李忠卿

一、菏澤市公共資源市場化配置改革情況

2013年10月，菏澤市針對公共資源配置中存在的各自為政、管理無序、同體監(jiān)督等問題，在全國率先探索實行“四位一體、聯(lián)動監(jiān)管”的公共資源市場化配置體系。

（一）改革的動因和牽頭部門確定的基本考慮

改革的主要動因：一是菏澤財政困難，必須向規(guī)范管理要財政保障能力。二是管理漏洞多，必須向規(guī)范管理要資源配置效率和效益。三是公共資源配置領域成為腐敗問題重災區(qū)，必須最大限度防范權力尋租。四是落實中央要求，必須最大程度發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

確定由財政部門牽頭推進改革的主要考慮是，充分發(fā)揮財政部門作為政府管家的作用。從財政的職能來看，財政部門不僅管資金，也管資源、管資產，在公共資源-配置-收支-資源這個公共資源配置循環(huán)過程中，資源配置是財政的基本職能，配置的結果-收支又是財政收支的重要組成部分，收支轉化為新的資源也是財政監(jiān)督和管理的重要內容。作為財政部門，政府有多少資源，這些資源在哪里，配置多少，怎樣配置，收支怎么管理，配置全程怎么監(jiān)督，都應該知道并有主導性的話語權。從菏澤市存在的公共資源配置問題來看，主要是家底不清、各自為政、市場化配置程度低、操作不規(guī)范等問題，這些問題都影響到配置效率和效益，最終都表現(xiàn)在財政收支上，從根本上講，都是財政監(jiān)管不到位的問題。從公共資源配置的監(jiān)管體制來看，多頭監(jiān)管問題突出，這些部門都是監(jiān)管公共資源配置的一部分，沒有一個監(jiān)管職能的公約數(shù)，沒有一個法定的監(jiān)管部門能牽起頭來，只有財政對公共資源配置收支預算編制和執(zhí)行監(jiān)管這個法定職責做到了全覆蓋，也只有財政部門才能以收支為抓手系統(tǒng)解決公共資源市場化配置的全程監(jiān)管問題。

（二）改革的基本思路、原則和體制框架

改革的基本思路是：著眼于解決公共資源配置的項目、市場、收支、監(jiān)管環(huán)節(jié)存在的問題，按照社會主義市場經濟體制和公共財政制度要求，以公平、效率、效益、經濟為導向，系統(tǒng)建立以統(tǒng)一的公共資源項目管理體制為龍頭，以有序的市場體系為基礎，以規(guī)范的政府收支為核心，以健全的監(jiān)督和考核評價機制為保障的“四位一體、聯(lián)動監(jiān)管”的公共資源市場化配置體系。

改革的基本原則是： 堅持市場化改革的基本方向；遵循法治化的基本要求；運用系統(tǒng)設計、統(tǒng)籌推進的基本方法；把握體制機制建設的基本框架；落實公共性的基本定位。

改革的基本體制框架是：建立了“黨委政府統(tǒng)一領導、聯(lián)席會議統(tǒng)一協(xié)調、財政部門綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管部門各負其責、監(jiān)察審計部門同步監(jiān)督”的“五位一體”的領導體制和組織協(xié)調機制，成立了由市政府副秘書長、監(jiān)察局長、財政局長和發(fā)改委主任共同為召集人的菏澤市公共資源市場化配置工作聯(lián)席會議，辦公室設在市財政局。關于綜合監(jiān)管機構，整合組建了市級公共資源市場化配置綜合監(jiān)管機構：菏澤市公共資源市場化配置監(jiān)督管理局（掛市政府采購管理辦公室牌子），為市政府直屬的正縣級財政撥款事業(yè)單位，掛靠市財政局，負責擬定公共資源市場化配置制度并組織實施、管理政府采購等。關于交易平臺服務機構，在整合現(xiàn)有的11個公共資源專業(yè)交易市場的基礎上，市級依托牡丹區(qū)公共資源交易中心，建立了市區(qū)共用的公共資源交易平臺，履行公共資源交易的場所、設施、信息、鑒證等服務職責，構建了管理、操作和服務既相分離、又相協(xié)調的“三位一體”的市場運行機制；市級公共資源交易大廳現(xiàn)已建設完畢，正抽調人員組織公共資源交易試運行。所轄縣區(qū)在上一輪機構改革中也都按要求組建了公共資源交易中心，為縣區(qū)政府政務服務中心管理辦公室所屬的副科級財政撥款事業(yè)單位。

（三）改革的主要措施和成效

一是公共資源家底已基本兜清。組織開展了公共資源市場化配置清查規(guī)范工作，疏理并公布了746項公共資源品目目錄，通過清查規(guī)范，市本級共清查出公共資源項目418項，公共資源配置市場11個。2013年公共資源配置收入128億，支出68.7億，公共資源市場化配置共有監(jiān)管主體11個。

二是市級公共資源項目管理體系基本建成。初步建立了統(tǒng)分結合的公共資源項目庫，公布了第一批市場配置目錄297項，將100個服務項目納入市場配置范圍，將公共資源市場化配置比例由13%提高到33%；社會保險卡承辦權的市場化配置，獲得政府收益6600萬元。

三是統(tǒng)一的公共資源配置市場體系基本建立。規(guī)范了市場設置、市場要素、配置條件設置、部門職責和市場監(jiān)管，制定了統(tǒng)一的交易流程規(guī)則和行業(yè)流程規(guī)則相結合的流程規(guī)則體系，切斷了公共資源管理部門、代理機構、評審專家和市場競爭主體之間的經濟聯(lián)系，引進了市外50多個代理機構，取消了入菏市場的備案手續(xù)，吸引市場競爭主體大量進入菏澤市場。2013年10月至2015年底，市級共實現(xiàn)收益性資源進場交易額162.24億元；支出性資源進場交易額72.25億元，節(jié)約支出9.96億元。

四是預算和收支管理體制逐步健全。試編了2014、2015、2016年公共資源配置預算，對按照預算執(zhí)行和市場配置結果形成的財政收入和支出實行財政直接征收和集中支付，市級進場的公共資源市場化配置收入直接征收率達100%，增加財政收入5.68億；支出規(guī)范率100%，節(jié)約財政支出9.11億元。

五是公共資源配置監(jiān)督和考核評價機制基本形成。建立了財政部門牽頭，行業(yè)監(jiān)督部門和審計、監(jiān)察、檢察機關參加的聯(lián)動監(jiān)督機制。實施了考核評價制度，建立了誠信庫，實行了不良信息披露、聯(lián)動制約和“黑名單”制度，健全了誠信評價機制。建立了操作機構、評標（審）專家和市場競爭主體表現(xiàn)，與資格資質管理、考核評價、市場準入、服務費用支付和保證金退付掛鉤制度，實行了項目、目錄、預算、配置操作、收支等全過程的公開制度，進一步健全了立體監(jiān)督和失信懲戒機制。

菏澤市公共資源市場化配置改革，得到了中央、省有關部門認可，專家學者和主流媒體也給予高度評價。

（四）改革存在的困難和問題

一是公共資源交易平臺未全部整合到位。當前市級仍使用牡丹區(qū)交易平臺，既不符合中央和省的要求，也不能滿足市直和三區(qū)公共資源交易的需要。市縣區(qū)之間的公共資源交易平臺運行和管理體制還沒理順，市對縣區(qū)既無法進行有效管理，又難以形成統(tǒng)一的交易市場。

二是縣區(qū)的公共資源配置監(jiān)管體制還不健全。機構建設參差不齊，市級整合組建了公共資源市場化配置綜合監(jiān)管機構，大部分縣將公共資源綜合監(jiān)管明確由政務服務中心管理辦公室承擔，個別縣未組建相關綜合監(jiān)管機構。

三是領導決策、協(xié)調機制還不適應改革需要。部分縣區(qū)聯(lián)席會議制度、改革的領導決策推進督查機制等還未建立，聯(lián)席會議的規(guī)格和職能還不能適應進一步改革的需要，對改革政策落實的督查、檢查、問責機制還未建立。

四是市直和縣區(qū)對公共資源市場化配置政策落實不夠。市場化配置比率還不高，政策功能有待進一步開發(fā)和實施，全市統(tǒng)一的電子化交易系統(tǒng)還未建成。

五是改革還缺乏有力的理論指導、輿論環(huán)境、法律支撐、頂層設計和體制保障。公共資源市場化配置的理念還不強，缺乏系統(tǒng)性的理論探索和理論創(chuàng)新以及推進工作所必須的輿論環(huán)境。在行業(yè)部門之間、配置循環(huán)全過程和各階段之間缺乏系統(tǒng)性、整體性、綜合性的頂層政策和制度設計；特別是還沒有建立公共資源市場化配置的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有與公共資源配置相關的法律法規(guī)，也缺乏統(tǒng)一性和協(xié)同性。

二、改革的幾點啟示

（一）只有堅持市場化改革方向，系統(tǒng)設計，整體推進，才能真正實現(xiàn)公共資源良性循環(huán)。只有系統(tǒng)設計和整體推進改革，方能理順配置循環(huán)全過程，形成政府統(tǒng)籌、持續(xù)推進市場化和落實政策功能的機制，真正將經濟、效率、效益、公平體現(xiàn)在財政收支、經濟發(fā)展以及公共產品數(shù)量、質量上。

（二）只有建立科學完整、分工明確、統(tǒng)一協(xié)調的監(jiān)督管理體制，才能保證公共資源配置的有序進行。不從財政角度考慮對交易平臺或交易市場的綜合監(jiān)管，雖能解決一些問題，由于沒有法定的職能作為依托，又沒有牽頭的抓手，難以統(tǒng)一各種公共資源配置的程序和規(guī)則，難以做到對全過程的監(jiān)管；如將綜合監(jiān)管定位為對行業(yè)監(jiān)管部門的再監(jiān)管，也不符合機構設置和職能配置的基本原則。因此，不管平臺怎么設，財政監(jiān)管是必須的。應借鑒外地成功經驗，探索以政府授權、部門委托方式建立公共資源配置領域綜合監(jiān)督執(zhí)法體制。要根據公共資源分級管理及公共資源配置分級分部門監(jiān)管體制，進一步建立健全公共資源配置的分級綜合監(jiān)管體制，落實各級政府的責任。

（三）只有整合建立統(tǒng)一規(guī)范的交易平臺體系，才能促進公共資源配置市場的健康有序發(fā)展。要建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源配置市場，必須進一步整合市、縣區(qū)分散設立的公共資源交易機構的平臺服務職能和機構人員，設立統(tǒng)一的公共資源交易機構。要依法定位公共資源交易機構的公共服務職能，不得從事操作代理業(yè)務，也不得履行監(jiān)管職能。在平臺管理體制上，公共資源交易機構隸屬公共資源監(jiān)管部門，雖然有利于工作協(xié)調，但不符合法律、法規(guī)和管辦分離的要求；交易機構直接隸屬政府，既符合上級要求，也有利于形成平臺服務、配置操作和監(jiān)督管理相互制約的機制；對監(jiān)管機構和交易機構的工作協(xié)調問題，可在議事協(xié)調組織的框架內解決。要進一步理順市對縣區(qū)公共資源交易機構的管理體制，將縣區(qū)交易中心改為市交易中心的分中心。在具體管理形式上，如將人、財、物全部上劃，有利于統(tǒng)一管理和統(tǒng)一市場形成，但不符合權責對等的原則，和分級監(jiān)管的體制不相適應，不利于縣區(qū)政府對改革的統(tǒng)一組織實施，也難以實現(xiàn)市對縣區(qū)交易中心的有效管理；如維持原來的管理格局，則不利于市對縣區(qū)的一體化管理。因此，市對縣區(qū)分支機構實行雙重管理、以縣為主的體制，既落實了縣區(qū)政府的權利和責任，也有利于市對縣區(qū)業(yè)務的一體化管理。

（四）只有建立強有力的領導決策和協(xié)調推進機制，才能確保改革政策的落地。由于公共資源市場化配置改革涉及到各部門和單位的利益調整，在政府層面建立決策協(xié)調機制很有必要，根據菏澤市3年來的運行情況和外地經驗，我們認為，只有建立高規(guī)格的領導決策和推進機制，才能有利于改革政策的落地；只有建立部門間的日常溝通協(xié)調機制，才能“粘合”各部門形成合力；只有建立政府督查機制和紀檢監(jiān)察部門的問責機制，才能確保改革工作的順利進行。

（五）只有注重頂層設計，才能建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源市場化配置體系。公共資源市場化配置改革，涉及面廣、政策性強，必須將其作為全面深化改革和依法治國的一項重要內容，統(tǒng)籌推進。加強理論研究和探索，強化對實踐的引領、指導；更新配置觀念，強化市場意識；中央和省應盡快根據各部門的職能配置，明確具備資源配置職能、有職能依托、有影響力的綜合部門牽頭組織和推進這項改革，抓緊就公共資源市場化配置有關的政策進行系統(tǒng)梳理、整合，結合財稅體制改革，提出框架性指導意見，設計制定綜合性和配套的政策制度，全面構建公共資源市場化配置的組織協(xié)調體系、業(yè)務運作體系、政策功能體系以及保障支撐體系，逐步規(guī)范公共資源市場化配置的組織框架、運行模式、工作推進機制和監(jiān)督管理體制等。盡快組織公共資源配置的立法調研、規(guī)劃工作，按照由易到難、由簡單到復雜的原則，分步修改、完善和建立公共資源市場化配置的法律法規(guī)體系。

三、進一步深化公共資源市場化配置改革的初步思考

（一）進一步堅定改革目標，明確改革任務。力爭用2-3年時間，在全市范圍內基本建成體制完整、運作規(guī)范、機制健全的公共資源市場化配置體系，實現(xiàn)公共資源市場化配置比率80%以上，真正創(chuàng)出菏澤特色和品牌。要進一步明確改革任務，進一步健全市縣分級管理的項目管理體系，健全完善市級電子化項目庫監(jiān)管機制，公布實施第二批公共資源市場化配置目錄清單，努力將公共資源市場化配置比率由33%提高到50%以上，特別是將能市場化配置的自然資源、社會資源、行政資源、資產資源等全部推向市場，最大限度的增加政府收益。進一步健全公共資源配置市場體系，建立市縣聯(lián)動的市場運行機制，實現(xiàn)進場交易率100%。進一步加強預算管理，全面編制公共資源配置預算，加強收支監(jiān)管，實現(xiàn)財政直接征收比率100%，支出規(guī)范率100%。進一步健全統(tǒng)一規(guī)范的聯(lián)動監(jiān)督機制和考核評價機制，強化考核評價結果的運用，實現(xiàn)考核評價全覆蓋。

2016年6月底前，在整合層級和場所、信息、專家資源及統(tǒng)一制度規(guī)則基礎上，建立市級統(tǒng)一的交易平臺；2017年6月底前，建立市縣共享資源、統(tǒng)一流程規(guī)則、統(tǒng)一信息系統(tǒng)、統(tǒng)一服務標準、統(tǒng)一監(jiān)管機制的平臺體系；2018年6月底前，形成市縣一體、上下聯(lián)通、左右貫通、異地互通的流程電子化，交易規(guī)范化、服務標準化、監(jiān)管智能化的平臺體系，實現(xiàn)公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉變，打造區(qū)域公共資源交易大市場，進一步健全規(guī)范公共資源市場化配置體系。

（二）進一步健全監(jiān)管體制。按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的要求，推進公共資源交易服務、管理與監(jiān)督職能相互分離，公共資源交易綜合監(jiān)管職能仍由菏澤市公共資源市場化配置監(jiān)督管理局承擔，單位原行使的政府采購和公共資源交易相關服務職能移交由市公共資源交易平臺服務機構承擔，不再加掛市政府采購管理辦公室牌子。健全完善縣區(qū)公共資源綜合監(jiān)管機構，其領導體制和工作機制按照市級模式執(zhí)行，實行“統(tǒng)一機構名稱和職能、統(tǒng)一監(jiān)管制度、分級實施監(jiān)管”。

（三）進一步整合平臺資源。市級層面，按照監(jiān)管和服務相分離的原則，整合市公共資源市場化配置監(jiān)督管理局實際承擔的現(xiàn)場協(xié)調服務職能、市住建局建設工程招投標管理辦公室承擔的招標服務職能，以及相關編制和人員，組建菏澤市公共資源交易中心，加掛市政府采購中心牌子，作為市政府直屬的事業(yè)機構，主要履行公共資源交易的平臺服務職能，統(tǒng)一承辦市級和開發(fā)區(qū)、高新區(qū)的公共資源交易相關工作。剝離菏澤市建筑工程交易中心、市國土資源局土地儲備中心、市興菏產權交易公司、市國泰產權交易公司、市法院涉訴資產拍賣等機構承擔的公共資源交易平臺服務職能或業(yè)務，統(tǒng)一劃歸市公共資源交易中心承擔。市直各部門、各單位不得再建設公共資源交易場所，不得再履行或委托履行公共資源交易平臺服務職能?？h級層面，將各部門分散設立的工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓轉讓、國有產權交易、政府采購、藥品采購等交易平臺及相關事業(yè)機構的編制和人員全部整合，統(tǒng)一歸入縣區(qū)公共資源交易中心，依法推進公共資源交易高效規(guī)范運行。理順市、縣公交資源交易平臺服務機構關系，縣區(qū)公共資源交易中心作為市公共資源交易中心的分支機構，實行市、縣雙重管理，人財物和中心的建設、運行由縣區(qū)管理，領導班子成員任免事先征求市公共資源交易中心意見；業(yè)務由市公共資源交易中心管理，統(tǒng)一名稱職能、統(tǒng)一流程規(guī)則、統(tǒng)一設施和服務標準、分別操作運行、分級監(jiān)督管理、資源統(tǒng)籌共享。

（四）進一步整合信息系統(tǒng)、專家資源和制度規(guī)則。整合市縣區(qū)分散的信息系統(tǒng)，建立全市統(tǒng)一的、終端覆蓋縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的電子交易公共服務系統(tǒng)，實行“統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一注冊登記、統(tǒng)一技術規(guī)范、統(tǒng)一存儲數(shù)據”，并實現(xiàn)與交易系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、項目管理系統(tǒng)、預算系統(tǒng)以及國家和省公共服務系統(tǒng)的互聯(lián)互通和資源信息的整合共享。按照市場競爭原則，購買電子交易系統(tǒng)的服務，實行全市“統(tǒng)一購買、多家入圍、自主選擇、分別付費”。建立全市統(tǒng)一、分級分部門操作的行政監(jiān)督系統(tǒng)，并實現(xiàn)和信用菏澤以及相關部門的互聯(lián)互通。進一步整合專家資源，建立與國家、省專家系統(tǒng)的互聯(lián)共享機制，充分利用國家、省綜合專家?guī)旌托袠I(yè)專家?guī)欤鋵崒＜沂褂霉蚕砗图罴s束機制，嚴格實行不良行為認定、記錄、公開、考核評價、“黑名單”制度和聯(lián)動制約制度。建立全市統(tǒng)一的應急綜合專家?guī)欤剿鹘⑻K魯豫皖交界地區(qū)專家資源共享共用共管系統(tǒng)和工作機制，進一步規(guī)范單位推薦專家管理，健全約束機制。探索實行政府購買專家管理服務的辦法，建立雙重約束機制，不斷規(guī)范專家的評標評審行為。進一步健全目錄管理制度，完善市場運行機制。抓緊公布菏澤市第二批公共資源市場化配置目錄，建立健全公共資源市場化配置目錄動態(tài)調整機制。加強交易平臺服務的監(jiān)督管理，統(tǒng)一規(guī)范服務辦法和服務行為，健全市場主體以及第三方參與的平臺服務社會評價機制，建立對考核評價結果的公開和結果運用機制。按照監(jiān)管、操作、平臺相互分離的要求，進一步完善菏澤市的三層運行機制，實施平臺機構和行政監(jiān)督部門的脫鉤，逐步推進監(jiān)管職能和操作職能的分離。

（五）進一步落實部門責任。落實公共資源管理部門在公共資源市場化配置中的主體權力和責任；明確和落實行業(yè)監(jiān)管部門對本行業(yè)公共資源市場化配置的推進、首席監(jiān)管的權力和責任；推動建立行業(yè)自律機制；健全全過程信息公開機制；進一步理順基本業(yè)務流程及規(guī)則和行業(yè)業(yè)務流程及規(guī)則，加強事前、事中、事后監(jiān)督；健全各部門聯(lián)動監(jiān)督、信息披露、聯(lián)動制約和“黑名單”機制，完善統(tǒng)分結合的聯(lián)動監(jiān)管機制；加強考核評價，健全誠信體系。實行監(jiān)督部門聯(lián)合辦公、并聯(lián)審核辦法，進一步提高工作效率。要進一步明確和強化財政部門牽頭推進和綜合監(jiān)管的手段及措施，將財政從預算財務角度的牽頭、組織、協(xié)調、推進、綜合和監(jiān)管職責，在整體工作推進和綜合監(jiān)管上（宏觀）明確定位為一線，在行業(yè)工作推進和監(jiān)管上（微觀）明確定位為二線，將權力和責任傳導到部門、單位、代理機構和個人。通過對行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督推進改革，通過對公共資源管理部門的監(jiān)督推進體系建設，通過公開透明、激勵懲戒、聯(lián)動制約約束市場主體的行為。

（六）進一步健全改革的領導、決策、協(xié)調推進和督查問責機制。市、縣區(qū)政府成立政府主要負責同志為主任，各相關部門主要負責同志參加的公共資源市場化配置工作委員會，負責公共資源市場化配置工作的領導、決策和部署。健全完善公共資源市場化配置聯(lián)席會議機制，加強對公共資源市場化配置工作的組織、協(xié)調和指導。要落實縣區(qū)黨委政府、行業(yè)監(jiān)管部門推進改革的主體責任，要將公共資源市場化配置改革工作納入對縣區(qū)和市直部門的目標管理考核，分解任務目標，落實主體責任。政府督查機構要加強對公共資源市場化配置工作的督查；紀檢監(jiān)察部門要建立問責制度，加強對改革的監(jiān)察和問責。將公共資源市場化配置改革納入黨委、政府和部門的科學發(fā)展考核、黨風廉政建設責任制考核、經濟責任審計和政府績效考核評價體系。

（七）在現(xiàn)有的法律框架內積極探索系統(tǒng)集成改革的體制機制。要進一步修改完善公共資源市場化配置監(jiān)督管理辦法和配套辦法，健全全市統(tǒng)一的公共資源市場化配置改革的監(jiān)管體制和推進機制；積極探索建立公共資源項目登記、管理、調整、審核、報告和公開制度，健全人大對公共資源管理情況的審議機制；積極探索建立相關激勵約束政策，健全不斷提高公共資源市場化配置比率的機制；積極探索完善公共資源配置預算的編制、執(zhí)行辦法，健全人大對配置預算的審查監(jiān)督和公開機制；積極探索建立公共資源配置的需求論證和績效評價機制，努力實現(xiàn)物有所值的目標；積極探索建立公共資源配置過程中各環(huán)節(jié)相關法律法規(guī)的銜接和協(xié)調機制，進一步統(tǒng)一公共資源的買和賣、特許經營和PPP等的流程和規(guī)則；積極探索實行多規(guī)合一制度，加快實施公共資源配置的統(tǒng)籌、調控、融資等政策功能，促進菏澤市經濟社會事業(yè)的健康快速發(fā)展。

關鍵詞：公共資源 市場化配置 交易平臺