楊曉鋒

摘要：油氣等能源資源是發(fā)展經(jīng)濟的重要物質基礎，在國家經(jīng)濟體系中占有戰(zhàn)略地位。隨著中國對能源需求的穩(wěn)步增長，油氣對外依存度也不斷攀升。中國的油氣企業(yè)應走出去，開展國際能源合作以保障國內的能源安全。在對外能源合作中，要學習西方發(fā)達國家的石油法治體系，借鑒它們管理油氣行業(yè)的成功經(jīng)驗。英國對石油的商業(yè)開采歷史悠久，實踐經(jīng)驗豐富，逐漸形成了涵蓋海陸油氣開發(fā)、獨具特色、較為完整的石油法治體系。學習和借鑒英國油氣立法的先進理念、完善的法治體系及切實可行的礦業(yè)權管理制度具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：石油法；能源法；礦業(yè)權；法治體系

中圖分類號：D912.67

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2016）04-0001-05

21世紀以來，國內外經(jīng)濟形勢和能源行業(yè)發(fā)生了一系列重大變化。隨著北美頁巖氣革命的成功、勘探開發(fā)技術的進步，全球油氣儲量大幅增加，出現(xiàn)了多點供應、供大于求、原油價格低位徘徊的局面。在國內，從中長期來看，中國的能源供需結構雖然在現(xiàn)有基礎上會有所發(fā)展和變化，但以煤為主的能源消費結構仍將延續(xù)。盡管如此，中國石油對外依存度仍然較高，2015年達到了60.6%[1]，今后國內對石油的需求仍將平穩(wěn)增長。受世界石油市場寬松局面影響，國內油田開采企業(yè)由于開采成本偏高而虧損嚴重。國內油氣行業(yè)自改革開放以來盡管取得了長足的發(fā)展，但同發(fā)達國家相比，其發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟效益、產(chǎn)業(yè)結構、管理水平、法治體系等方面還存在著嚴重不足。目前，國際石油市場油價低迷，這對中國的石油企業(yè)來說既是挑戰(zhàn)，也是機遇。趁此機遇，借鑒國外發(fā)達產(chǎn)油國的實踐經(jīng)驗和先進制度，建立健全能源法治體系，在法治的框架下推進能源體制改革，促進能源行業(yè)的健康發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

英國的油氣資源并不豐富①，近些年來產(chǎn)量逐年下滑，但其油氣的商業(yè)開采歷史悠久，積累了大量的實踐經(jīng)驗，形成了較完善的油氣法律體系，造就了可同美國相媲美的“北海模式”。英國石油法規(guī)定，包括油氣資源在內的自然資源歸國家所有，與中國的國情相似，而不像美國、加拿大、澳大利亞那樣有多種規(guī)定，這為中國學習其先進立法經(jīng)驗奠定了基礎。此外，其有關石油勘探開采許可證的程序、礦業(yè)權管理、石油合同、財稅、油氣監(jiān)管等方面都有自身特色，[2]值得中國學習和借鑒。

一、英國石油法律發(fā)展歷程

一般來講，任何一個國家的石油法治體系都是伴隨著其油氣工業(yè)的發(fā)展而產(chǎn)生和不斷完善的。英國就是一個典型代表。其有關油氣方面的主要法律先后有以下幾部：1934年的《石油生產(chǎn)法》、1975年的《石油稅法》、1975年的《石油和海洋管道法》、1998年的《石油法》、2008年的《能源法》、2016年的《能源法案》及相關的歐盟指令。

（一）石油法律誕生的起因

理解這些法律法規(guī)，需要從兩個源頭來追溯它們的發(fā)展：一是英國主管陸上油氣儲藏開采的立法始于一戰(zhàn)期間的緊急狀態(tài)條例；二是與公海資源開采相關的國際法，英國和委內瑞拉在1942年簽署的關于帕里亞（Paria）港灣海底資源劃分協(xié)議標志著英國石油法律法規(guī)的快速發(fā)展。這兩條發(fā)展路徑在1959年開始匯合。當年英國發(fā)現(xiàn)了格羅寧根（Groningen）大氣田，其從荷蘭北部一直延伸到了北海，使人們相信在英國領海之外但處于其領域內的地域蘊藏著儲量可觀的天然氣。對此英國可以依據(jù)國際法中的大陸架相關規(guī)定對其主張權利。自此以后，相比于英國陸上的油氣儲藏，人們對海洋油氣儲藏探尋的興趣越發(fā)濃厚，這意味著人們開始將關注焦點放在了海洋領域，因此說，英國法律發(fā)展的步伐和頻率在很大程度上受到了國際法有關海洋大陸架特殊性質的影響。

英國陸上石油開采的法律框架源自于政府的兩個創(chuàng)舉。這兩個創(chuàng)舉源于政府在一戰(zhàn)前后對石油供應安全的渴望，尤其是英國皇家海軍燃油艦艇對燃料供應安全的渴望。

為此，政府采取了第一個措施——購買盎格魯-波斯石油公司的大量股權，因盎格魯-波斯石油公司擁有中東第一份石油礦稅制合同（concession）。第二個措施是鼓勵勘查和開采英國境內潛在的石油儲藏。英國政府在1917年提出了一項法案（該法案規(guī)定設立權利稅以向那些擁有可開采石油儲藏的土地者們支付費用），因遭到強烈反對而被擱置，取而代之的是依據(jù)1914年的領土防衛(wèi)法所制定的規(guī)章，該規(guī)章授權查找和獲取石油的人可以進入私人領地，并可以阻止其他人再進入該領地查找和獲取石油。

以上措施的實施導致英國1918年《石油生產(chǎn)法》的通過。該法解決了競爭性鉆井問題。該法中規(guī)定除了代表政府或持有軍需部授予許可證的人員為找尋或鉆取石油而進行的勘查鉆井活動之外，禁止任何人進行此類活動。

隨之而來的問題是與油氣相關的財產(chǎn)權利的不確定性打擊了人們勘查鉆取石油的積極性。由于對石油需求的增加，1934年人們對石油的興趣再次復蘇起來，從而確保了一部新的石油生產(chǎn)法（《石油生產(chǎn)法》）的通過。該法律規(guī)定，英國境內石油的所有權，連同尋找和鉆取石油的專有權利歸女王所有。其缺陷較明顯，即沒有規(guī)定違反法律的處罰措施。

（二）轉折點：大陸架油氣資源的發(fā)現(xiàn)

20世紀50年代后期，人們在荷蘭西北部發(fā)現(xiàn)了天然氣。就海床、底土和自然資源而言，政府依據(jù)1934年的《石油生產(chǎn)法》（陸向體制）制定了1964年的《大陸架法》，該法適用于領海以外區(qū)域海洋油氣的勘探、開采和生產(chǎn)。隨后英國政府又出臺了《石油生產(chǎn)條例》（大陸架和領海）。1964年的《大陸架法》和隨后的法規(guī)共同構成了1975年的《大陸架法》。值得一提的是，正是在這一法治體系之下，英國于1970年第一次在北海北部發(fā)現(xiàn)重大油田。

1975年，英國通過了《石油稅法》（Oil Taxation Act 1975），引入了石油收入稅（Petroleum Revenue）；同年還通過了《石油和海洋管道法》（Petroleum and Submarine Pipe-lines Act 1975），并依據(jù)1975年的《石油和海洋管道法》成立了英國國家石油公司（BNOC）。該公司在20世紀90年代完成民營化改革，成為名副其實的世界級超大型非國有的國際石油公司。endprint

（三）基于油氣工業(yè)發(fā)展而變化的油氣法律體制

1.1998年的《石油法》

1934年的《石油生產(chǎn)法》及與油氣許可證有關的其他法律規(guī)定，1998年被統(tǒng)一起來形成了《石油法》（Petroleum Act 1998）[3]。這部法律是英國有關勘探、開采、生產(chǎn)油氣的主要管制性法律。盡管該法的序言做了一些修改，但它還是力爭將英國油氣工業(yè)的法律體系統(tǒng)一，作為授予許可證的唯一可參考的體系。

類似于1934年的《石油生產(chǎn)法》，1998年的《石油法》第一部分規(guī)定石油的所有權歸女王所有，包括勘探、鉆孔和獲取油氣的權利。該法律規(guī)定國務大臣（Secretary of State）有權將探尋、鉆孔、獲取石油的許可證頒發(fā)給他認為合適的人選。法律的第三部分規(guī)定了海底管線的歸屬問題，第四部分規(guī)定了海洋安裝設施的棄置問題。

就油氣許可證的監(jiān)管而言，1998年的《石油法》依據(jù)工業(yè)條例委托有關政府部門，即能源和氣候變化部（the Department Energy & Climate Change， 前身是the Department of Business， Enterprise and Regulatory Reform， DBERR），制定了一套指導性說明，該說明就英國許可證的頒發(fā)提出了一系列要求。

此外，包含許可證標準條款的條例會適時發(fā)布和更新，它們被附加在授予許可證的條件上。1998年的《石油法》要求標準條款應予以公布，以避免任何不確定性。

2.2008年的《能源法》和2016年的《能源法案》

英國國內最后一個有關石油的立法是2008年的《能源法》（2013年修訂）[4]，修訂后的能源法就海洋安裝設施的退役問題增加了一些細微規(guī)定。2016年的《能源法案》把國務大臣（Secretary of State）現(xiàn)有的有關油氣方面的監(jiān)管權力轉交給英國的油氣局（Oil and Gas Authority），該局獨立履行監(jiān)管職責。

3.歐盟指令（主要是已轉化為英國的1995年的《碳氫化合物許可證獲取指令條例》）

英國于1973年加入歐共體，歐盟的各項指令不得不遵守，故英國有關油氣的規(guī)制在許多方面就必須考慮歐盟指令，這些指令通常是轉化為英國的法律再得到應用。歐盟在1994年根據(jù)《碳氫化合物許可證獲取指令條例》制定了嚴格的規(guī)定。英國1995年的《碳氫化合物許可證獲取指令條例》（The Hydrocarbons Licensing Directive Regulations）對許可證的期限（term）類型做了限制，拓寬了授予許可證的范圍，并規(guī)定申請許可證應在歐盟的正式期刊上出版。這就確保了處于歐盟境內的任何公司都有一個公平的機會參與許可證申請的競爭。

其他與英國油氣工業(yè)相關的歐盟重要指令包括《棲息地指令》（Habitats Directive）和《戰(zhàn)略環(huán)境評估指令》（the Strategic Environmental Assessment Directive），這些均轉化為英國國內法。

此外，英國油氣許可證分為勘探、生產(chǎn)兩類，生產(chǎn)許可證又分為促進型、傳統(tǒng)型/標準型和邊境型三類（promote，traditional/standard and frontier）。當前有關許可證類型的規(guī)定、歐盟指令、國際義務、條例及政府部門的指導性說明，共同構成了英國石油法治體系。

二、英國石油立法的框架結構

一般而言，石油法是針對油氣領域有關油氣行業(yè)的各個方面制定的法律，涉及勘探、鉆井、運輸和商業(yè)交易等方面，也稱油氣法。英國有關油氣勘探開發(fā)的法律框架結構主要由政府的石油政策、法律法規(guī)（指南、標準）和合同構成。

（一）石油法律

石油法是規(guī)制勘探開采國內油氣資源活動的基本法律文件。一部具有代表性的油氣法會涉及以下關鍵性問題：

政府的角色、石油公司的創(chuàng)立、許可證/合同的獲取方法和申請程序、作業(yè)的階段性要求、環(huán)境要求、財務要求、爭議解決方式、國家法院的作用、罰金和處罰等。

以英國1998年的《石油法》為例，該法于1998年6月11日頒布，將有關石油、海洋安裝和海底管線等法律合并為一部法律。內容主要由石油、海洋活動、海底管線、海洋安裝設施的退役、一般雜項、附錄構成。其中，第一部分為石油，主要是有關石油的定義，石油的國家所有權，勘探、開采石油的許可證及詳細規(guī)定，開采費用的支付，附屬權利等內容；第二部分是海洋活動，主要涉及刑法、民法的適用，起訴等內容；第三部分是海底管線，主要包括管線的建設和使用、授權，管線的強制維修，管道使用的獲取權，授權的終止，管道終止后的歸屬或授權的后續(xù)問題，檢查員，實施，刑訴程序、違法的民事責任，本部分的適用，命令和條例等內容；第四部分是海洋安裝設施的退役，由計劃的準備、提交計劃的人員、計劃的批準、未提交計劃的后果、計劃的修訂、批準的收回、實施計劃的義務、不履行計劃的后果、財務資源、條例、違法處罰等內容組成；第五部分是一般雜項，主要有石油收入的北愛爾蘭和馬恩島股份、開發(fā)貸款、解釋、臨時規(guī)定和例外等內容。

（二）石油法規(guī)

大多數(shù)國家的石油法規(guī)通常是為了處理石油行業(yè)的一些具體技術性問題而制定的，被認為是輔助性的法律文件。大多數(shù)國家只頒布與油氣相關的條例而不頒布法律，其目的是允許法律體制有充分的靈活性和適應性。石油法一般包含一個一般性條款，該條款會授權法定機構適時制定條例，以保持同石油法的政策目標相一致，這就允許法律體制有較大的靈活性，使其因形勢的變化而改變，而不必經(jīng)過冗長的立法程序再修訂石油法。有些法規(guī)對行業(yè)來講，可能非常繁雜、具體、專業(yè)，而有些法規(guī)則可能非常概括，允許行業(yè)有制定行業(yè)規(guī)則的權力。法規(guī)的成功實施多數(shù)情況下依賴于監(jiān)管機構自身的能力（從業(yè)人員履行職責的能力）。監(jiān)管的主要領域包括：監(jiān)管機構的設立、安全和環(huán)保、技術層面、財務考量、申請程序等等。endprint

（三）石油勘探生產(chǎn)操作規(guī)程（operations）

英國石油法規(guī)定，石油作業(yè)只有擁有法定機構正式頒發(fā)的執(zhí)照或許可證，按照石油法、法規(guī)以及石油合同規(guī)定的形式和條件方可開工作業(yè)。英國的石油法律對石油勘探生產(chǎn)的規(guī)定具有較大程度的靈活性，意味著國家可以通過任何一個國際石油公司、私企或者任何它認為恰當?shù)姆绞絹碇笇妥鳂I(yè)。

（四）石油合同（agreements）

英國的石油法通常會引入標準合同的概念和合同包含的內容，它授權法定機構在進行勘探生產(chǎn)石油合同的談判時，給潛在的申請者提供標準合同。英國常見的合同類型有礦稅制合同、產(chǎn)品分成合同、服務合同、聯(lián)合經(jīng)營合同、許可證合同等。

三、英國油氣活動的主要管理部門

能源和氣候變化部（the Department of Energy & Climate Change，DECC）是英國油氣活動的主要管理部門。該部旨在確保英國有一個安全、清潔、負擔得起的能源供應，促進國際合作，監(jiān)督氣候變化。其下轄8個機構，其中的油氣局（Oil and Gas Authority）負責對英國境內的海洋和陸上油氣的作業(yè)活動進行監(jiān)管，其主要職責包括油氣許可證的發(fā)放，油氣的勘探和生產(chǎn)、油氣田和油氣井、油氣基礎設施的監(jiān)管，碳捕獲和儲存許可證的發(fā)放；天然氣和電力辦公室（the Office of Gas and Electricity Markets）負責對運營天然氣和電力網(wǎng)絡的壟斷公司進行監(jiān)管，對價格的控制和執(zhí)行有決定權，其職責是保護消費者利益、幫助行業(yè)企業(yè)改善環(huán)境；

經(jīng)濟和財政部（HM Treasury）及收入與關稅部（HMRC）負責管理稅收，例如，管理石油收入稅、增值稅、籬笆圈公司稅等；

海洋安全局（the Offshore Safety Division of Health and Safety Executive）的主要職責是監(jiān)管油氣活動是否健康、安全和環(huán)保。

四、英國石油法律體系特點

（一）深化改革，完善體制，促進油氣工業(yè)發(fā)展

不斷深化改革，完善體制，加強宏觀管理，促進油氣工業(yè)不斷發(fā)展是英國石油法律體系的一大特點。這突出表現(xiàn)在：首先，根據(jù)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要，不斷調整和修訂法律，適時制定和出臺新法規(guī)，為管理體制改革提供法律依據(jù)；其次，不斷推進市場化改革，放開市場，引入競爭，促進本國油氣勘探開發(fā)較快地發(fā)展；再次，實施國有石油公司的民營化改革，實現(xiàn)了英國國有石油企業(yè)的民營股份制改革，顯著促進了石油企業(yè)的發(fā)展，增強了其國際競爭力。

（二）加強油氣礦權管理，建立完善的區(qū)塊招投標制度

英國較早地建立了以區(qū)塊招投標為核心的油氣礦權管理制度。其油氣礦權管理主要包括如下內容：一是油氣區(qū)塊的劃分，按照有關法律，將陸上和海上大陸架的勘探區(qū)域劃分為若干區(qū)塊，分批次實施招標；二是制定規(guī)范的招投標程序、標書標準，明確標書評判的標準和程序，確定合同類型及條款；三是建立了有效區(qū)塊退還制度，按照資金投入、技術、工藝、環(huán)保等標準和礦權期限規(guī)定，部分或全部退還油氣區(qū)塊礦權；四是建立了以簽字費、租金（權利金）、礦區(qū)使用費及稅費減免為主的油氣資源稅費政策體系。[5]46

（三）加強油氣勘探開發(fā)監(jiān)管，提高資源開采效率

英國政府十分重視油氣開發(fā)利用的監(jiān)管，注重規(guī)范勘探開發(fā)活動，強調對油氣井的監(jiān)管，以實現(xiàn)科學、合理和高效地開發(fā)油氣資源。這集中表現(xiàn)如下：一是監(jiān)督油氣礦權的招投標活動，確保其公開、透明、公正，同時監(jiān)督各種合同執(zhí)行情況及稅費征收情況等；二是監(jiān)督具體的油氣勘探開發(fā)與生產(chǎn)活動，嚴格審查勘探、開發(fā)技術方案，督查資金投入情況、技術工藝的應用等，加強對油氣井的監(jiān)管，包括油氣井的生產(chǎn)情況、各類鉆井對環(huán)境的影響、廢棄設施的合理處置等；三是設立相應的監(jiān)管機構，負責對油氣勘探開發(fā)進行全面監(jiān)督。[5]

五、啟示與借鑒

作為較早從事油氣商業(yè)開發(fā)的發(fā)達國家，英國已經(jīng)形成了涵蓋海陸油氣開發(fā)、獨具特色、較為完整的石油法治體系。他山之石，可以攻玉。為了給中國可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展提供安全的能源保障，實現(xiàn)環(huán)境、人口和經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展目標，學習英國油氣行業(yè)先進的理念、借鑒英國完善的法治體系和切實可行的實踐做法有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）加快以能源法為核心的能源法律體系建設，為中國的油氣體制改革提供法律依據(jù)

當前中國現(xiàn)有的油氣法律法規(guī)體系大多產(chǎn)生于20世紀八九十年代，帶有計劃經(jīng)濟色彩，甚至抑制了石油行業(yè)的發(fā)展，其帶有明顯的局限性：要么是立法空白，要么嚴重滯后；有的存在嚴重的立法缺陷，有的只是部門立法。因此，逐步建成和完善以能源法為核心，包含基本法、單行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等相互銜接配套的能源法律體系尤為必要，也就是說，較完善的能源法律體系可以為能源體制改革提供法律依據(jù)。

（二）深化油氣礦業(yè)權管理改革，加強油氣資源監(jiān)管

油氣礦業(yè)權制度是油氣資源管理的核心，是建立高效、有序競爭的油氣勘探開發(fā)市場的關鍵。目前國際上普遍采取招標方式出讓油氣礦權，對礦業(yè)權人規(guī)定了嚴格的權利和義務。由于中國長期實行“申請在先”的礦權出讓方式，三大油氣企業(yè)無償取得國內大部分油氣區(qū)塊的探礦權。加之油氣礦權持有成本偏低，有的企業(yè)對持有的大量礦區(qū)既不投入也不開采，從而制約了中國油氣供給能力的提高，未能充分體現(xiàn)國家對資源的所有者權益和企業(yè)有償使用礦權的原則。與此同時，由于中國實行油氣勘探開采專營權制度和對外合作專營權制度，除少數(shù)國有油氣企業(yè)外，不允許其他各類市場主體進入勘探開發(fā)領域，限制了油氣領域的對外開放，制約了油氣上游市場的發(fā)展。[6]

為此，中國應借鑒英國的成功經(jīng)驗，完善礦業(yè)權的授予方式，從傳統(tǒng)的“申請在先”方式改為“競爭性出讓”方式，國家通過公開招標有償出讓礦權。逐步推行油氣礦業(yè)權招投標制度，培育、完善油氣礦業(yè)權市場。唯有這樣才能提高國內油氣資源的勘探開發(fā)和供給能力。endprint

（三）改革油氣資源管理體制，實行行業(yè)主管和監(jiān)管分離相結合的管理體制

當前，中國石油行業(yè)管理的大部分職能分散在國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局、國土資源部、商務部等部門。由于沒有一個最后負責任的部門，很可能會出現(xiàn)互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，職能管理的監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮，這與國際上通行的行業(yè)主管和監(jiān)管分離模式大相徑庭。因此，應借鑒英國的做法，一方面，應統(tǒng)一規(guī)劃，分級實施，明確國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局是油氣（能源）行業(yè)的政府主管部門；另一方面，應構建“分段分級監(jiān)管”的油氣監(jiān)管體系，即國家能源局、國土資源部、商務部、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、環(huán)保部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等分別承擔不同的監(jiān)管職能。尤其要加強對油氣管道的公平開放、輸配價格及油氣礦權公平出讓等方面的監(jiān)管。同時要減政放權，市場機制可以起作用的地方，政府主管部門就不要再干預。堅持貫徹“公權力無法律明文規(guī)定不可為”的原則，制止政出多門現(xiàn)象。[6]

注釋：

① 截至2014年年底，英國的石油已探明儲量為4億噸，產(chǎn)量為3970萬噸，消費量為6930萬噸；天然氣已探明儲量為2千億立方米，產(chǎn)量為366億立方米，消費量為667億立方米。具體參見2015年6月世界能源統(tǒng)計，http：//bp.com/statistical review。

參考文獻：

[1] 搜狐財經(jīng).去年我國石油凈進口3.28億噸 對外依存度首破60%[EB/OL].（2016-01-27）[2016-02-25].http：//business.shou.com/20160127/n436030595.shtml.

[2] Terence Daintith， Geoffreg. Manual of United Kingdom： Oil and Gas Law[M]. London： Sweet and Maxwell， 1984：29.

[3] Petroleum Act 1998[EB/OL].（1998-06-11）[2016-02-25].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/17/contents.

[4] Energy Act 2013[EB/OL].（2013-12-18）[2016-02-25].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/32/contents/enacted/data.htm.

[5] 潘繼平，王越，申延平，等.挪威、巴西及英國油氣資源管理體制及其對中國的啟示[J].資源導刊，2010（6）.

[6] 油氣體制改革研究課題組.油氣體制改革的思路與建議[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015（9）.endprint