梁春立

簡化優(yōu)化公共服務流程是“放、管、服”改革的重要內容，編制公共服務事項目錄是簡化優(yōu)化公共服務流程的基礎環(huán)節(jié)。為編好公共服務事項目錄，結合編制工作對公共服務的概念、事項分類、目錄指標、編制方法等四個方面進行探討。

一、公共服務的概念

公共服務的概念反映公共服務的特征和本質，是界定公共服務事項的根本依據(jù)和標準，是梳理編制公共服務事項目錄的基本前提。目前，公共服務還沒有統(tǒng)一的概念，各地對公共服務的理解不盡一致。就一些地方政府公布的公共服務事項目錄來看，事項也千差萬別，內容差異較大，有的將行政許可、行政確認及行政管理的一些事項列入目錄，有的僅將基本公共服務事項納入目錄。客觀上看，有些公共服務事項與其他事項不易區(qū)分，容易混淆。公共服務概念內涵不一致、外延不統(tǒng)一，給梳理公共服務事項、準確界定公共服務范圍帶來一定困難。

公共服務概念較多，下面列舉三例以供探討。

概念一：《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中，基本公共服務是指：“建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。”這一概念的內涵和外延較窄，主要是政府針對公民提供的服務。

概念二：百度百科中的公共服務是：“21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障?！边@一概念將公用事業(yè)、基礎設施等納入公共服務范圍，比“十二五”規(guī)劃中的基本公共服務范圍有所擴大。

概念三：省職能辦《關于印發(fā)簡化優(yōu)化公共服務流程試點指導方案的通知》（魯職能辦函〔2016〕8號）對公共服務事項所給出的概念是：“以直接滿足公民、法人或其他組織生存、生活與發(fā)展等某種具體需求為目的，由政府使用公共權力或公共資源組織提供的服務項目，以及與行政權力相關的中介服務項目?！边@一概念將公共服務描述的比較明確，特征鮮明，對編制目錄具有較強的指導作用。

另外，西方新公共服務理論為我們認識公共服務提供了新視角。新公共服務理論認為：“公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點既不應該是為政府航船掌舵，也不應該是為其劃槳，而應該是建立一些明顯具有完整整合力和回應力的公共機構?！泵绹残姓W專家羅伯特·B·登哈特等人在《新公共服務：服務而不是掌舵》一書中闡述了新公共服務的7項主要內容：（1）政府的職能是服務而不是掌舵；（2）公共利益是目標而非副產(chǎn)品；（3）在思想上具有戰(zhàn)略性，在行動上具有民主性；（4）為公民服務而不是為顧客服務；（5）責任并不事單一的；（6）重視人而不只是重視生產(chǎn)率；（7）超越企業(yè)家身份，重視公民權和公共事務。

借鑒上述概念和理論，從區(qū)分政府管理和服務兩方面基本職能著眼，結合編制工作，在省編辦確定的概念基礎上，我們認為，公共服務是政府利用公共資源通過一定方式提供的使服務對象直接受益的服務項目。

理解這一概念需要把握五個基本特征：一是最終提供主體是政府。無論是直接提供，還是委托其他組織提供，還是購買服務等其他方式，最終提供主體是政府；二是公共資源投入。公共服務就是公共權力、資金、政策、財物、人力等公共資源的使用和投入，沒有公共資源投入則不屬于公共服務；三是直接性?！笆狗諏ο笾苯邮芤妗笔菂^(qū)分公共服務與公共管理的根本特征。公共服務直接針對服務對象，服務對象包括公民、法人和其他社會組織、社會公眾三類，公共服務的直接性體現(xiàn)在直接針對服務對象，使直接的服務對象受益。與公共服務不同，公共管理使直接的行政相對人受限或利益受損，公共管理間接維護公共利益，間接為非行政相對人服務，公共服務為直接的服務對象服務。通過直接行政相對人是受益還是受損，來判斷一個具體的行政行為是公共服務事項還是公共管理活動。這是判定公共服務事項需要把握的一個核心特征。四是普惠性。公共服務滿足轄區(qū)全體或特定人群的公共需求。滿足特定人群的公共需求，是政府滿足特定人群基本生產(chǎn)生活而有責任提供的服務和產(chǎn)品。五是非市場性。政府提供公共服務目的不是為了獲得利潤，而是為個人、組織和社會發(fā)展提供保障、創(chuàng)造條件。

二、公共服務事項的分類

公共服務事項多，范圍廣，內容復雜。對公共服務事項科學準確地分類，對于優(yōu)化公共服務事項目錄結構、構建完善的公共服務事項目錄體系具有重要作用。

目前，公共服務事項分類標準和劃分種類比較多。

分類一：百度百科依據(jù)三個標準進行分類：一是根據(jù)公共服務的內容和形式，將公共服務分成基礎公共服務、經(jīng)濟公共服務、公共安全服務、社會公共服務四大類；二是根據(jù)公共服務大的專業(yè)屬性，將公共服務分成國防建設、國內與國際公共救助和災害援助、法律法規(guī)政策規(guī)范等種類；三是根據(jù)公共服務的工程專業(yè)屬性，將公共服務分為國防工程、公用設施工程、民生工程、安居工程等種類。

分類二：2004年2月，溫家寶總理在中央黨校省部級主要領導干部研究班結業(yè)式的講話中明確提出，公共服務就是“提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布信息等，為公眾生活和參與經(jīng)濟、政治、文化等活動提供保障和創(chuàng)造條件。”根據(jù)講話精神，公共服務可以分為公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎設施、公共交通、環(huán)境保護、科學技術、公共安全、文體休閑、公共安全等10類。

分類三：《國務院辦公廳關于簡化優(yōu)化公共服務流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕86號）將公共服務事項分為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求和日常生產(chǎn)生活2個領域、11個類型。在此基礎上，省編辦吸收了省政府辦公廳《關于印發(fā)政府向社會力量購買服務辦法的通知》（魯政辦發(fā)〔2013〕35號）的有關內容，增加了公用事業(yè)類、公共安全類、環(huán)境保護類、其他類等4類，共15類。

借鑒上述分類方法，以省編辦確定的15類為基礎，采取以“內容屬性為主、形式為輔”的分類方法，將公共服務事項分為15項，其中：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求領域包括政策支持類（產(chǎn)業(yè)發(fā)展類）、公共信息類、科技產(chǎn)權類共3項，日常生產(chǎn)生活12項，具體為勞動就業(yè)類、社會保障類、住房保障類、基礎設施類、公用事業(yè)類、公共教育類、文化體育類、醫(yī)療衛(wèi)生類、公共安全類、環(huán)境保護類、扶貧開發(fā)類、其他類等。該分類標準將“就業(yè)技能培訓類”與“勞動就業(yè)類”合并成“勞動就業(yè)類”，將“法律和信息咨詢類”并入“公共信息類”，將“知識產(chǎn)權保護類”調整為“科技產(chǎn)權類”，增加“基礎設施類”。這種分類內容涵蓋更全面，類別更規(guī)范。

此外，還有依據(jù)公共服務滿足需求層次的高低，將公共服務分為保障性公共服務和發(fā)展性公共服務；根據(jù)政府提供服務的方式，分為依申請?zhí)峁┑墓卜蘸驼鲃犹峁┑墓卜铡?/p>

三、公共服務目錄中的項目設計

公共服務事項目錄，也就是公共服務事項清單，反映政府公共服務的基本內容，體現(xiàn)了公共服務的基本信息。設計目錄表格中的項目既要反映公共服務事項的主要內容，又要避免內容過細、繁瑣復雜。按照簡明、實用的原則，目錄表格中設計了11項指標，其中：基本指標4個，包括事項名稱、事項類別、實施依據(jù)及條款、實施主體；重要指標7個，包括服務對象、辦理機構、共同實施部門、收費依據(jù)及標準、法定時限、承諾時限和服務類型。

（一）事項名稱。公共服務事項既不可高度概括整合，也不可分解過細，按照“一件完整的事情確定一項公共服務事項”的原則，合理確定公共服務事項。公共服務事項名稱要根據(jù)實施依據(jù)，結合工作實際進行規(guī)范概括，準確反映公共服務事項的主要內容。

（二）事項類別。根據(jù)公共服務事項的內容和屬性，將其歸入15類中的一類。

（三）實施依據(jù)及條款。與權責清單中的“職權法定”不同，公共服務事項應本著“應列盡列”的原則，在目錄中將公共服務事項全面列出。公共服務事項實施依據(jù)最低為部門（單位）規(guī)范性文件。實施依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、國務院決定、地方性法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，按位階由高到低依次列出。

（四）實施主體。設定依據(jù)確定的公共服務事項的管理主體，通常是政府主管部門或行業(yè)主管部門，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

服務對象、辦理機構等7個重要指標也制定了填寫規(guī)范，統(tǒng)一據(jù)實填寫。在服務類型項目中要標明事項是依申請?zhí)峁┻€是政府主動提供。政府主動提供的服務事項，相對簡單，只編寫目錄，不用編寫服務指南、清理證明蓋章材料。依申請?zhí)峁┑墓卜帐马検呛喕瘍?yōu)化公共服務流程的重點，不僅要編寫目錄，還要編寫服務指南、清理證明蓋章材料，方便群眾辦事。

四、公共服務事項目錄編制方法

在目錄編制過程中，遇到最突出的問題是：公共服務事項找不準、找不全的問題。圍繞解決“如何找準、找全公共服務事項”這一問題，探索出“掌握一個概念，把握三個特征；采取一個辦法，實現(xiàn)三個結合”的方法，用“掌握一個概念，把握三個特征”的方法解決找準的問題，用“采取一個辦法，實現(xiàn)三個結合”的方法解決找全的問題。

（一）掌握公共服務概念，把握三個突出特征，找準公共服務事項。牢牢把握公共服務概念中的“提供主體是政府、使用公共資源、直接性”三個突出特征，將三個特征作為確定公共服務事項的共同要件，尤其是把握“直接性”這一根本特征，將公共服務事項與公共管理事項區(qū)分開來。

（二）采取一個辦法，實現(xiàn)三個結合，找全公共服務。采取“一個辦法、三個結合”的方法找全公共服務事項?！耙粋€方法”即“統(tǒng)分結合、全面參與”的方法。我們要求一個部門的內設機構、所屬單位全部參與提供基礎信息，然后由業(yè)務骨干集中梳理、填表?！叭齻€結合”即“法律法規(guī)、實際工作、有關資料”三方面緊密結合。從法律法規(guī)源頭、從實際工作中、從網(wǎng)絡規(guī)劃資料中梳理、查找公共服務事項，將三方面緊密結合在一起，通盤考慮，互相印證，盡可能將公共服務事項收集齊全。

（三）加強業(yè)務指導，強化審核環(huán)節(jié)，提高編制質量。職能辦、審改辦要注重發(fā)揮業(yè)務指導和組織協(xié)調作用，整體推進目錄編制工作。在審核環(huán)節(jié)重點把握三個方面：一是公共服務事項名稱概括是否準確、規(guī)范；二是歸類是否恰當。對照分類標準，主要根據(jù)公共服務事項的性質，輔之公共服務事項的作用目的和提供服務的部門領域進行科學歸類；三是實施依據(jù)及條款。實施依據(jù)是否齊全，條款內容是否準確。

關鍵詞：公共服務 目錄 編制研究