許文立　劉晨陽

外國(guó)綠色財(cái)政改革經(jīng)驗(yàn)及啟示

許文立劉晨陽

內(nèi)容提要：我國(guó)在全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行工業(yè)化的過程中，經(jīng)濟(jì)保持著較高的增速，走上了西方“先污染，后治理”的老路，雖然經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來了，但是給環(huán)境造成了極大的壓力。促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是政府及其財(cái)政的重要職責(zé)，構(gòu)建規(guī)范的、激勵(lì)約束兼容、協(xié)調(diào)配套的綠色財(cái)政體制顯得格外重要。中國(guó)綠色財(cái)政改革措施的進(jìn)一步完善需要一系列的準(zhǔn)備工作，不同主體所承擔(dān)的責(zé)任也需要進(jìn)一步的明確。國(guó)外很多國(guó)家早在中國(guó)開始綠色財(cái)政改革之前已經(jīng)采取了很多措施，或者現(xiàn)在正在實(shí)施一些政策，這些對(duì)于我國(guó)的綠色財(cái)政改革的進(jìn)一步深化有著很強(qiáng)的借鑒意義。

綠色財(cái)政環(huán)境稅費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼

一、引　言

中國(guó)目前正面臨著大量環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，作為占世界人口總數(shù)22%的人口大國(guó)，人均所擁有的環(huán)境資源十分有限。在中國(guó)粗放式高速工業(yè)化進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境又成了“搭便車”的“重災(zāi)區(qū)”，以致于亞洲開發(fā)銀行（2012）認(rèn)為，在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性所面臨的挑戰(zhàn)，都是世界上最為復(fù)雜和困難的問題?，F(xiàn)在中國(guó)正處在改革的關(guān)鍵期，新型城鎮(zhèn)化也在全力推進(jìn)中。我國(guó)在全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行工業(yè)化的過程中，經(jīng)濟(jì)保持著較高的增速，走上了西方“先污染，后治理”的老路，雖然經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來了，但是給環(huán)境造成了極大的壓力。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，1961年以來，中國(guó)平均每年霧霾天數(shù)在20天左右，2013年中國(guó)各地區(qū)平均霧霾天數(shù)達(dá)到29.9天，即是說，在中國(guó)，2013年人們有一個(gè)月的時(shí)間生活在霧霾之中（盧洪友、許文立，2015）。蘭德報(bào)告（2015）指出，中國(guó)每年在環(huán)境治理上的經(jīng)濟(jì)支出占到了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的3.5%～7.7%。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅預(yù)算制度及其體制機(jī)制是否科學(xué)合理，直接影響著國(guó)家治理能力。國(guó)家治理的范圍包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府及其財(cái)政的基本職能是提供公共服務(wù)、矯正外部性，其中，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是政府及其財(cái)政的重要職責(zé)。因此，構(gòu)建規(guī)范的、激勵(lì)約束兼容、協(xié)調(diào)配套的綠色財(cái)政體制就顯得格外重要。

二、財(cái)政作用于環(huán)境的內(nèi)在機(jī)理

財(cái)政主要通過財(cái)政收入和財(cái)政支出兩方面的政策影響或作用于環(huán)境。

（一）綠色財(cái)政收入對(duì)環(huán)境的作用機(jī)制

綠色財(cái)政收入政策工具主要是指與環(huán)境相關(guān)的稅費(fèi)政策。在實(shí)踐中常用的環(huán)境相關(guān)稅費(fèi)政策工具有環(huán)境相關(guān)的增值稅和關(guān)稅優(yōu)惠政策、清潔投資加速折舊以及污染稅費(fèi)等。環(huán)境稅費(fèi)設(shè)定應(yīng)該在等于環(huán)境邊際損害或環(huán)境邊際收益的水平。環(huán)境稅率可以實(shí)行累進(jìn)稅率，即隨著污染物的增加而提高，也可以設(shè)定不變的環(huán)境稅率，這樣，污染者就會(huì)對(duì)邊際減排成本和邊際環(huán)境損害進(jìn)行比較，從而將環(huán)境稅內(nèi)部化。

假設(shè)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的空氣污染，由于工業(yè)企業(yè)只關(guān)心自己的邊際成本，而對(duì)于空氣污染造成的社會(huì)成本，工業(yè)企業(yè)漠不關(guān)心，通常邊際私人成本小于邊際社會(huì)成本，因此，工業(yè)企業(yè)會(huì)生產(chǎn)超過社會(huì)合意水平的工業(yè)產(chǎn)品。但是，政府通過對(duì)工業(yè)企業(yè)征收污染稅費(fèi)，可以將工業(yè)企業(yè)的邊際私人成本提高到邊際社會(huì)成本。如圖1所示，假定排污系數(shù)固定，隨著工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量的增加，空氣污染也隨之增加，其造成的社會(huì)成本和私人成本都會(huì)上升，但是由于企業(yè)對(duì)于空氣污染的不關(guān)心，其邊際成本將會(huì)小于社會(huì)邊際成本，那么私人邊際成本與社會(huì)邊際收益的交點(diǎn)將在社會(huì)邊際成本與社會(huì)邊際收益交點(diǎn)的下方，政府通過征收污染稅費(fèi)，將產(chǎn)量降低至E點(diǎn)，價(jià)格提升至D點(diǎn)，則圖中的AD表示污染稅率，而ABCD的面積則表示總的污染稅收。工業(yè)企業(yè)可以生產(chǎn)得更少，或者改變生產(chǎn)要素投入，從而降低空氣污染。

圖1　工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)均衡

圖2　清潔生產(chǎn)稅收優(yōu)惠

對(duì)于清潔生產(chǎn)的稅收優(yōu)惠是由于企業(yè)減排的邊際成本相對(duì)過高，所以需要降低減排邊際成本。如圖2所示，企業(yè)的邊際減排成本與社會(huì)邊際減排收益相關(guān)的B點(diǎn)是社會(huì)合意減排量，但是企業(yè)從減排行為中的收益較小，即點(diǎn)C低于點(diǎn)B，企業(yè)沒有激勵(lì)減排。因此政府降低企業(yè)的邊際減排成本，對(duì)企業(yè)購(gòu)置的清潔生產(chǎn)設(shè)備等進(jìn)行增值稅抵扣，并適用低增值稅率，從而補(bǔ)償企業(yè)的減排成本，圖中的ABC面積表示對(duì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠總額。

（二）綠色財(cái)政支出對(duì)環(huán)境的作用機(jī)制

均等化理論體系是中國(guó)針對(duì)近年來日趨擴(kuò)大的社會(huì)差距提出來的，其中，基本公共服務(wù)均等化意在要求政府為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的基本公共品或者基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其生存和發(fā)展最基本的條件的均等。綠色財(cái)政支出中最重要的部分就是環(huán)境公共服務(wù)支出。環(huán)境基本公共服務(wù)的“非均等”是普遍存在的客觀事實(shí)，而這種不均等極大地影響人們的人力資本積累和健康資本，從而影響到生產(chǎn)率，也會(huì)造成嚴(yán)重的不平等，出現(xiàn)“環(huán)境貧困陷阱”或“自然資源詛咒”。因此，需要依靠公共部門的環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境規(guī)制、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提供等基本環(huán)境公共服務(wù)均等化來消除效率與公平問題。

政府財(cái)政支出除了支持環(huán)境公共服務(wù)的供給，還包括對(duì)污染治理的補(bǔ)貼。政府機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)有效率地使用資源，更清潔地進(jìn)行生產(chǎn)、提供服務(wù)，會(huì)提供直接或者間接的資金支持。與上一部分的環(huán)境稅收優(yōu)惠政策類似，由于企業(yè)的減排邊際收益小于減排邊際成本，因此，需要使其兩者相等，環(huán)境稅收優(yōu)惠是從降低企業(yè)減排成本方面來實(shí)現(xiàn)，而治理污染補(bǔ)貼則是提高企業(yè)的邊際減排收益。而補(bǔ)貼額為圖2中的ABC的面積。

環(huán)境補(bǔ)貼可以作為一種促進(jìn)創(chuàng)新、適應(yīng)新的法律框架以及保護(hù)環(huán)境友好型結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)過程的工具。一方面，這樣的補(bǔ)貼是影響短期內(nèi)投資和購(gòu)買行為的有效工具。另一方面，它們的確會(huì)增加公共預(yù)算壓力、干擾正常的市場(chǎng)發(fā)展過程。例如，政府會(huì)針對(duì)能源和自然資源提供實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)貼，以保證這些重要的資源、服務(wù)的價(jià)格是人們能夠承受得起的。但是，這樣壓低價(jià)格的行為導(dǎo)致了人們對(duì)能源的揮霍，使得資源耗盡、環(huán)境惡化，另外還給政府造成了巨大的財(cái)政壓力。這樣廣泛的補(bǔ)貼通常不成比例的對(duì)非窮人有利，所以可認(rèn)為其是一種雙重浪費(fèi)。

從上述理論機(jī)制來看，可以從財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)方向、財(cái)政的正向效應(yīng)和財(cái)政負(fù)向效應(yīng)兩個(gè)角度來深入推進(jìn)綠色財(cái)政改革。綠色財(cái)政改革（EFR）不僅僅包括改革或綠化稅收體系，還包括改革環(huán)境財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)補(bǔ)貼（例如對(duì)能源、化肥和漁業(yè)設(shè)施的補(bǔ)貼等），還有另外一些綠化財(cái)政政策措施。而且綠色財(cái)政改革不僅能獲得環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效益，甚至可以達(dá)到減少貧困的作用，從而實(shí)現(xiàn)“三重紅利”效應(yīng)。世界銀行（2015）指出，綠色財(cái)政改革（EFR）在增加政府收入、激勵(lì)創(chuàng)造環(huán)境利益以及減貧等方面發(fā)揮著重要作用。它能利用節(jié)約的經(jīng)濟(jì)資源與創(chuàng)造的收入來改善低收入者獲得清潔的水、良好的環(huán)境衛(wèi)生以及能源服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)（OECD，2015），綠色財(cái)政改革獲得的收入可以用于親貧困型（pro-poor）投資，例如，教育、健康、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)。

三、外國(guó)綠色財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn)

（一）綠色稅費(fèi)改革經(jīng)驗(yàn)

1.環(huán)境稅費(fèi)體系逐步完善。實(shí)施環(huán)境稅費(fèi)的國(guó)家大多是因?yàn)橐恍┢鯔C(jī)從某些特定的稅種或者費(fèi)用開始征收，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，都會(huì)逐步對(duì)環(huán)境稅費(fèi)體系進(jìn)行完善，包括征稅對(duì)象的擴(kuò)充、稅收優(yōu)惠的補(bǔ)充等。美國(guó)、英國(guó)等國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)體系都是這樣逐漸發(fā)展和完善的。在1971年國(guó)會(huì)通過一項(xiàng)關(guān)于針對(duì)硫化物排放征稅的議案之前，美國(guó)是沒有以治理環(huán)境為征收目的的稅種的。這之前，美國(guó)與環(huán)境有關(guān)的稅種主要是針對(duì)化石燃料的使用和消費(fèi)征收的消費(fèi)稅，征收上來的稅款一般情況下都是由公共交通基金與公路信托統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ?。其他還包括與森林、礦產(chǎn)資源的使用相關(guān)的稅種等。在20世紀(jì)六七十年代，美國(guó)頻發(fā)環(huán)境公害事件，環(huán)保主義者要求政府有效介入環(huán)境公共治理的呼聲更加強(qiáng)烈。美國(guó)政府開始規(guī)劃和制定其環(huán)境稅制度。1971年通過的這項(xiàng)對(duì)硫化物排放征稅的議案也意味著美國(guó)開始出現(xiàn)以治理環(huán)境為征收目的的環(huán)境稅種。雖然20世紀(jì)70年代環(huán)境問題受到重視之后環(huán)境污染得到了一定程度的控制，但隨著公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提升，政府環(huán)境公共治理的開支花費(fèi)日益增長(zhǎng)，于是在20世紀(jì)80年代美國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大并逐漸形成了完整的環(huán)境稅費(fèi)體系。之后受到可持續(xù)發(fā)展觀的影響，美國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)體系也在持續(xù)的深化，90年代以來，聯(lián)邦政府和各州政府都在不斷完善其環(huán)境稅費(fèi)體系，逐步在其中加入了稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼支持等政策，突出稅收調(diào)控對(duì)社會(huì)成員環(huán)境行為的引導(dǎo)和約束功能。

英國(guó)最開始針對(duì)環(huán)境治理征收的環(huán)境稅是1996年開始征收的垃圾填埋稅。垃圾填埋稅是針對(duì)填埋于地下以及倒在地上的垃圾征稅。征收的目的是為了應(yīng)對(duì)歐盟提出的關(guān)于降低家庭垃圾填埋量的要求。之后，英國(guó)越來越多地運(yùn)用環(huán)境稅費(fèi)工具來達(dá)到環(huán)境治理的目的，征收領(lǐng)域也從開始的垃圾處理擴(kuò)充到了車輛消費(fèi)、氣候變化、航空飛行、房屋出租、石頭開采等領(lǐng)域。英國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)發(fā)展至今，已經(jīng)形成了一套完善的環(huán)境稅費(fèi)體系，收效也較為顯著。

2.征收目的明確。例如美國(guó)聯(lián)邦層次的環(huán)境稅收制度中，有對(duì)損害臭氧層的化學(xué)品征收的消費(fèi)稅，其直接目的就是促進(jìn)氟利昂的減排。還有在美國(guó)37個(gè)州都在實(shí)施的廢棄固體處理費(fèi)制度。在這個(gè)制度的實(shí)施中，德克薩斯州福沃斯市的PAYT計(jì)劃（pay-as-you-throw）就是一個(gè)成功的案例。福沃斯市從1996年開始試點(diǎn)，在2003年7月正式開始實(shí)施這項(xiàng)計(jì)劃。其主要目的是降低市民制造廢棄物的數(shù)量，提升廢棄物的再利用率。根據(jù)計(jì)劃，居民按照需求，每月能夠購(gòu)買兩次垃圾容量，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)等級(jí)，分別為32加侖每月8美元、64加侖每月13美元和96加侖每月18美元，居民將垃圾裝袋，放在路邊，有專人取走。如果居民在一個(gè)月中購(gòu)買了兩次96加侖的垃圾容量，那么當(dāng)月超額的部分免費(fèi)。美國(guó)固體廢棄物收費(fèi)制度實(shí)施之后，在環(huán)境和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面都獲得了效益，在環(huán)境方面，提升了廢棄物的再利用率，減輕了環(huán)境的壓力；在經(jīng)濟(jì)方面，為居民以及政府節(jié)省了開支。愛爾蘭為了減少塑料袋的使用，在2000年3月通過了一項(xiàng)議案，議案要求在銷售環(huán)節(jié)，針對(duì)每個(gè)塑料袋的使用，向購(gòu)物者收取0.15歐元的費(fèi)用。在實(shí)施這項(xiàng)制度之后，塑料袋的使用減少了90%，并且亂扔垃圾的現(xiàn)象也得到了改善。

3.?？顚Ｓ?。即為了減少環(huán)境破壞和治理環(huán)境所征收的稅費(fèi)由專門的基金或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，通過財(cái)政再轉(zhuǎn)移至環(huán)境項(xiàng)目中。環(huán)境費(fèi)所取得收入又通過財(cái)政轉(zhuǎn)移回到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，這有助于減少污染和避免對(duì)環(huán)境資源管理帶來的損害。這方面比較典型的例子是美國(guó)的超級(jí)基金。超級(jí)基金是根據(jù)《超級(jí)基金修正案》產(chǎn)生的一個(gè)國(guó)會(huì)信托基金項(xiàng)目。作為一個(gè)目的為治理環(huán)境的項(xiàng)目，超級(jí)基金的收入來源廣泛，包括原油銷售稅、聯(lián)邦消費(fèi)稅以及部分消費(fèi)品使用稅等，其中消費(fèi)稅領(lǐng)域包括了燃料使用和消費(fèi)稅、化學(xué)原料消費(fèi)稅等易產(chǎn)生污染問題的稅目。在整體目標(biāo)上，超級(jí)基金所獲得的收入主要用于清理有毒的廢棄物，具體項(xiàng)目上還與稅款征收的來源領(lǐng)域有關(guān)，形成大基金項(xiàng)目?jī)?nèi)的專款專用。另一個(gè)例子是愛沙尼亞。為了將環(huán)境開采取得的收入應(yīng)用于環(huán)境項(xiàng)目，愛沙尼亞財(cái)政部成立了環(huán)境投資中心。通過環(huán)境投資中心承擔(dān)的環(huán)境項(xiàng)目，以撥款的形式將資金進(jìn)行分配，該計(jì)劃包括八個(gè)領(lǐng)域：漁業(yè)，水資源管理，廢棄物管理，自然保護(hù)，林業(yè)，環(huán)境管理和區(qū)域項(xiàng)目。由環(huán)境投資中心收到的一部分環(huán)保費(fèi)被用于資助環(huán)保貸款（臨時(shí)貸款以確保環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施）。在過去的10年中，環(huán)境投資中心用152億愛沙尼亞克朗資助了12623個(gè)項(xiàng)目，資金來源于歐盟基金和愛沙尼亞環(huán)保費(fèi)收取的費(fèi)用。雖然水資源管理或確保清潔飲用水的投資仍然是貨幣資金方面支持力度最大的部分，但對(duì)環(huán)境意識(shí)領(lǐng)域的項(xiàng)目支持?jǐn)?shù)量最多。

4.環(huán)境稅費(fèi)的順利實(shí)施需要加強(qiáng)配套設(shè)施的建設(shè)和人員的安排。在這個(gè)方面做得比較好的是上面提到的美國(guó)德克薩斯州福沃斯市的PAYT計(jì)劃（pay-as-you-throw）。這個(gè)計(jì)劃中，居民在購(gòu)買了垃圾容量之后，只需要將垃圾進(jìn)行裝袋，放在路邊，就會(huì)有專人進(jìn)行收取。這樣的垃圾處理方式既避免了城市面貌的破壞，還提升了處理垃圾的效率。在這個(gè)方面的反面例子是哥倫比亞。哥倫比亞為了治理其被嚴(yán)重污染的河流，于1993年開始實(shí)施99法律，哥倫比亞的第二大綜合性環(huán)境法。這部法律奠定了國(guó)家排污費(fèi)項(xiàng)目的法律基礎(chǔ)，規(guī)定了地區(qū)自治公司和城市環(huán)境機(jī)構(gòu)對(duì)廢水收取懲罰性費(fèi)用。其基本思路是，首先設(shè)置每個(gè)流域降低污染的目標(biāo)，然后通過試驗(yàn)、試錯(cuò)不斷調(diào)整收費(fèi)，直到目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。政治限制要求，監(jiān)管部門開始征收相對(duì)較低的收費(fèi)并隨著時(shí)間的推移逐漸提高。雖然沒有達(dá)到福利最大化，但這種策略可以確保以最低的成本實(shí)現(xiàn)減少污染的目標(biāo)?？傮w而言，該項(xiàng)目收取的費(fèi)用為工業(yè)環(huán)境投資提供了資金，為環(huán)保機(jī)構(gòu)提供了工作人員，并強(qiáng)化了現(xiàn)有排污法規(guī)的有效性。但是不充足的市政污水處理基礎(chǔ)設(shè)施（許多發(fā)展中國(guó)家普遍存在的問題），阻礙了排污費(fèi)項(xiàng)目的更有效實(shí)施。

（二）綠色財(cái)政補(bǔ)貼改革經(jīng)驗(yàn)

1.對(duì)可再生能源進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。在2006年，阿根廷政府明確了在2016年前實(shí)現(xiàn)用可再生能源發(fā)電的比例達(dá)到8%的目標(biāo)，規(guī)定可再生能源的地方電網(wǎng)電價(jià)制度（不包括大型水電）和稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)設(shè)備供應(yīng)。然而，電力行業(yè)的改革幾乎沒有延伸至農(nóng)村地區(qū)。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，阿根廷政府于1999年發(fā)起了PERMER（農(nóng)村市場(chǎng)可再生能源項(xiàng)目）計(jì)劃，旨在為沒有覆蓋的家庭和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供用于基本照明和社會(huì)通信（小電視和無線電設(shè)備）的電力。PERMER采用的交付模式是公共私營(yíng)合作制（PPP），它將大量的政府資金用于安裝發(fā)電設(shè)備，并以補(bǔ)貼用戶電價(jià)，授予經(jīng)營(yíng)和售后服務(wù)的特許權(quán)獲得者（私營(yíng)部門，公共部門，合作社）獨(dú)家合同。用戶電價(jià)由省級(jí)政府與特許權(quán)獲得者談判決定，根據(jù)地區(qū)狀況（如：人們的支付能力或支付意愿）設(shè)定不同的電價(jià)水平。雖然大多數(shù)安裝的是太陽能光伏（PV）面板，但PERMER計(jì)劃還涉及可再生能源和混合小型電網(wǎng)（風(fēng)能，水能，生物能，柴油），以及用于水加熱、烹飪、采暖和水泵的太陽能供電系統(tǒng)。經(jīng)歷了早期的推遲、資金緊張和規(guī)劃變更后，PERMER計(jì)劃現(xiàn)在被阿根廷政府和國(guó)際資助者普遍認(rèn)為是相當(dāng)成功的項(xiàng)目。自項(xiàng)目發(fā)起的十年里，PERMER提供了覆蓋10000個(gè)家庭、1800所學(xué)校和其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本電力。在當(dāng)前階段，該計(jì)劃的目標(biāo)是惠及另18000個(gè)家庭。

2.降低對(duì)化石燃料的補(bǔ)貼。應(yīng)對(duì)氣候變化需要國(guó)家轉(zhuǎn)變化石燃料密集型發(fā)展路子為低碳發(fā)展路子；化石燃料補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要障礙。印度尼西亞長(zhǎng)期以來將發(fā)放直接的能源補(bǔ)貼作為補(bǔ)貼貧困家庭收入的一種手段。2008年，政府支出的19%被用于能源消費(fèi)補(bǔ)貼。與此同時(shí)，又需要許多制度改革和政策變化來實(shí)現(xiàn)印度尼西亞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減少貧困的目標(biāo)，并走上環(huán)境可持續(xù)的發(fā)展道路上來。事實(shí)上，只有很少量的石油產(chǎn)品補(bǔ)貼惠及貧困人口。2005年，政府開始逐步使燃油市場(chǎng)自由化，以達(dá)到完全取消燃料補(bǔ)貼的目標(biāo)。改革在2005年減少了45億美元的政府預(yù)算赤字，2006年減少了100億美元的赤字。2008年占政府支出比重幾乎從接近20%減少了一半，降至10%。2009年，4000萬家庭的消費(fèi)從煤油轉(zhuǎn)變?yōu)橐夯蜌狻８母飳?duì)貧困人口的潛在負(fù)面影響通過直接現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目得到緩和，這覆蓋了1920萬個(gè)家庭，相當(dāng)于印度尼西亞人口的三分之一，耗資23億美元，不及2006年一年儲(chǔ)蓄的四分之一。該項(xiàng)目帶來的效益超過了增加的能源成本，這有助于提高接受援助的貧困人口及瀕臨貧困人口的生活水平，并把燃料價(jià)格上漲控制在可接受范圍內(nèi)。政府還用儲(chǔ)蓄來支持教育、農(nóng)村發(fā)展和健康項(xiàng)目。最貧困的十分之一人口獲得21%的收益，而處于最貧困的十分之二至十分之四的貧困人口獲得40%的收益，這說明惠及貧困人口的政策在很大程度上是成功的。

四、啟　示

有一些關(guān)鍵的原則是綠色財(cái)政改革設(shè)計(jì)需要遵守的。在設(shè)置稅收水平的實(shí)踐方面，應(yīng)該有助于建立一些原則，包括工業(yè)企業(yè)應(yīng)該為其污染買單、在清潔技術(shù)上進(jìn)行投資等。通過綠色財(cái)政改革取得的收入用于環(huán)境目的時(shí)，必須依據(jù)健全的公共支出管理、財(cái)政紀(jì)律、公共資金有效率地分配、使用效率、可問責(zé)以及透明性的原則進(jìn)行管理。通過綠色財(cái)政改革取得的收入通常還被用來減少經(jīng)濟(jì)中其他扭曲的、不受歡迎的稅收，或者為了獲得公共支持，這些收入會(huì)被用來補(bǔ)償那些受到負(fù)面影響的人群。綠色財(cái)政改革的工具應(yīng)該在現(xiàn)有的監(jiān)管和體制框架中發(fā)展，他們的范圍應(yīng)該與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的實(shí)施與管理能力相匹配。

我國(guó)的綠色財(cái)政改革工具包括財(cái)政支出、環(huán)境稅費(fèi)和環(huán)境定價(jià)，利用這三種機(jī)制共同來影響環(huán)境商品和自然資源的價(jià)格。在過去的十幾年中，綠色財(cái)政改革已經(jīng)在創(chuàng)造積極的財(cái)政激勵(lì)了。2004年開始，各地的電費(fèi)計(jì)價(jià)方法陸續(xù)進(jìn)行了改革；2004年12月建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對(duì)環(huán)境的損害進(jìn)行補(bǔ)償；近些年最重要的一個(gè)措施是，2007年在政府預(yù)決算編制中加入了“環(huán)境保護(hù)支出”科目，這表示中國(guó)開始將環(huán)境保護(hù)支出正式納入政府預(yù)算進(jìn)行核算；同時(shí)，中國(guó)的排污收費(fèi)制度包括對(duì)廢氣、廢水、噪音、固體垃圾和輻射等200種物質(zhì)的排放進(jìn)行收費(fèi)，收費(fèi)的范圍處在世界的前列。雖然政府通過排污收費(fèi)獲得了很多資金用在環(huán)境治理上，但是并沒有成功阻止空氣和水的污染。

中國(guó)綠色財(cái)政改革措施的進(jìn)一步完善需要一系列的準(zhǔn)備工作，不同主體所承擔(dān)的責(zé)任也需要進(jìn)一步的明確。綠色財(cái)政主要的改革方向如表1所示。

表1　綠色財(cái)政改革的主要方向

很多國(guó)家早在中國(guó)開始綠色財(cái)政改革之前已經(jīng)采取了很多措施，或者現(xiàn)在正在實(shí)施一些政策，這些對(duì)于我國(guó)綠色財(cái)政改革的進(jìn)一步深化有著很強(qiáng)的借鑒意義。針對(duì)我國(guó)目前的實(shí)際情況以及上述國(guó)家的綠色財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn)，我們可以得到如下幾點(diǎn)啟示：

（一）根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，逐步完善我國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)體制

環(huán)境稅費(fèi)體制不僅僅包括征稅對(duì)象的確定，還包括征稅方式、稅率、稅收優(yōu)惠等要素的明確。比如可以加強(qiáng)對(duì)環(huán)保企業(yè)的優(yōu)惠力度。在環(huán)境稅費(fèi)政策制定和執(zhí)行過程中，往往存在很大的交易成本，因?yàn)槲廴镜倪呺H成本不可觀測(cè)，而且很難有足夠的信息來準(zhǔn)確地知道企業(yè)的排污行為。對(duì)企業(yè)征收環(huán)境稅費(fèi)，會(huì)增加其成本，尤其是較高的環(huán)境稅率可能導(dǎo)致企業(yè)倒閉，造成失業(yè)等不良經(jīng)濟(jì)后果。那么，實(shí)施一種差別化的環(huán)境相關(guān)政策是有效的：一方面，在企業(yè)排污量未到達(dá)排污標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不對(duì)企業(yè)征收排污稅，而對(duì)污染過量者則征收累進(jìn)的污染稅；另一方面，對(duì)于那些改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，購(gòu)進(jìn)清潔生產(chǎn)設(shè)備，或者進(jìn)出口清潔產(chǎn)品的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)脑鲋刀惡完P(guān)稅優(yōu)惠，并加速清潔投資的折舊。

（二）加強(qiáng)對(duì)征收的環(huán)境稅費(fèi)的管理，做到?？顚Ｓ?/p>

環(huán)境費(fèi)所取得的收入又通過財(cái)政轉(zhuǎn)移回到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，這有助于減少污染和避免有關(guān)環(huán)境資源管理帶來的損害。對(duì)于我國(guó)各級(jí)政府、稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的環(huán)境相關(guān)的稅費(fèi)，可以專門建立一個(gè)基金進(jìn)行預(yù)算管理，提升這筆資金的使用效率，切實(shí)地提升環(huán)境治理效果。

（三）減少對(duì)化石燃料的補(bǔ)貼

英國(guó)著名智庫海外發(fā)展研究院（ODI）和研究集團(tuán)國(guó)際石油變革組織在2015年11月初發(fā)布的聯(lián)合報(bào)告稱，中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)化石燃料生產(chǎn)的投資是G20成員國(guó)中最多的，每年近770億美元。應(yīng)對(duì)氣候變化需要國(guó)家轉(zhuǎn)變化石燃料密集型發(fā)展路子為低碳發(fā)展路子；化石燃料補(bǔ)貼是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要障礙。除此之外，較低的化石燃料價(jià)格，不能準(zhǔn)確地反映與這種能源相關(guān)的真實(shí)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本，未能激勵(lì)家庭以有效的方式使用能源。減少或者消除這樣的補(bǔ)貼有多重好處：資源保護(hù)、環(huán)境提升、財(cái)政赤字減少，以及對(duì)市場(chǎng)扭曲減少等。為了緩解受到補(bǔ)貼減少負(fù)面影響的群體（特別是低收入家庭）的困難，可以使用針對(duì)性的補(bǔ)償方案。

（四）加強(qiáng)公私合作，提升環(huán)境補(bǔ)貼使用效率

在環(huán)境治理方面，很多制度的實(shí)施都需要相關(guān)的配套設(shè)施，比如再生能源的使用、污水的處理等。這些領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有正外部性，需要政府的投入與支持，但是市場(chǎng)的運(yùn)作更加的有效率。所以可在環(huán)境治理中加大PPP模式的運(yùn)用，將政府投入與私人資本結(jié)合起來，靈活運(yùn)用環(huán)境財(cái)政補(bǔ)貼，更加有效率地進(jìn)行環(huán)境治理工作。

［1］盧洪友，許文立.中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”機(jī)制探析［J］.財(cái)政研究，2015（11）．

［2］朱坦，劉倩.推進(jìn)中國(guó)環(huán)境稅改革［J］.經(jīng)濟(jì)政策，2007（17）．

［3］盧洪友.外國(guó)環(huán)境公共治理：理論、制度與模式［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014．

［4］童錦治，朱斌.歐洲五國(guó)環(huán)境稅改革的經(jīng)驗(yàn)研究與借鑒［J］.財(cái)政研究，2009（3）．

［5］鄧曉蘭，武永義，車明好.環(huán)境財(cái)政體制模式的國(guó)際比較及對(duì)中國(guó)的啟示［J］.財(cái)政研究，2013（1）．

［6］保羅·波特尼.環(huán)境保護(hù)的公共政策（第2版）［M］.上海：上海人民出版社，2003．

作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

（責(zé)任編輯：邢荷生）

The Experience and Enlightenment of Foreign Environmental Fiscal Reform

Xu WenliLiu Chenyang

With a high speed of development of economy and industrialization,China embarked on the western old road of"taking remedies and measures after polluting the environment".Although the economy is developing gradually,the environment is under great pressure.Promoting the construction of ecological civilization is an important duty of the government.And it is very important to construct the green fiscal system which is compatible with the standard and the incentive and restraint.The further improvement of China's green fiscal reform requires a series of preparatory work,and the responsibility of different subjects also need to be clarified.Many foreign countries began to take green fiscal reform as early as China or even before has taken a lot of measures,or implement some policies,which are of great significance to further deepening of China's green fiscal reform.

Environmental Fiscal Reform;Environmental Taxes and Fees;Financial Subsidies

F205

A

2096-1391（2016）03-0062-08