趙全厚　王珊珊

美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)與債務(wù)重組

趙全厚王珊珊

內(nèi)容提要：受美國(guó)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》保護(hù)，美國(guó)地方政府破產(chǎn)實(shí)質(zhì)上是“對(duì)政府債務(wù)重組”的保護(hù)性破產(chǎn)制度，即在債務(wù)重組期間為地方政府提供保護(hù)以調(diào)整其債務(wù)，確保政府公共服務(wù)職能的持續(xù)性不受影響。聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第九章圍繞地方政府破產(chǎn)設(shè)計(jì)了一套完整的制度框架，為地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)提供了法律依據(jù)。本文在考察美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上，認(rèn)為美國(guó)地方政府的破產(chǎn)不同于一般公司的破產(chǎn)，不能像公司破產(chǎn)那樣進(jìn)行清算。而且，對(duì)于陷入債務(wù)危機(jī)的地方政府，美國(guó)聯(lián)邦原則上不救助，但州政府一般會(huì)參與救助。聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第九章，在保障地方政府破產(chǎn)不能影響其履行正常的公共服務(wù)職能的同時(shí)，也在制度設(shè)計(jì)上防止地方政府惡意破產(chǎn)、逃廢債務(wù)，盡可能保護(hù)債權(quán)人的利益。這些舉措對(duì)我國(guó)未來(lái)規(guī)范地方政府債務(wù)制度、把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有一定的啟示和借鑒作用。

地方政府債務(wù)危機(jī)預(yù)案

近年來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題較為嚴(yán)峻，不排除局部地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機(jī)。為規(guī)范地方政府舉債融資制度，2014年新修訂的《預(yù)算法》正式授予地方政府融資權(quán)。隨著債券發(fā)行模式成為地方政府融資主渠道，如何把控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為值得關(guān)注的問(wèn)題。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)，除了通過(guò)正常措施規(guī)范地方政府融資、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，還采取允許地方政府破產(chǎn)的“破壞性試驗(yàn)”來(lái)起到解脫和警示作用。我國(guó)迄今為止，沒(méi)有實(shí)行允許地方政府破產(chǎn)的制度，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控似乎缺乏“殺手锏”。但實(shí)行破產(chǎn)制度的國(guó)家其實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵是什么是值得探討的。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度的考察，試圖揭示其宗旨，以裨益于規(guī)范我國(guó)地方政府舉債行為和對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控。

一、美國(guó)聯(lián)邦允許地方政府破產(chǎn)，但區(qū)別于市場(chǎng)性主體（如企業(yè)法人）的破產(chǎn)

（一）美國(guó)地方政府破產(chǎn)實(shí)質(zhì)上是政府債務(wù)的重新調(diào)整

美國(guó)法律規(guī)定，州政府不能破產(chǎn)，但地方政府可以申請(qǐng)破產(chǎn)。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，州在不違反聯(lián)邦憲法的情況下具有相當(dāng)獨(dú)立的自治權(quán)，擁有自己的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)。所以，美國(guó)州政府并不從屬于聯(lián)邦政府，不能被稱為地方政府。美國(guó)的地方政府，被聯(lián)邦《破產(chǎn)法》規(guī)定為：州的政治分支或公共機(jī)構(gòu)或工具。政治分支包括州下屬的縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村；公共機(jī)構(gòu)或工具包括州發(fā)起或控制的管理局、小組、委員會(huì)、企業(yè)，經(jīng)由稅收取得收入或使用者付費(fèi)取得收入的組織，如學(xué)區(qū)、橋梁管理局、公路管理局、煤氣管理局等。可見，相對(duì)于我國(guó)的地方政府含義，聯(lián)邦破產(chǎn)法中所指地方政府有著更廣泛的范疇。

一般說(shuō)到破產(chǎn)，可能都會(huì)想到公司破產(chǎn)清算，最終注銷公司法律人格的情況。但類似的情況顯然不適用于美國(guó)地方政府。因?yàn)檎哂泄嫘?，承?dān)著向民眾提供公共服務(wù)的主要職能，若因政府破產(chǎn)影響到居民應(yīng)享受的公共服務(wù)必然會(huì)波及社會(huì)穩(wěn)定。因此，聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第九章所欲實(shí)現(xiàn)的法律效果，主要是通過(guò)法定程序在地方政府與債權(quán)人之間達(dá)成新的債務(wù)清償協(xié)議，而地方政府承諾將在一定時(shí)間內(nèi)盡其所能償還債務(wù)，同時(shí)地方政府的行政權(quán)力在破產(chǎn)期間得到保護(hù)?？梢?，美國(guó)地方政府破產(chǎn)實(shí)際上是一種對(duì)“政府債務(wù)重組”的保護(hù)，以確保政府公共服務(wù)的持續(xù)性。

（二）美國(guó)地方政府破產(chǎn)區(qū)別于公司破產(chǎn)，申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府仍然可以正常運(yùn)行

公司破產(chǎn)會(huì)清算其全部財(cái)產(chǎn)，往往伴隨著運(yùn)營(yíng)的休止、資產(chǎn)的清理和債務(wù)的清償，以最大程度地滿足債權(quán)人的利益。而聯(lián)邦《破產(chǎn)法》規(guī)定，美國(guó)地方政府不能采取公司破產(chǎn)清算的辦法，不能影響其履行公共服務(wù)的職能，債權(quán)人扣押和處置地方政府資產(chǎn)的權(quán)利受到很大的限制。

而且，進(jìn)入破產(chǎn)程序后，即使聯(lián)邦破產(chǎn)法院也不能過(guò)度干涉地方政府的自治權(quán)。聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第903條、904條規(guī)定，聯(lián)邦破產(chǎn)法院在破產(chǎn)程序中不能干預(yù)地方政府行使行政權(quán)力以及干涉地方政府的稅收和財(cái)產(chǎn)；給予破產(chǎn)的地方政府自主管理其內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，以及提出并履行可能的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃的權(quán)利，同時(shí)保證州政府對(duì)其地方政府的行政主導(dǎo)權(quán)。聯(lián)邦破產(chǎn)法院主要職能僅限于審查地方政府是否有權(quán)申請(qǐng)破產(chǎn)以及最后確認(rèn)其債務(wù)調(diào)整計(jì)劃的合理性，并在一定程度上監(jiān)督地方政府對(duì)債務(wù)調(diào)整計(jì)劃的履行情況。法院無(wú)權(quán)強(qiáng)制地方政府改變其管理機(jī)構(gòu)、變賣財(cái)產(chǎn)、增加稅收或削減公共福利等。

相反，在公司破產(chǎn)案中，聯(lián)邦破產(chǎn)法院則擁有監(jiān)督或決定公司運(yùn)營(yíng)的廣泛權(quán)力。依據(jù)《破產(chǎn)法》第十一章“公司重整制度”，申請(qǐng)破產(chǎn)的公司仍可照常運(yùn)營(yíng)，但公司所有重大經(jīng)營(yíng)決策必須得到破產(chǎn)法庭的批準(zhǔn)。同時(shí)，美國(guó)司法部下屬的“美國(guó)托管財(cái)產(chǎn)管理會(huì)”將指定專門委員會(huì)，參與制定破產(chǎn)公司債務(wù)重組計(jì)劃，包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)出售、債轉(zhuǎn)股、經(jīng)營(yíng)租賃、裁減公司員工等。

（三）地方政府有義務(wù)在破產(chǎn)保護(hù)期間提出債務(wù)調(diào)整計(jì)劃并依約重組債務(wù)

在破產(chǎn)保護(hù)期間，地方政府必須提出具有債務(wù)重組性質(zhì)的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，其履行情況受到聯(lián)邦破產(chǎn)法院和債權(quán)人的監(jiān)督。

首先，聯(lián)邦破產(chǎn)法院會(huì)對(duì)地方政府是否具備破產(chǎn)條件進(jìn)行審查，必備的四個(gè)條件是：（1）申請(qǐng)主體為地方政府；（2）地方政府得到州的明文授權(quán)或得到州法授權(quán)主體（比如州政府官員、州行政機(jī)構(gòu)）的同意；（3）地方政府陷入不能支付的狀態(tài)，即已經(jīng)無(wú)法支付到期債務(wù)或無(wú)法支付將到期債務(wù)；（4）地方政府有達(dá)成計(jì)劃的意愿并已與債權(quán)人進(jìn)行了可能的協(xié)商。只有滿足了以上條件，地方政府才能順利進(jìn)入破產(chǎn)程序并得到《破產(chǎn)法》的保護(hù)。一旦地方政府破產(chǎn)保護(hù)獲準(zhǔn)，將立即啟動(dòng)“自動(dòng)中止”（automatic stay）的法律機(jī)制，即所有針對(duì)該政府的索償行動(dòng)將中止，這就使得負(fù)債城市可免遭債權(quán)人起訴。

其次，聯(lián)邦破產(chǎn)法院對(duì)債務(wù)調(diào)整計(jì)劃的確認(rèn)與否最終決定著地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)程序的成敗。只有在聯(lián)邦破產(chǎn)法院完成了確認(rèn)之后，債務(wù)調(diào)整計(jì)劃才能最終生效，地方政府之前的所有債務(wù)才能轉(zhuǎn)換成由債務(wù)調(diào)整計(jì)劃所規(guī)定的新義務(wù)。地方政府在將債務(wù)調(diào)整計(jì)劃提交給法院確認(rèn)之前，必須確保所有債權(quán)人已充分獲知計(jì)劃書的內(nèi)容，并已征求他們的同意。債權(quán)人有權(quán)對(duì)債務(wù)調(diào)整計(jì)劃投票表決。具體程序是，地方政府的債權(quán)人將根據(jù)債權(quán)的不同性質(zhì)分組表決，債務(wù)調(diào)整計(jì)劃必須被每一類債權(quán)中至少三分之二的債權(quán)人或超過(guò)半數(shù)的債權(quán)人同意。最后，聯(lián)邦破產(chǎn)法院依據(jù)《破產(chǎn)法》第943條的相關(guān)規(guī)定（參見表1），裁定是否確認(rèn)債務(wù)調(diào)整計(jì)劃。一旦計(jì)劃書被確認(rèn)生效，地方政府破產(chǎn)程序在一定程度上告一段落。

表1　聯(lián)邦破產(chǎn)法院確認(rèn)債務(wù)調(diào)整計(jì)劃的條件①資料來(lái)源于美國(guó)《破產(chǎn)法》第九章中第901條，第941-944條。

二、美國(guó)通過(guò)法律設(shè)置破產(chǎn)門檻，防止地方政府惡意破產(chǎn)逃廢債務(wù)

美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度注重平衡債權(quán)與債務(wù)關(guān)系，在保障地方政府行使其公共服務(wù)職能的同時(shí)，兼顧債權(quán)人利益。聯(lián)邦法院會(huì)通過(guò)法律手段協(xié)調(diào)債權(quán)人的請(qǐng)求，使其蒙受最小利益損害，同時(shí)要求地方政府必須與相關(guān)債權(quán)人協(xié)商后提出債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，并得到大多數(shù)債權(quán)人同意。

（一）美國(guó)地方政府在與債權(quán)人協(xié)商無(wú)果后方可申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)

聯(lián)邦《破產(chǎn)法》規(guī)定，申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的地方政府無(wú)法履行正常的償還責(zé)任且與債權(quán)人協(xié)商后也無(wú)法達(dá)成債務(wù)調(diào)整計(jì)劃時(shí)，才能尋求破產(chǎn)保護(hù)。

聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第109（c）中詳細(xì)列出四項(xiàng)與“債權(quán)人協(xié)商”的標(biāo)準(zhǔn)（參見表2），這是法院審查地方政府是否符合破產(chǎn)條件的重要依據(jù)，目的是進(jìn)一步提升地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)門檻，防止其濫用破產(chǎn)程序以逃避債務(wù)，損害債權(quán)人權(quán)益。申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府只需滿足其中一項(xiàng)，即可證明其有誠(chéng)意達(dá)成債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，符合申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)條件。

（二）美國(guó)地方政府提出的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃必須滿足債權(quán)人的訴求

投資總是有風(fēng)險(xiǎn)的，投資美國(guó)地方政府債券也不例外。地方政府在申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)時(shí)，債權(quán)人的利益也會(huì)受到一定損失。但聯(lián)邦《破產(chǎn)法》要求，聯(lián)邦法庭在受理地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)時(shí)，必須確認(rèn)債權(quán)人的“最優(yōu)利益”得到保護(hù)，即債權(quán)人通過(guò)聯(lián)邦破產(chǎn)法所得的清償要高于根據(jù)州法所得的補(bǔ)償。同時(shí)，聯(lián)邦《破產(chǎn)法》還規(guī)定，要確認(rèn)申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府確實(shí)陷入不能支付的狀態(tài)，要求地方政府和相關(guān)債權(quán)人協(xié)商提出拯救危機(jī)的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，并征得大多數(shù)債權(quán)人同意。為了達(dá)成債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，地方政府也會(huì)極力爭(zhēng)取債權(quán)人合作讓步，比如“延長(zhǎng)還債期限、減免部分債務(wù)、對(duì)存量債務(wù)再融資、承諾以未來(lái)稅收償還”等措施。此后，在一定時(shí)間內(nèi)，地方政府通過(guò)誠(chéng)意履行債務(wù)調(diào)整計(jì)劃規(guī)定的義務(wù)將危機(jī)化解。

表2　聯(lián)邦《破產(chǎn)法》中與“債權(quán)人協(xié)商”標(biāo)準(zhǔn)①資料來(lái)源于美國(guó)《破產(chǎn)法》section 109（c）（5）。

不過(guò)，法律對(duì)債權(quán)人利益的維護(hù)視不同情況也有差異。作為美國(guó)地方政府主要債權(quán)人之一的市政債券持有者（包括個(gè)人、基金公司、保險(xiǎn)公司等），在政府破產(chǎn)程序中，依據(jù)所持有債券的種類，而享有不同的權(quán)利。美國(guó)地方政府發(fā)行的市政債券主要分為兩類，一類是以地方政府稅收作為擔(dān)保的一般責(zé)任債券（general obligation bonds），另一類是以項(xiàng)目收入作為擔(dān)保的特殊收益?zhèn)╯pecial revenue bonds）。一般責(zé)任債券通常被看為風(fēng)險(xiǎn)比較低的投資，進(jìn)入破產(chǎn)程序后，恰恰相反。一般責(zé)任債券被視為無(wú)擔(dān)保的債券，是可以進(jìn)行債務(wù)調(diào)整，比如減債、降息等。在聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第九章中，地方政府沒(méi)有必須償還一般責(zé)任債券本金和利息的義務(wù)。而特殊收益?zhèn)?，則受到特殊待遇。依據(jù)《破產(chǎn)法》第928條規(guī)定，在擁有特殊收入（special revenue）的情況下，地方政府必須對(duì)特殊收益?zhèn)M(jìn)行償還，該債券持有人的優(yōu)先權(quán)會(huì)被保留。

美國(guó)地方政府的另一類主要債權(quán)人是養(yǎng)老金基金（pension funds），負(fù)責(zé)管理政府雇員（包括公務(wù)員、教師、警察、消防員等）的養(yǎng)老金計(jì)劃。美國(guó)各個(gè)州法律都有要保護(hù)養(yǎng)老金的規(guī)定，為政府雇員的退休生活提供保障。通常情況下，申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府不會(huì)提出削減養(yǎng)老金的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，以免損害員工退休福利。然而，近期的底特律市破產(chǎn)案例中，聯(lián)邦法院裁定允許削減退休人員養(yǎng)老金，但采取有節(jié)制的方式來(lái)削減債務(wù)，不會(huì)“輕易或隨便地”簽署任何削減方案來(lái)?yè)p害養(yǎng)老金。盡管對(duì)養(yǎng)老金的保護(hù)有所松動(dòng)，但養(yǎng)老金縮減仍然是不得已的選擇。

三、美國(guó)聯(lián)邦對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)原則上不救助，但州政府參與救助

（一）聯(lián)邦政府原則上不救助

美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行聯(lián)邦、州和地方政府財(cái)政、稅收相對(duì)獨(dú)立的三級(jí)管理體制，各州享有自治權(quán)，聯(lián)邦不能干預(yù)地方政府各項(xiàng)事務(wù)。因此，地方政府破產(chǎn)應(yīng)由州負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府原則上不干預(yù)、不救助。而且，地方政府違約大多是分散的事件，影響范圍有限，不太會(huì)演變成全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)已有10多個(gè)城市按照《破產(chǎn)法》申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，其中，備受關(guān)注的案例有阿拉巴馬州的杰斐遜縣、加州的圣貝納迪諾市、加州的斯托克頓市，以及密歇根州的底特律市。這些城市都是通過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)來(lái)解決債務(wù)危機(jī)，沒(méi)有尋求聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)救助。雖然奧巴馬總統(tǒng)在2012年競(jìng)選時(shí)，曾承諾不會(huì)讓陷入債務(wù)危機(jī)的底特律市破產(chǎn)，但最終聯(lián)邦也沒(méi)有實(shí)施任何救助措施。

但若某些牽涉面廣、影響較大的地方政府破產(chǎn)可能引發(fā)大面積、系統(tǒng)性危機(jī)，進(jìn)而殃及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)時(shí)，聯(lián)邦政府也會(huì)考慮實(shí)施經(jīng)濟(jì)救助。在美國(guó)歷史上，聯(lián)邦曾對(duì)1975年的紐約市債務(wù)危機(jī)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)救助，就是基于此種擔(dān)憂。

專欄1：聯(lián)邦政府不救助——美國(guó)近期破產(chǎn)案例阿拉巴馬州——杰斐遜縣因未能償還4 2億美元的債務(wù)，美國(guó)阿拉巴馬州的杰斐遜縣于2 0 1 1 年1 1月申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。不當(dāng)?shù)娜谫Y操作以及在下水管道網(wǎng)絡(luò)改造方面的投資無(wú)度是其破產(chǎn)主要原因。2 0 1 3 年1 2月，杰斐遜縣政府同債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商后，獲得1 4億美元的債務(wù)免除權(quán)；對(duì)于虧欠的1 8億美元重置債券，縣政府計(jì)劃在4 0年內(nèi)清償。加利福尼亞州——圣貝納迪諾市美國(guó)南加州圣貝納迪諾市于2 0 1 2 年8月向法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。2 0 0 8年金融危機(jī)后，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，圣貝納迪諾市面臨著財(cái)政收入銳減以及高額養(yǎng)老金支出的雙重壓力。圣貝納迪諾市面臨嚴(yán)重流動(dòng)資金不足，負(fù)債高達(dá)1 0億美元。2 0 1 5 年8月，圣貝納迪諾市通過(guò)了債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，內(nèi)容包括：對(duì)消防員、環(huán)衛(wèi)工人進(jìn)行裁員、減薪；一定程度削減養(yǎng)老金福利（主要是醫(yī)療保險(xiǎn)）；大幅削減對(duì)無(wú)擔(dān)保債券持有人的償還率。加利福尼亞州——斯托克頓市2 0 0 8年金融危機(jī)后，由于受到房產(chǎn)泡沫破裂沖擊，斯托克頓市稅收收入大幅縮水。該市又因改造市政、支付政府員工退休金等原因，負(fù)債將近1 0億美元。2 0 1 3 年4月，美國(guó)法院裁定其進(jìn)入破產(chǎn)程序。該市已嘗試重組債務(wù)，包括重新與工會(huì)談判、削減健康福利、縮減政府規(guī)模等。密歇根州——底特律市2 0 1 3 年7 月1 8日，美國(guó)“汽車之城”、密歇根州的最大城市底特律向聯(lián)邦法院申請(qǐng)破產(chǎn)，負(fù)債高達(dá)1 8 0億美元，成為美國(guó)歷史上規(guī)模最大的政府破產(chǎn)案。底特律汽車工業(yè)衰落、經(jīng)濟(jì)衰退、人口外遷、財(cái)政枯竭，這些原因最終導(dǎo)致政府無(wú)法支付巨額退休人員福利以及其他長(zhǎng)期債務(wù)，不得不申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。在底特律進(jìn)入財(cái)政緊急狀態(tài)后，密歇根州州長(zhǎng)任命奧爾為應(yīng)急管理人（E m e r g e n c y M a n a g e r）來(lái)接管底特律。由奧爾提出的債務(wù)重組計(jì)劃是，通過(guò)再融資等方式來(lái)兌付市政債，對(duì)養(yǎng)老金、退休福利等支出進(jìn)行削減。對(duì)于無(wú)擔(dān)保債券持有人的償還，債務(wù)償付比率僅為1 7% 。2 0 1 3 年1 2月，聯(lián)邦破產(chǎn)法院裁定，底特律有權(quán)削減退休人員養(yǎng)老金，不會(huì)將養(yǎng)老金與其他債務(wù)區(qū)別對(duì)待，同時(shí)減少對(duì)市政債券持有者的償付。

專欄2：聯(lián)邦政府救助案例——1 9 7 5年紐約市財(cái)政危機(jī)紐約市的1 9 7 5年財(cái)政危機(jī)是一場(chǎng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面危機(jī)。6 0年代的紐約市一直保持著高額的社會(huì)福利開銷，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，多年赤字開支，不得不大量舉債。1 9 7 6年底，紐約市債務(wù)額度已達(dá)到9 0億美元。紐約市所面臨的更是一場(chǎng)全面性城市危機(jī)：一方面，紐約市中心城市地位下降，中產(chǎn)階級(jí)居民外遷，財(cái)政稅收收入大幅減少；另一方面，貧困人口滯留中心城市，加劇政府的福利支出。在入不敷出的局面下，紐約市不得不依靠大量舉債來(lái)維持。單靠市政府的能力已不能徹底消除危機(jī)，因?yàn)闇p少社會(huì)服務(wù)和提高稅收有助于危機(jī)緩解，但這樣會(huì)加速中上層收入家庭和工商業(yè)機(jī)構(gòu)外遷的趨勢(shì)，從根本上削弱紐約市的稅基。紐約一旦違約，美國(guó)上百家銀行可能倒閉，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃也會(huì)受到威脅，甚至?xí)绊憞?guó)際銀行體系。為了協(xié)助紐約市政府解決危機(jī)，州政府通過(guò)了一系列措施：由州政府組建市政協(xié)助公司，發(fā)放以州政府作信譽(yù)擔(dān)保的長(zhǎng)期債券，來(lái)購(gòu)買紐約市短期債務(wù)和支付該市運(yùn)行的開銷；州議會(huì)向紐約市提供2 3億美元的一攬子資助；州政府還制定了財(cái)務(wù)計(jì)劃，包括增加紐約市稅收、從紐約市5個(gè)退休金基金會(huì)獲取2 5億美元來(lái)購(gòu)買紐約市債券等。而聯(lián)邦政府僅限于經(jīng)濟(jì)性援助，向紐約市提供短期貸款，貸款總量不超過(guò)2 3億美元。在聯(lián)邦和州政府共同的作用下，紐約市避免了債券持有人的大量拋售債券，也避免了由此而產(chǎn)生的連鎖危機(jī)。

（二）州政府參與救助，協(xié)助地方政府?dāng)[脫財(cái)政困境

與聯(lián)邦政府原則上不救助相反，美國(guó)州政府一般會(huì)參與救助。美國(guó)各州對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的地方政府擁有廣泛的權(quán)力，州法律對(duì)陷入債務(wù)危機(jī)的地方政府通常要求其轉(zhuǎn)讓地方事務(wù)的控制權(quán)，在一定程度上部分接管地方政府的行政權(quán)力，包括擁有修改或推翻原有預(yù)算方案、整合市政府各部門、削減政府官員薪水、變賣政府資產(chǎn)等重大事權(quán)。如近期的底特律案例中，由密歇根州州長(zhǎng)任命應(yīng)急管理人（emergency manager）接管市政府的財(cái)政與行政權(quán)，實(shí)施一系列財(cái)政減支措施來(lái)協(xié)助處理財(cái)政危機(jī)。然而，作為直接負(fù)責(zé)人的底特律市長(zhǎng)，由于州政府接管而喪失了獨(dú)立的行政與財(cái)政大權(quán)。這種接管可以視為對(duì)危機(jī)的地方政府權(quán)利暫時(shí)剝奪。一旦危機(jī)解決，地方政府的權(quán)利才會(huì)被徹底恢復(fù)。

而且，對(duì)于那些由于地方負(fù)責(zé)人執(zhí)政中的過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致的財(cái)政危機(jī)，美國(guó)州法律也會(huì)對(duì)其追究責(zé)任。如1994年加州的橘縣破產(chǎn)，原因是當(dāng)時(shí)的財(cái)政長(zhǎng)官（county treasurer）非法地將財(cái)政收入大量投入高風(fēng)險(xiǎn)的金融產(chǎn)品，最終投資失敗導(dǎo)致橘縣破產(chǎn)。最后，財(cái)政長(zhǎng)官被判入獄，為其過(guò)錯(cuò)買單。

另一方面，州政府往往還會(huì)參與債務(wù)重組，緩解地方政府破產(chǎn)期間的流動(dòng)性困境，即通過(guò)向地方政府提供信用擔(dān)保、提供貸款、協(xié)助償還債券、技術(shù)援助等措施化解債務(wù)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政復(fù)興。例如，1975年紐約市的財(cái)政危機(jī)，在州政府協(xié)助下組建市政援助公司，發(fā)放以州政府信譽(yù)作擔(dān)保的長(zhǎng)期債券來(lái)贖買紐約市的短期債務(wù)。盡管州政府提供一系列援助措施，但由于地方政府是財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的自治體，債務(wù)最終的清償責(zé)任仍然是地方政府自身。

（三）申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的弊端

考慮到地方政府破產(chǎn)對(duì)州政府可能帶來(lái)的不利因素，美國(guó)仍然有一些州不允許其地方政府①此處美國(guó)“地方政府”僅包括州的政治分支，即州下屬的縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村；不包括特殊的公共機(jī)構(gòu)或工具。申請(qǐng)破產(chǎn)（如佐治亞州）。主要原因是州管轄內(nèi)的地方政府破產(chǎn)在一定程度上會(huì)意味著州政府的財(cái)政管理不善、實(shí)施的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政政策效力不足，進(jìn)而會(huì)對(duì)州政府聲譽(yù)造成損害。另一方面，地方政府破產(chǎn)還會(huì)降低投資者對(duì)其相關(guān)聯(lián)債券的投資信心，甚至?xí)?duì)整個(gè)債券市場(chǎng)造成傳染效應(yīng)，增加州以及州內(nèi)其他地方政府的融資難度。例如，1994年加利福尼亞州的橘縣破產(chǎn)導(dǎo)致其附近的地方政府債券融資成本增加。因此，一旦地方政府出現(xiàn)財(cái)政困境，州政府會(huì)努力實(shí)行一系列可行措施來(lái)解決危機(jī)，避免由于破產(chǎn)申請(qǐng)對(duì)州政府造成的負(fù)面影響。

相反，聯(lián)邦破產(chǎn)法院對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)的干預(yù)缺乏一定的深入性。聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第九章保留了地方政府在破產(chǎn)程序中的行政權(quán)力，其稅收和財(cái)產(chǎn)權(quán)利不被干涉，同時(shí)擁有“自動(dòng)中止”權(quán)（automatic stay）（即所有針對(duì)該政府的索償行動(dòng)將中止），這表示地方政府可以通過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)暫時(shí)躲過(guò)州政府對(duì)其行政權(quán)力的干涉以及財(cái)政調(diào)整（如增加稅收、減少公共服務(wù)），得到喘息之機(jī)。由此可見，申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)解決債務(wù)危機(jī)存在一定的弊端，但當(dāng)州政府的救助措施無(wú)效時(shí)，它仍然是地方政府的唯一出路。

四、對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理與可能出現(xiàn)債務(wù)重組的借鑒與啟示

近年來(lái)，我國(guó)地方政府主要通過(guò)融資平臺(tái)籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，促進(jìn)了城市化和工業(yè)化快速發(fā)展，但也積累了相當(dāng)規(guī)模的政府性債務(wù)。預(yù)計(jì)到2015年末全國(guó)各級(jí)政府債務(wù)余額占到GDP總量的86%，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為突出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)明顯加劇。為了規(guī)范地方政府融資，把控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，自2014年8月人大修訂《預(yù)算法》賦予地方政府發(fā)債權(quán)，同時(shí)“國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度”。隨后國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)2014〔43〕），要求“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。由此可見，未來(lái)我國(guó)地方政府舉債融資制度主要采取規(guī)定限額的債券發(fā)行方式，且中央政府原則上不救助。這些制度舉措與美國(guó)的地方政府舉債融資管理有一定的相似性。因此，通過(guò)對(duì)美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度的考察，對(duì)我國(guó)未來(lái)規(guī)范地方政府舉債行為有一定的啟示和借鑒作用。

（一）對(duì)可能出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)的地方政府預(yù)先制定債務(wù)重組的制度性預(yù)案

2015年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建以債券發(fā)行為主的地方政府融資制度，可以預(yù)計(jì)，隨著時(shí)間的推移，局部地區(qū)的地方政府出現(xiàn)流動(dòng)性困境或危機(jī)是可能的。我國(guó)雖然不允許地方政府破產(chǎn)，但對(duì)化解局部地區(qū)流動(dòng)性危機(jī)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)不應(yīng)簡(jiǎn)單回避，而是應(yīng)該在制度上早作預(yù)案。考慮借鑒美國(guó)的做法，在特定期間給予地方政府債務(wù)重組的機(jī)會(huì)，并為此預(yù)先制定規(guī)范的債務(wù)重組門檻、制度、規(guī)則，既防止假借名義惡意逃廢債務(wù)，也要確保債務(wù)重組的有序進(jìn)行。

（二）應(yīng)確保地方政府在面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)不影響其應(yīng)有的公共服務(wù)職責(zé)

美國(guó)地方政府實(shí)行破產(chǎn)制度實(shí)質(zhì)上是在法律框架下的破產(chǎn)申請(qǐng)保護(hù)制度。地方政府通過(guò)提出合理的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，獲得“喘息之機(jī)”，既能夠保障政府提供的公共服務(wù)，也能夠在一定程度上保護(hù)債權(quán)人利益。我國(guó)地方政府雖然沒(méi)有實(shí)行破產(chǎn)制度，但出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的可能性是存在的。可以借鑒美國(guó)地方政府實(shí)施的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃，如果我國(guó)地方政府出現(xiàn)債務(wù)償還的流動(dòng)性危機(jī)，在處置中應(yīng)首先保證政府能夠正常履行其公共服務(wù)的職能，不能輕易地清算政府財(cái)產(chǎn)，在特定時(shí)期內(nèi)通過(guò)債務(wù)重新安排，逐步使地方政府渡過(guò)危機(jī)，重振財(cái)政。為此，也要提早通過(guò)規(guī)范的制度規(guī)則明確債權(quán)人利益訴求的上限，不能影響或干擾政府正常公共服務(wù)的履行。

（三）中央政府的不救助原則有助于硬化地方政府舉債的預(yù)算約束，但也需要有必要的應(yīng)急處置預(yù)案

美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)實(shí)施不救助原則，在不引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)的前提下，任由地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，基本上杜絕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上移的道德風(fēng)險(xiǎn)。其警示效應(yīng)能夠有效迫使地方政府采取審慎的舉債管理制度，認(rèn)真履行償債義務(wù)。我國(guó)在“分稅制”財(cái)政體制下，各級(jí)政府均受制于既定的預(yù)算約束。中央政府明確的不救助原則是正確的，能夠有效杜絕地方政府的盲目舉債行為，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)、健康融資。

不過(guò)，和美國(guó)不同的是，新《預(yù)算法》規(guī)定國(guó)務(wù)院負(fù)有對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和應(yīng)急處置的權(quán)利，因此要注重研究“不救助原則”和“應(yīng)急處置機(jī)制”之間的差異，做出妥善的制度安排，要明確底線，突出防御系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的救助重點(diǎn)，既能夠有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)，也能夠在預(yù)判可能會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)傳染效應(yīng)時(shí)采取適度的應(yīng)急處置措施。因?yàn)榧词乖诿绹?guó)，聯(lián)邦政府雖然原則上不救助，但在遇到像紐約市這種影響面大的債務(wù)危機(jī)也事實(shí)上采取了適當(dāng)救濟(jì)的辦法。按照“分稅制”財(cái)政體制框架，中央政府若不得不適當(dāng)救助，也應(yīng)該只進(jìn)行流動(dòng)性救助，不承擔(dān)清償責(zé)任。

與此同時(shí)，也要明確中央政府以下各級(jí)政府救助與不救助的界限?？紤]到我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)目前“總體可控，局部有隱患”的現(xiàn)實(shí)情況，更應(yīng)該“早作預(yù)案，未雨綢繆”。當(dāng)然，一旦發(fā)生地方政府債務(wù)危機(jī)，也相應(yīng)要對(duì)涉事人員采取必要的行政處罰措施，以達(dá)到懲前毖后的效果。其相關(guān)處罰辦法同樣需要事前設(shè)定。

（四）對(duì)申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的地方政府進(jìn)行應(yīng)急處置時(shí)要注重保護(hù)債權(quán)人的利益

美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法要求，地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)時(shí)必須使債權(quán)人的“最優(yōu)利益”得到保護(hù)，地方政府所采取的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃必須得到大多數(shù)債權(quán)人的同意，且在債權(quán)人和破產(chǎn)法庭的監(jiān)督下認(rèn)真履行債務(wù)調(diào)整后的義務(wù)。

有鑒于此，我國(guó)地方政府若面臨債務(wù)危機(jī)而不得不進(jìn)行債務(wù)調(diào)整時(shí)，也應(yīng)該借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，做出相應(yīng)的法律制度安排，按照規(guī)范的程序，確認(rèn)地方政府債務(wù)是否真正處于危機(jī)而不得不對(duì)債務(wù)進(jìn)行必要的調(diào)整。若批準(zhǔn)進(jìn)行債務(wù)調(diào)整時(shí)，其債務(wù)計(jì)劃要通過(guò)充分協(xié)商并征得大多數(shù)債權(quán)人的同意。這一方面有助于防范地方政府假借破產(chǎn)之名逃避債務(wù)的道德風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也能夠有效保護(hù)債權(quán)人利益，維護(hù)政府信譽(yù)。

［1］張力毅.美國(guó)地方政府債務(wù)清理的法制構(gòu)建及其借鑒.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）.

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［3］孫海芹.美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度研究：兼議我國(guó)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控.金融發(fā)展評(píng)論，2013（11）.

［4］傅志華，陳少?gòu)?qiáng).美國(guó)防治地方財(cái)政危機(jī)的實(shí)踐與啟示.經(jīng)濟(jì)研究參考，2004（86）.

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作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Debt Crisis and Debt Restructuring of US Local Government

Zhao QuanhouWang Shanshan

With the protection of federal Bankruptcy Law,the US local government bankruptcy is essentially a protective bankruptcy policy to restructure government debt.That means to provide protection for local government to restructure debt during the debt restricting period and to ensure the continuity of government's public service supply.The ninth chapter of the federal Bankruptcy Law has designed a complete policy framework for local government bankruptcy,which provides a legal basis for the local government to apply for bankruptcy protection.On the basis of the investigation of the local government bankruptcy system,this paper points out that the bankruptcy of the local government in the United States is different from the bankruptcy of companies.The former one cannot be liquidated like the bankruptcy of companies.Principally,the local government in a debt crisis is not rescued by the federal government,but by the state government.Under the law,to protect the local government should not affect its function to provide normal public service.At the same time,malicious bankruptcy and evasion of debts should be prevented.These measures have certain enlightenment and reference on China's future regulation of local government debt system and controlling of debt risks.

Local Government;Debt Crisis;Pre-arranged Plan

F811.2

A

2096-1391（2016）03-0005-09