中等偏下收入或住房困難的最低收入家庭，以中老年或病殘人群居多。因其經(jīng)濟收入有限，自我養(yǎng)老能力較弱，相對于普通社區(qū)而言，對于政府支持的社會養(yǎng)老服務(wù)需求更加迫切和集中。所以，在保障房建設(shè)設(shè)計、社區(qū)規(guī)劃等供應(yīng)環(huán)節(jié)中，更應(yīng)注重養(yǎng)老服務(wù)功能的構(gòu)建和完善。由于保障性住房建設(shè)及管理存在遠離市區(qū)、設(shè)計滯后、質(zhì)量隱患和設(shè)施不完備等系列問題，使得保障性住房社區(qū)居民社會養(yǎng)老服務(wù)問題令人堪憂。

存在的突出問題

1.養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)滯后，缺乏適老型建設(shè)

養(yǎng)老服務(wù)方式主要有家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三種形式。盡管天津市規(guī)定，從2014年起，凡新建城區(qū)和新建居?。ㄐ。﹨^(qū)，要按照標(biāo)準配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)，實踐上也取得了街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）老年日間照料服務(wù)中心近700處的顯著成績。但諸多大型保障性住房社區(qū)由于在2014年以前已建成，社區(qū)內(nèi)或社區(qū)周邊不僅缺乏專門的養(yǎng)老機構(gòu)，更缺乏社區(qū)日間照料中心和老年人娛樂活動場所。目前的養(yǎng)老服務(wù)主要是每年一次的體檢以及一些公共健身器材，為老為殘服務(wù)專業(yè)設(shè)施少，無障礙化建設(shè)不足。有的由于位置偏遠，甚至連提供送餐、助潔等零散居家養(yǎng)老服務(wù)的商業(yè)性餐飲和家政服務(wù)公司都很稀缺，所以，保障性住房社區(qū)的老人養(yǎng)老方式主要是家庭養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老較少。天津市亟待加強保障性住房社區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的補充建設(shè)，尤其應(yīng)將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為重中之重。

2.醫(yī)療設(shè)施不足，與大型醫(yī)院空間背離

天津市保障性住房社區(qū)多數(shù)位于北辰區(qū)、東麗區(qū)和津南區(qū)等城市邊緣地區(qū)，地理位置較偏僻，交通相對不便。而綜合性和專業(yè)性醫(yī)院等大型醫(yī)療機構(gòu)通常位于城市中心地區(qū)，保障房社區(qū)內(nèi)多為小型社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，甚至沒有醫(yī)療機構(gòu)，其醫(yī)療服務(wù)人員數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量遠遠不能滿足老年人的看病就醫(yī)需求。這一方面導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)中低收入老人看病難；另一方面，其必須到遠離居住區(qū)的市中心就醫(yī)，無形中增加了治療成本，降低了生活質(zhì)量。

3.社區(qū)公共空間不足，缺乏室內(nèi)活動空間

天津市保障性住房社區(qū)內(nèi)除了建筑用房和道路用地，一般只有一小塊露天健身場所或綠地，缺乏為老人設(shè)計的娛樂活動場所，而且多數(shù)小區(qū)也沒有老人室內(nèi)休閑娛樂中心，休閑娛樂活動很難持續(xù)開展。

4.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳不足，社會資本未充分利用

社會資本存在于人際交往之中，一個社區(qū)其社會資本豐富則代表居民之間交流互動較多。作為一種無形資產(chǎn)，社區(qū)社會資本能夠在一定程度上緩解家庭成員的養(yǎng)老壓力，減少空巢老人的養(yǎng)老風(fēng)險，有利于提升老人的生活滿意度。目前，天津市保障性住房社區(qū)中社會資本并不豐富，大多數(shù)老人在生活中與鄰居接觸較少，社區(qū)缺乏互幫互助的文化氛圍。此外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在保障性住房社區(qū)內(nèi)的宣傳力度不夠，有不少老人對社區(qū)養(yǎng)老缺乏了解，這不利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展完善。

5.養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏，志愿者隊伍不足

天津市保障性住房社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人員嚴重不足，幫助社區(qū)困難老人的工作主要由社區(qū)居委會負責(zé)，缺乏專業(yè)人員。此外，保障房社區(qū)為老人服務(wù)的志愿者較少，有的社區(qū)僅有老年人自發(fā)組織形成的志愿者隊伍，缺乏大學(xué)生志愿者或其他社會志愿者隊伍。

對策與建議

1.健全組成要素，完善養(yǎng)老服務(wù)體系

（1）健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，建立養(yǎng)老依托性平臺。一是以“物業(yè)管理”為依托，創(chuàng)建日間照料服務(wù)中心。積極促進社區(qū)物業(yè)管理和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有機融合，在加強物業(yè)管理人員素質(zhì)培訓(xùn)的同時，鼓勵物業(yè)公司和專門的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)合作，建立老年日間照料中心。二是以“居民自治”為依托，推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。社區(qū)可組織相關(guān)活動，加強社區(qū)居民之間的交流，凝聚社區(qū)居民的力量，為社區(qū)老人服務(wù)，同時可設(shè)立“民意交流中心”，便于社區(qū)老人表達其對養(yǎng)老服務(wù)的意見和建議，以促進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的完善［1］。三是以“志愿服務(wù)”為依托，撬動愛老敬老的社區(qū)氛圍。保障性住房社區(qū)有關(guān)部門在調(diào)動大學(xué)生志愿者和社會志愿者積極性的同時，還要調(diào)動低齡老年志愿者的積極性，為自理能力較差的高齡老人服務(wù)，從而實現(xiàn)老有所為，促進保障性住房社區(qū)的“積極老齡化”。對于經(jīng)常參加志愿服務(wù)的老人，社區(qū)可為其建立“時間銀行”，當(dāng)老人有需要時，他們可以用之前無償服務(wù)的“時間貨幣”購買所需的各種服務(wù)［2］。

（2）發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，重視其輔助養(yǎng)老作用。一是提高公立機構(gòu)養(yǎng)老的供給，解決“一床難求”問題。從長遠看，公立養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)立足于社區(qū)，走分散化、小型化道路。利用社區(qū)內(nèi)一切可以利用的零散空間建立一定數(shù)量的小型化公立養(yǎng)老機構(gòu)，解決社區(qū)老人“住不進”公立養(yǎng)老院的問題。二是積極落實各項優(yōu)惠政策，大力扶持民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。政府在稅收減免、優(yōu)先劃撥土地等方面，扶持民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，使其能夠在保障性住房社區(qū)生根發(fā)芽，逐步解決社區(qū)老人“住不起”私立養(yǎng)老院的問題。三是整合社會資源，興建“虛擬養(yǎng)老院”。虛擬養(yǎng)老院實質(zhì)是一個信息交流中心，起到媒介的作用，它將保障性住房社區(qū)老人的各種養(yǎng)老需求和提供社區(qū)服務(wù)的社會組織、企業(yè)等對接起來，整合社區(qū)資源，為老年人提供能夠滿足真實需要的公共服務(wù)，促進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需平衡。

（3）健全養(yǎng)老服務(wù)體系組成要素，促進社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展。一是健全醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳。加強保障性住房社區(qū)醫(yī)院的建設(shè)，使得社區(qū)醫(yī)院在服務(wù)人員和醫(yī)藥儲備方面基本能滿足社區(qū)居民常見病的診治需求。此外，應(yīng)鼓勵大型醫(yī)院建設(shè)網(wǎng)絡(luò)遠程診治系統(tǒng)，在醫(yī)藥購買上積極走“互聯(lián)網(wǎng)+”道路，使社區(qū)老人足不出戶就能方便快捷地實現(xiàn)看病買藥。保障性住房社區(qū)居委會應(yīng)創(chuàng)新宣傳方式，擴大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的知曉度。二是整合人力資源，加快養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)。政府應(yīng)重視保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)，支持相關(guān)高校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)，鼓勵引導(dǎo)該專業(yè)畢業(yè)生從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作，同時對其進行相關(guān)培訓(xùn)，使其持證上崗，并在證書考試、后續(xù)教育等方面持續(xù)跟進。

2.明確政府職責(zé)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)

（1）完善法律法規(guī)，制訂養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準。盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，制定相關(guān)的政策文件，為社區(qū)老人享受養(yǎng)老服務(wù)提供法律保障和政策支持，同時規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，約束老年服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)費用和標(biāo)準，促進民營養(yǎng)老機構(gòu)的行業(yè)自我監(jiān)督。

（2）健全政府購買養(yǎng)老服務(wù)機制，逐步提高補貼標(biāo)準。由于保障性住房社區(qū)居住的大多是中低收入群體，政府應(yīng)通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，加大對該類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的支持力度。2008年，天津市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加快我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》，提出在市和區(qū)縣兩級財政設(shè)立“居家養(yǎng)老服務(wù)補貼”專項經(jīng)費，按1∶1配比出資，為本市戶籍的困難老年人購買服務(wù)，并隨著市和區(qū)縣財力的不斷增加，逐步提高補貼標(biāo)準。目前在補貼形式上，針對保障性住房社區(qū)服務(wù)項目不多的現(xiàn)實，建議直接發(fā)放現(xiàn)金。

（3）引入第三方監(jiān)督機制。第三方監(jiān)督機制是指在基層政府與保障性住房社區(qū)老年人的二維互動模式中引入無利益關(guān)聯(lián)的第三方，監(jiān)督評估保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。作為獨立于政府之外的“局外人”，第三方應(yīng)主要由專家學(xué)者組成，采用動態(tài)調(diào)整方式選擇監(jiān)督人員，從而保證監(jiān)督的公正公平。

3.保障性住房適老化設(shè)計，創(chuàng)造便利硬件設(shè)施

目前天津市保障性住房對于老年人居住存在著交通空間狹窄、衛(wèi)生間普遍狹小、室內(nèi)外有高差等內(nèi)部環(huán)境問題以及缺少群體空間規(guī)劃、配套設(shè)施不足和缺乏樹木遮陽等外部環(huán)境問題，應(yīng)對其進行適老化和無障礙化建設(shè)，滿足老年人養(yǎng)老需求。

（1）合理規(guī)劃設(shè)計，為今后發(fā)展留有余地。一是在住宅內(nèi)部空間方面進行適老化潛伏設(shè)計。所謂潛伏設(shè)計是指在保障性住房規(guī)劃建設(shè)時將老年人對于住宅的使用需求加以人性化考慮，在套型之間、室內(nèi)空間以及設(shè)備設(shè)施等方面進行特別建造，將輪椅使用、監(jiān)護系統(tǒng)等考慮進來，滿足老年人安全便利無障礙、日照隔聲等多方面需求［3］。二是在社區(qū)公共空間方面，一方面，根據(jù)現(xiàn)有老年人數(shù)量和發(fā)展趨勢來確定養(yǎng)老戶型的比例及配建形式。另一方面，合理預(yù)留和布局社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)老年活動中心和社區(qū)公共運動設(shè)施場所等適老化配套設(shè)施。在整體環(huán)境設(shè)計方面，在強調(diào)無障礙化基礎(chǔ)上，注意人工與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系，為老年人提供優(yōu)美的戶外環(huán)境。

（2）積極改進完善，力促現(xiàn)有社區(qū)適老化。一是對原有保障性住房進行適老化改造，包括修建盲道、坡道、安裝著力座椅、樓道扶手以及緊急呼叫系統(tǒng)等諸多措施。二是在大型保障性住房社區(qū)中，可將一部分公租房改造為老年公寓以及養(yǎng)老服務(wù)中心，以滿足社區(qū)老人的集中養(yǎng)老需求以及將來周邊地區(qū)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

［1］楊翠迎，鄭春榮. 國際社會保障動態(tài)-社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè). 上海：上海人民出版社，2014：317.

［2］張文宏. 養(yǎng)老服務(wù)的社會組織與管理-上海經(jīng)驗. 桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2014：193.

［3］王超. 保障性住房中的適老型住宅研究.天津：天津大學(xué)，2012：80.

★本文系河北省博士后科研項目擇優(yōu)資助項目《保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)完善研究——以京津冀為例》 （編號：B2015001016）的階段性成果。

（作者單位：韋平美，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院；王小春，河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.013 ■ 編輯：馬振東