張占鋒

摘要：我國土地經(jīng)營權信托實踐在浙江紹興、福建沙縣、湖南益陽和安徽宿州等地取得了不錯的經(jīng)濟效果和社會效果，但實踐中信托財產(chǎn)權利屬性不明成了制約土地經(jīng)營權信托進一步發(fā)展的桎梏。其根源在于我國農(nóng)地產(chǎn)權制度供給不足，“兩權分離”已滯后于土地經(jīng)營權信托實踐，“三權分離”迫切需要從政策到法律的轉(zhuǎn)化。應將農(nóng)地產(chǎn)權界定為集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權的權利結構，確認實踐中土地承包經(jīng)營權的類所有權性質(zhì)，確認土地經(jīng)營權是在土地承包經(jīng)營權上設定的派生用益物權。三權分離視域下，土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)屬性為土地經(jīng)營權，利于保護農(nóng)戶利益與土地的物權性利用，進而促進土地經(jīng)營權信托的持續(xù)發(fā)展，繁榮農(nóng)村現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)濟。

關鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權結構土地承包經(jīng)營權土地經(jīng)營權土地經(jīng)營權信托

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）05-0038-08

引言

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的推進，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍在不斷擴大，其流轉(zhuǎn)方式亦在不斷創(chuàng)新。土地經(jīng)營權①信托作為土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式的一種創(chuàng)新，不僅解放了農(nóng)民，讓其擺脫了土地的羈絆；又解放了土地，促成了農(nóng)地的高效、規(guī)模利用。但是，現(xiàn)有法律制度供給不足導致了土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)權利屬性不明，進而模糊了委托人、受托人和受益人之間的權利義務邊界，影響了土地經(jīng)營權信托的規(guī)模和效果?？上驳氖?，2014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，要完善農(nóng)村土地承包政策，在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權。這是第一次在中央文件中提出“土地經(jīng)營權”的概念，本文的土地經(jīng)營權概念就是在此意義上使用并討論的。2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》提出，要抓緊修改有關農(nóng)村土地承包方面的法律，界定農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶土地承包權、土地經(jīng)營權之間的關系。鮮明地指出了我國農(nóng)地產(chǎn)權結構改革的路徑及改革的緊迫性。這些中央政策精神為解決實踐中的流轉(zhuǎn)土地權利屬性難題指明了出路，但其法律化卻任重而道遠。筆者在農(nóng)地產(chǎn)權結構變革大背景下從土地經(jīng)營權信托實踐中的信托財產(chǎn)權利屬性不明著手進行研究，從制度供給與理論供給兩方面探究其原因，以期為土地經(jīng)營權信托制度的完善有所助益。

一、土地經(jīng)營權信托實踐中信托財產(chǎn)的權利屬性

（一）實踐中土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)權利屬性不明

所謂信托，是指委托人基于對受托人信任而將其財產(chǎn)委托于受托人，由受托人按委托人意思，為受益人利益或特定目的，進行管理或處分的行為。參見《信托法》第2條。而土地經(jīng)營權信托是指在土地經(jīng)營權上設定的信托。所謂信托財產(chǎn)，是指受托人因接受信托而取得的財產(chǎn)或財產(chǎn)權，以及受托人對其進行管理運用、處分而取得的財產(chǎn)或財產(chǎn)權；該財產(chǎn)或財產(chǎn)權必須是可用金錢計價的、可以處分的、現(xiàn)實存在的積極財產(chǎn)。參見何寶玉：《信托法原理研究》，中國政法大學出版社2005年版，第136—140頁。對信托財產(chǎn)的討論僅限于委托人交付給受托人的財產(chǎn)，而不涉及受托人對該財產(chǎn)進行管理運用、處分而取得的其他財產(chǎn)或財產(chǎn)權。

學界對土地經(jīng)營權信托的信托財產(chǎn)是何種權利一直未有統(tǒng)一的認識，有的學者認為該信托財產(chǎn)是土地承包經(jīng)營權，參見高圣平： 《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權結構的法律邏輯》， 載《法學研究》2014年第4 期。亦有學者認為是土地承包經(jīng)營權的租賃權。參見姜雪蓮：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)信托的法律問題——以中信安徽宿州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權信托為中心》，載《北方法學》2014年第4期。實踐中的土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)權利屬性更是疑惑難解。在中信模式中，中信信托有限責任公司（以下稱中信信托）設立的“中信·宿州農(nóng)村土地流通集合信托計劃”將信托財產(chǎn)界定為土地承包經(jīng)營權，該權利是作為受托人的中信信托基于與埇橋區(qū)政府簽訂的《信托合同》而取得的土地權利，而埇橋區(qū)政府的此種土地權利是通過其與朱仙莊鎮(zhèn)政府、朱廟村委會逐級簽訂的《委托管理協(xié)議》從朱廟村委會流轉(zhuǎn)而來的，而朱廟村委會的土地權利又是通過與本村農(nóng)戶簽訂《土地承包經(jīng)營權委托轉(zhuǎn)包合同》而受讓取得。分析中信模式下信托財產(chǎn)的權利屬性，就要分析村委會從農(nóng)戶手中取得的土地權利的性質(zhì)，亦即農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給村委會的土地權利界定為何種權利是確定土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)權利屬性的關鍵。

從《土地承包經(jīng)營權委托轉(zhuǎn)包合同》名稱看，該權利應為土地承包經(jīng)營權的“委托轉(zhuǎn)包權”，那么，埇橋區(qū)政府代理的就是這種“委托轉(zhuǎn)包權”，是一種“權限”；如果埇橋區(qū)政府代理的僅為“委托轉(zhuǎn)包權”，則該信托財產(chǎn)只能是土地承包經(jīng)營權的“轉(zhuǎn)包權限”。然而，由于信托財產(chǎn)必須是財產(chǎn)權，而土地承包經(jīng)營權的“轉(zhuǎn)包權限”不是財產(chǎn)權，所以其不能成為信托財產(chǎn)。故而，信托財產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權的“委托轉(zhuǎn)包權”的說法不成立。

從《土地承包經(jīng)營權委托轉(zhuǎn)包合同》內(nèi)容看，由于其將村委會和農(nóng)戶的有關土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包的權利義務、違約責任均作了詳盡的規(guī)定，所以農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給村委會的應是土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)包權，而埇橋區(qū)政府享有此權利的代理權。若埇橋區(qū)政府代理的是土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)包權，按現(xiàn)有農(nóng)地法律制度對轉(zhuǎn)包的債權性流轉(zhuǎn)的性質(zhì)界定，該信托財產(chǎn)便為土地承包經(jīng)營權的租賃權。然而，即使將該信托財產(chǎn)界定為土地承包經(jīng)營權的租賃權亦存在諸多法律問題。首先，債權性權利與物權性利用的矛盾。根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條有關轉(zhuǎn)包的規(guī)定，轉(zhuǎn)包并不改變原有土地承包關系，亦即轉(zhuǎn)包是債權性流轉(zhuǎn)，那么信托公司通過層層合同關系得到的土地權利便是土地承包經(jīng)營權的租賃權。根據(jù)我國《合同法》的規(guī)定，租賃合同的最長期限是20年，這種債權性的權利不能滿足信托公司、農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)對土地更為長期使用的需要。根據(jù)《合同法》第223條的規(guī)定，承租人不得隨意對租賃物進行改善，或者在租賃物上增設他物，即畢竟租賃關系是一種非支配性的財產(chǎn)利用關系，對租賃物狀態(tài)的改變，必須尊重出租人的意志。王利明：《物權法研究》（下冊），中國人民大學出版社2013年版，第777頁。所以將信托財產(chǎn)界定為土地承包經(jīng)營權的租賃權會使土地的使用方式受到合同約定和法律規(guī)定的種種制約，這種制約包括流轉(zhuǎn)土地是用于種植業(yè)，抑或養(yǎng)殖業(yè)？甚至包括可約定農(nóng)作物種植的種類，更遑論改變土地農(nóng)業(yè)用途。而適度改變土地農(nóng)業(yè)用途恰恰是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之需要，是有些農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的初衷。其次，債權性權利與物權性流轉(zhuǎn)的矛盾。債權性利用權的轉(zhuǎn)讓大多需要出租人或所有者同意，法律原則上僅能認為，出租人同意將租賃物交給承租人使用，而不能推定其具有同意承租人轉(zhuǎn)租給第三人使用的意思，所以承租人沒有取得出租人同意而轉(zhuǎn)租的，承租人將構成違約。前引⑥，第776頁。而中信模式的土地權利流轉(zhuǎn)路徑為：朱廟村農(nóng)戶→朱廟村村委會→朱仙莊鎮(zhèn)政府→埇橋區(qū)政府（委托人）→中信信托公司（受托人）→帝元農(nóng)業(yè)公司（服務商兼承租商）。這種土地權利的層層流轉(zhuǎn)本應是物權性流轉(zhuǎn)，而為債權性權利之不能承受。

如果按中信信托設立的“中信·宿州農(nóng)村土地流通集合信托計劃”，將信托財產(chǎn)界定為土地承包經(jīng)營權，則也會產(chǎn)生諸多問題：首先，根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條之規(guī)定，轉(zhuǎn)包不會改變原有土地承包關系，即轉(zhuǎn)包后農(nóng)戶仍保有土地承包經(jīng)營權。如果信托財產(chǎn)是土地承包經(jīng)營權，那么埇橋區(qū)政府經(jīng)由鎮(zhèn)政府從村委會獲得的土地權利就一定是土地承包經(jīng)營權，亦即農(nóng)戶在其流轉(zhuǎn)了土地承包經(jīng)營權后仍保有土地承包經(jīng)營權，不合邏輯。況且，農(nóng)戶與信托公司同時對同一塊土地擁有土地承包經(jīng)營權也有違一物一權原則。其次，從《土地承包經(jīng)營權委托轉(zhuǎn)包合同》的具體內(nèi)容看，朱廟村的農(nóng)戶均保留了向政府領取糧食補貼、農(nóng)業(yè)綜合直補的權益和在設定信托的土地被征收征用時獲取補償?shù)臋嗬?jù)此，信托財產(chǎn)不是土地承包經(jīng)營權整體。再次，根據(jù)信托法原理，信托財產(chǎn)是一種財產(chǎn)或財產(chǎn)權，故而身份性權利不能成為信托財產(chǎn)。而土地承包經(jīng)營權本身卻附加了農(nóng)民的社會基本生活保障功能，具有身份屬性，所以不能作為土地經(jīng)營權信托的信托財產(chǎn)。

綜上所述，實踐中的土地經(jīng)營權信托的信托財產(chǎn)無論界定為土地承包經(jīng)營權，抑或土地承包經(jīng)營權的租賃權均不合乎法律邏輯，都不能均衡土地經(jīng)營權信托流轉(zhuǎn)各方的法益。為促進土地經(jīng)營權信托的發(fā)展，促進土地規(guī)模經(jīng)營，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，有必要對土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)屬性不明的原因進行探究。

（二）土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)權利屬性不明的原因

盡管土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)權利屬性不明的原因繁多，但根本原因是實踐中農(nóng)地產(chǎn)權制度供給不足，亦即我國現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度已滯后于我國土地經(jīng)營權信托實踐。在浙江紹興的土地經(jīng)營權信托實踐中使用了土地使用權的概念，將土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)界定為土地使用權，原因正是當時《物權法》尚未頒布實施，學界對土地承包經(jīng)營權的概念亦尚未達成共識，有的民法學者主張冠之以農(nóng)地使用權的稱謂，參見崔建遠：《土地承包經(jīng)營權的修改意見》，載《浙江社會科學》2005年第6期。有的民法學者則主張使用傳統(tǒng)的永佃權概念。參見楊立新：《論我國土地承包經(jīng)營權的缺陷及其對策──兼論建立地上權和永佃權的必要性和緊迫性》，載《河北法學》2000年第1期。我國農(nóng)地產(chǎn)權制度供給不足之情形不僅存在于以往的土地經(jīng)營權信托實踐中，現(xiàn)在其仍然制約著我國土地經(jīng)營權信托實踐的發(fā)展。在安徽宿州埇橋區(qū)的土地經(jīng)營權信托實踐中，信托財產(chǎn)屬性不明即是現(xiàn)有農(nóng)村土地制度滯后于土地經(jīng)營權信托發(fā)展實踐的必然結果。在我國目前“兩權分離”農(nóng)地產(chǎn)權制度下，實踐中的信托財產(chǎn)可以界定為土地承包經(jīng)營權抑或土地承包經(jīng)營權的租賃權。若將其界定為土地承包經(jīng)營權，則無異于與土地承包經(jīng)營權的社會保障屬性相悖，也有使農(nóng)戶喪失土地之隱憂。若將其界定為土地承包經(jīng)營權的租賃權，則無法滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司物權性利用土地的現(xiàn)實需求。也就是說，土地經(jīng)營權信托的信托財產(chǎn)無論界定為土地承包經(jīng)營權還是土地承包經(jīng)營權的租賃權都無法衡平土地流轉(zhuǎn)各方的利益關系。顯然，我國現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權制度已不能滿足土地經(jīng)營權信托實踐需要，需要增加制度供給與制度保障，需要相關農(nóng)地政策的法律化。

（三）農(nóng)地產(chǎn)權制度法律化路徑分析

我國自1978 年開始的農(nóng)村土地制度改革，其形成軌跡可歸結為實踐先行、政策指導和法律兜底的“三部曲”模式，即農(nóng)民基于基層實踐的制度創(chuàng)新獲得國家政權認可后，通過政策文件進行指導和推廣，在實踐中不斷完善后交由法律文本作出最終提煉和回應。丁文：《論土地承包權與土地承包經(jīng)營權的分離》，載《中國法學》2015年第3期?，F(xiàn)在，實踐方面，浙江紹興、安徽宿州、湖南益陽、福建沙縣等地的土地經(jīng)營權信托實踐開展的如火如荼。政策方面，2014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，要完善農(nóng)村土地承包政策，在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權。在中央文件中第一次提出“土地經(jīng)營權”的概念，為夯實農(nóng)村土地權利、推進制度創(chuàng)新指明了方向，也為土地經(jīng)營權信托流轉(zhuǎn)客體的權利屬性作出了精準的詮釋。2015年中央一號文件中“要抓緊修改有關農(nóng)村土地承包方面的法律，界定農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶土地承包權、土地經(jīng)營權之間的關系”的論述再一次明確了三權分離的法律化路徑及其緊迫性?，F(xiàn)今，實踐和政策條件均已具備，只欠法律的變革。

法律的變革需要法學理論的支撐。但是，在土地私有制國家，為適應所有者與使用者分離的需要，一般實行土地所有權與使用權“兩權分離”；我國的特殊性在于，既要適應土地所有者（集體）與所有者成員（農(nóng)戶）分離的客觀趨勢，又要適應所有者成員（承包戶）與土地實際利用者（經(jīng)營者）分離的一般規(guī)律，葉興慶：《農(nóng)用地的產(chǎn)權重構》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2015年第6期。 亦即我國只有在“三權分離”條件下才能達到土地私有制國家“兩權分離”的效果。由于國外的土地制度設計本身不需要三權分離，域外幾乎沒有關于土地三權分離的立法例與理論研究。所以，要完善三權分離的法學理論供給，便需要我國民法學界乃至整個法學理論界的智識貢獻。

二、農(nóng)地產(chǎn)權結構理論供給與實踐選擇

雖然現(xiàn)在仍有不少民法學者認為兩權分離更為符合法學邏輯，“三權分離”只是作為農(nóng)地產(chǎn)權結構設計的理想模式在經(jīng)濟學界受到推崇，但隨著2014年中央一號文件對農(nóng)地三權分離政策的提出，以及2015年中央一號文件對三權分離法律化緊迫性的表達，越來越多的民法學者已開始從法學的視角探索三權分離的可能渠道。但其研究進路沒有沿用經(jīng)濟學界所主張的土地所有權、承包權、經(jīng)營權分離的理想模式，代之以按法律邏輯對三權分離提出兼顧法律傳統(tǒng)的解決路徑，即保留土地承包經(jīng)營權制度。原因如下：一是重新確立承包權、經(jīng)營權兩個概念，幾乎是打破了現(xiàn)有農(nóng)地法律權利制度架構，不但需付出高昂的立法成本與普法成本，而且法律概念進入民眾頭腦，演化為民眾觀念需要很長時間，對法律概念體系設計雖可另起爐灶，但卻無法改變民眾頭腦中對原有法律概念的固有執(zhí)念。這種民眾頭腦中原有法律概念與改變后法律概念的交叉、混合以致沖突容易引起其法律概念體系的混亂，不利于法的遵守、執(zhí)行與適用。二是這種全破全立的做法全面否定原有法律制度供給與法律理論供給對法制發(fā)展的貢獻，不但與法律制度與法律理論的繼承性特征相悖，不利于農(nóng)地法律制度完善與法律理論研究的深入，更不利于法律的穩(wěn)定，進而損害法律的權威性。所以，民法學者對三權分離以法律視角、以尊重現(xiàn)有法律傳統(tǒng)的方式另辟蹊徑的解讀殊值嘉許。這類理論研究歸納起來，不外乎兩種研究路徑：一是在土地承包經(jīng)營權上設定用益物權性質(zhì)的土地經(jīng)營權，參見蔡立東、姜楠：《承包權與經(jīng)營權分置的法構造》，載《法學研究》2015年第3期。形成集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權分離的農(nóng)地產(chǎn)權結構；一種是將帶有成員權性格的土地承包權從土地承包經(jīng)營權中分離，參見前引⑩。形成集體土地所有權、土地承包權、土地承包經(jīng)營權相分離的農(nóng)地產(chǎn)權結構。

（一）集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權分離的農(nóng)地產(chǎn)權結構

將農(nóng)地產(chǎn)權結構界定為集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權分離的學者認為，擴展用益物權的客體范圍具有現(xiàn)實合理性，符合物權法演進的理論邏輯和歷史邏輯，以權利作為用益物權客體的立法，不僅存在歷史傳承，而且還有當代范本，具有相當?shù)暮侠硇?，前引B12。所以在土地承包經(jīng)營權之上設置土地經(jīng)營權有其合理性與合法性。在物權法定緩和參見王利明： 《物權法研究》（上冊），中國人民大學出版社2007 年版，第166 頁。理論越來越受到更多學者認可的情況下，賦予土地經(jīng)營權以用益物權性質(zhì)亦阻力漸小。按此理論，土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權的區(qū)別在于，前者是在土地所有權上設定的用益物權，后者是在土地承包經(jīng)營權上設定的用益物權。這種以多層權利客體的法理與物權法定緩和理論為理論支撐的農(nóng)地產(chǎn)權制度構想不但符合法學理論邏輯，而且也能更好地迎合和引導土地流轉(zhuǎn)市場的實踐發(fā)展，確保土地流轉(zhuǎn)市場各主體之間的利益平衡，促進農(nóng)業(yè)乃至農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展。遺憾的是，該學者只是靜態(tài)地看待土地承包經(jīng)營權，卻沒有看到土地承包經(jīng)營權發(fā)展演變以及其權能擴張的歷史進路，忽略了以增強土地的利用為目的而在其上設定新的用益物權的歷史必然性。此外，該學者認為土地承包經(jīng)營權可以形象地簡稱為承包權的觀點，參見前引B12。筆者亦不敢茍同，這種觀點看似是在法學邏輯與中央政策調(diào)和方面找到了途徑和方法，但卻忽視了法律概念的科學性與嚴謹性要求。土地承包經(jīng)營權有其本身確定的內(nèi)涵與外延，與土地承包權在權利主體、權利內(nèi)容、權利性質(zhì)以及侵權形態(tài)、救濟方式和責任方式等方面均存在較大差異，前引⑩。不宜將二者混為一談。這種猶抱琵琶半遮面的做法不但失于法學的嚴謹，而且也易于造成法律概念體系混亂，不利于法的遵守、執(zhí)行與適用，實不足取。該學者認為，經(jīng)營權設定后，其效果等同于土地承包經(jīng)營權在時間維度上被分割，并予以部分轉(zhuǎn)讓。參見前引B12。筆者認為，將土地經(jīng)營權只看作是土地承包經(jīng)營權的時間分割的觀點亦不足取，其混淆了土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權的本質(zhì)區(qū)別，否定了土地承包經(jīng)營權的身份屬性與社會保障功能。假使土地經(jīng)營權僅為一定時間段內(nèi)的土地承包經(jīng)營權，當土地流轉(zhuǎn)主體在土地承包期內(nèi)按土地承包經(jīng)營權的承包期限流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權時，亦即當約定的土地經(jīng)營權與土地承包經(jīng)營權的承包期相同時，是否意味著土地承包經(jīng)營權人對土地承包經(jīng)營權的喪失？顯然，該學者沒有考慮土地承包經(jīng)營權與土地經(jīng)營權的根本不同不在于權利存續(xù)時間之長短，而在于是否附加了身份特性。

綜上，應將農(nóng)地產(chǎn)權結構界定為集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權，并嚴格其概念內(nèi)涵與外延，嚴禁縮略或指代概念稱謂，將土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權作出實質(zhì)標準的區(qū)分，即土地承包經(jīng)營權是兼具身份屬性與財產(chǎn)屬性的土地權利，土地經(jīng)營權是純財產(chǎn)屬性的土地權利，方是破解農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實踐難題的正解。

（二）集體土地所有權、土地承包權、土地承包經(jīng)營權相分離的農(nóng)地產(chǎn)權結構

將農(nóng)地產(chǎn)權結構界定為集體土地所有權、土地承包權和土地承包經(jīng)營權分離的學者認為，土地承包權和土地承包經(jīng)營權因權利主體、權利內(nèi)容、權利性質(zhì)以及侵權形態(tài)、救濟方式和責任方式等方面均存在不同而存在分離的基礎，不分離反而造成理論上的混亂和紛爭，導致土地承包經(jīng)營權的功能超載，妨礙土地承包經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)，影響承包人土地權益的保護，參見前引⑩。提出承認以成員權為內(nèi)容的土地承包權的獨立性，還土地承包經(jīng)營權純財產(chǎn)性用益物權本來面目的觀點。筆者認為，僅以成員權為內(nèi)容的土地承包權的獨立性殊值商榷，何況能否將集體土地所有權中的成員權內(nèi)容嫁接到土地承包權之上存在理論論爭，更遑論設計其合理的理論路徑。如果土地承包權缺乏獨立性，或內(nèi)容空洞，那么權利人的權利行使、權利救濟等問題便難以解決。最為重要的是，按我國現(xiàn)有法律與中央政策精神，土地承包經(jīng)營關系將保持穩(wěn)定且長久不變。如果將土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓，則受讓方取得的是永久性的土地權利，無法兼顧農(nóng)民利益；如果是轉(zhuǎn)包或出租，則受讓方仍獲得債權性的土地承包經(jīng)營權租賃權，無法滿足其對土地的物權性利用的需求。故而，這種土地承包權與土地承包經(jīng)營權的分離模式對于實踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實無助益。

（三）土地承包經(jīng)營權的實踐性格

任何理論創(chuàng)新都要立足于實踐，甚至某些理論創(chuàng)新本身就是對實踐創(chuàng)造的制度認可。比如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制就是國家對安徽鳳陽小崗村農(nóng)民實踐創(chuàng)造的法律認可。自統(tǒng)分結合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以來，土地承包經(jīng)營權的發(fā)展演變就將其實踐性格體現(xiàn)的淋漓盡致。從歷史的維度看，土地承包經(jīng)營權的內(nèi)涵和外延隨著實踐發(fā)展一直在發(fā)展變化，其經(jīng)歷了由合同債權到用益物權，再由用益物權到“類所有權” 參見孫憲忠：《爭議與思考——物權立法筆記》，中國人民大學出版社2006年版，第498頁。的發(fā)展。筆者認為，現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權已經(jīng)異化，或稱類所有權化，體現(xiàn)為集體土地所有權的收縮與土地承包經(jīng)營權的擴張兩個方面，這兩個方面互為表里，此消彼長。

1集體土地所有權的收縮。集體土地所有權的收縮體現(xiàn)在集體土地所有權主體虛位參見孫憲忠等：《物權法的實施》（第一卷），社會科學文獻出版社2013年版，第326頁。和權能虛置兩個方面。孫憲忠教授認為，我們民法上的主體僅有法人、自然人和非法人團體三種形式，但集體不是這三種形式之一，在集體成員與集體土地所有權之間亦找不到連接點，找不到法律關系， 參見孫憲忠：《論物權法》，法律出版社2001年版，第124頁。以致實踐中無人行使集體所有權，致使集體土地所有權主體虛位。在農(nóng)村集體土地所有權權能方面，其占有、使用、收益權能幾乎都讓渡給了土地承包經(jīng)營權，其處分權能亦受到我國《物權法》與《農(nóng)村土地承包法》的嚴格限制。比如，我國《物權法》第124條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。”《農(nóng)村土地承包法》第3條規(guī)定：“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式?！边@些法律規(guī)定集體土地所有權只有“土地承包經(jīng)營”一種實現(xiàn)方式，并且農(nóng)村土地承包須采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，幾盡剝奪了集體土地所有權的處分權能。有學者認為，集體所有權權能仍包含為公共利益目的征收的處分權能。參見韓松：《農(nóng)民集體土地所有權的權能》，載《法學研究》2014年第6期，第73頁。

2土地承包經(jīng)營權的擴張。土地承包經(jīng)營權由設立初期僅包含簡單的占有、使用、收益權能的權利演變?yōu)榘欢ǖ奶幏謾嗄埽鬓D(zhuǎn)）的權利；由一種設定負擔的權利演變?yōu)榧儷@利益的權利。從2003年中央一號文件《國務院關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點的意見》開始，徹底取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留（三提五統(tǒng)），農(nóng)民不再需要向集體經(jīng)濟組織繳納土地承包費。2004年后，農(nóng)民還享有農(nóng)業(yè)直接補貼。在農(nóng)地占有權能方面，2008年黨的十七屆三中全會《決定》提出，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，并在十八屆三中全會、2014年中央一號文件、2015年中央一號文件中多次重申，改變了1995年3月28日國務院批轉(zhuǎn)《農(nóng)業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》中強調(diào)的確保農(nóng)村土地承包關系長期穩(wěn)定的提法，這一改變意味著土地承包經(jīng)營權將沒有存續(xù)期間的限制，土地承包經(jīng)營權將被永佃化。 前引④。在農(nóng)地使用權能方面，《農(nóng)村土地承包法》第16條第1款規(guī)定，承包方有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品，賦予了農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的完整使用權能。在農(nóng)地收益權能方面，從2003年中央一號文件《國務院關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點的意見》開始，徹底取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留（三提五統(tǒng)），農(nóng)民不再需要向集體經(jīng)濟組織繳納土地承包費；2004年后，農(nóng)民還享有農(nóng)業(yè)直接補貼。這些改變使農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權具備了類似于土地所有權的某些特質(zhì)。在農(nóng)地處分權能方面，繼我國《物權法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)民享有采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權外，十七屆三中全會和十八屆三中全會的《決定》又增加了股份合作、抵押和擔保等流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)民對土地的處分權能進一步加大。

這種集體土地所有權的收縮與農(nóng)戶承包經(jīng)營權的擴張是農(nóng)戶利益、集體利益與國家利益相互博弈的結果，亦是我國農(nóng)村土地制度的實踐選擇。這些變化體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權的類所有權化。而土地承包經(jīng)營權的類所有權化，迫切需要在其上設置相應的他物權，以有效地發(fā)揮物的效用。而用益物權具有調(diào)劑土地“所有”與“利用”的機能。王澤鑒：《民法物權》（第2冊），中國政法大學出版社2001年版，第7頁。所以，在土地承包經(jīng)營權上設定土地經(jīng)營權就有了合理的解釋。

綜上，在實踐已先行，中央政策已確定農(nóng)地產(chǎn)權改革路線圖并強調(diào)其法律化緊迫感的當下，農(nóng)地產(chǎn)權結構“三權分離”法律化已箭在弦上。筆者認為，應在遵循中央精神的前提下，尊重原有法律傳統(tǒng)，立足已有法律資源，權衡農(nóng)地產(chǎn)權不同進路的改革成本，按照法律的既有邏輯設計農(nóng)地產(chǎn)權結構。具體而言，將農(nóng)地產(chǎn)權界定為集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權分離權利結構，按物權法定的邏輯確定其法律概念的嚴謹性、唯一性和不可指代性。在尊重農(nóng)民的既有土地權利和土地承包經(jīng)營權的實踐性格的條件下確定土地承包經(jīng)營權的類所有權屬性，確認土地經(jīng)營權是在土地承包經(jīng)營權上設定的派生性用益物權，是土地承包經(jīng)營權子權利。

三、三權分置視域下的土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)界定及其意義

在兩權分離條件下，信托財產(chǎn)的權利屬性或難以確定，或難以衡平各方利益關系，或不能滿足信托財產(chǎn)的物權性利用，這些問題在三權分置視域下會迎刃而解。在三權分置視域下，土地經(jīng)營權信托的信托財產(chǎn)為土地經(jīng)營權。具體到中信模式中，中信信托從埇橋區(qū)政府取得的是土地經(jīng)營權，而非其在“中信·宿州農(nóng)村土地流通集合信托計劃”中所描述的土地承包經(jīng)營權。不僅如此，帝元農(nóng)業(yè)從中信信托流轉(zhuǎn)的土地權利性質(zhì)亦可得到合理解釋，由于帝元農(nóng)業(yè)是中信信托的服務商兼承租商，故其對土地進行整理，部分改變用途的使用可看作是其代理中信信托行使對土地經(jīng)營權的物權性利用權。而對于土地整理等物權性利用之外的承租，可以看作是帝元農(nóng)業(yè)以其土地承租商身份對該土地經(jīng)營權租賃權的行使。

另外，三權分置視域下將土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)界定為土地經(jīng)營權，對于保護農(nóng)戶利益、吸引更多工商企業(yè)涉足農(nóng)業(yè)領域、促進土地流轉(zhuǎn)、繁榮農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟等都有極其重大的現(xiàn)實意義。首先，將土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)界定為土地經(jīng)營權有利于保護農(nóng)民利益。三權分離視域下的土地經(jīng)營權來自于土地承包經(jīng)營權，是土地承包經(jīng)營權之上設定的派生用益物權，與土地承包經(jīng)營權是母子關系，是土地承包經(jīng)營權的子權利。在土地經(jīng)營權信托法律關系中，農(nóng)戶只是流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營權，土地承包經(jīng)營權仍為農(nóng)戶持有，故而，無論信托公司經(jīng)營狀況如何，都不會導致農(nóng)戶喪失土地，喪失社會基本生活保障。其次，將土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)界定為土地經(jīng)營權有利于吸引更多工商企業(yè)涉足農(nóng)業(yè)領域。很多工商企業(yè)不愿涉足農(nóng)業(yè)領域，一是因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長、利潤低、見效慢等特點；二是流轉(zhuǎn)的土地權利僅為土地承包經(jīng)營權的租賃權，無法滿足其長期、物權性利用土地的需要。這種債權性的流轉(zhuǎn)與利用也與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需長期持續(xù)投入的特點不符。若在三權分離理論下重構農(nóng)地產(chǎn)權，則物權性的土地經(jīng)營權可滿足工商企業(yè)對土地長期的、物權性的利用的需求，吸引更多工商企業(yè)涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，促進土地流轉(zhuǎn)主體的多元化，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟?？傊瑢⑼恋亟?jīng)營權信托財產(chǎn)界定為土地經(jīng)營權調(diào)和了農(nóng)戶利益保護與企業(yè)對土地物權性利用的矛盾，衡平了土地經(jīng)營權信托流轉(zhuǎn)各方主體利益，有利于促進土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)模與效果的提升，有利于我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化與規(guī)模化。

結論

土地經(jīng)營權信托實踐中信托財產(chǎn)權利屬性不明嚴重制約了土地經(jīng)營權信托的繼續(xù)發(fā)展，其原因是“兩權分離”已滯后于我國土地經(jīng)營權信托實踐。要改變這一狀況，需要改變我國農(nóng)地產(chǎn)權結構。“三權分離”理論由經(jīng)濟學界提出到中央文件的確認，體現(xiàn)了其理論優(yōu)勢，迫切需要法律化。三權分離的法律化應遵循中央政策精神，立足現(xiàn)有法律資源，考量法律變革成本，用法律語言、法律邏輯闡釋農(nóng)地產(chǎn)權制度。筆者贊同將農(nóng)地產(chǎn)權界定為集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權的觀點，但應尊重法律概念的規(guī)范性、嚴謹性，禁止指代或縮略，亦應在尊重農(nóng)民的既有權利和土地承包經(jīng)營權的實踐性格的條件下確認土地承包經(jīng)營權的類所有權屬性，確認土地經(jīng)營權是在土地承包經(jīng)營權上設定的派生用益物權，是土地承包經(jīng)營權的子權利。三權分離視域下，土地經(jīng)營權信托財產(chǎn)屬性為土地經(jīng)營權，利于保護農(nóng)戶利益與土地的物權性利用，衡平了土地經(jīng)營權信托各方利益，進而利于促進土地經(jīng)營權信托的持續(xù)發(fā)展，繁榮農(nóng)村現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)濟。

Abstract：The practice of land management right trust has achieved great economic and social effects in many regions such as Shaoxing in Zhejiang Province， Sha County in Fujian Province， Yiyang in Hunan Province and Suzhou in Anhui Province. However， the nature of trust property is still not determined which has become an obstacle for further development of such trust of the land management right. The insufficient supply of rural land property rights system is the key cause. The “separation of two rights” has lagged behind in the practice of land management right trust， while “separation of three rights” needs to be transformed from policy to law urgently. The land property rights are suggested to be defined as ownership of collective lands， the contractual land management right and the land management right， in which the contractual land management right should be confirmed as the quasi-ownership right， and the land management right is the usufructuary right derived from the contractual land management right. Therefore， with regard to separation of three rights， the trust property of land management right should be defined as the land management right， which is beneficial to protection of the interests of farmers and the proprietorial use of land， so as to promote the sustainable development of land management right trust and to enhance the prosperity of rural economy of modern scales.

Key words：structure of property rights of rural landcontractual land management rightland management rightland management right trust