趙莎莎，何樂萍，徐　靜

（甘肅省環(huán)境科學(xué)設(shè)計研究院，甘肅　蘭州　730000）

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)思路研究

趙莎莎，何樂萍，徐靜

（甘肅省環(huán)境科學(xué)設(shè)計研究院，甘肅蘭州730000）

甘肅省正處于轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的關(guān)鍵期，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快，人口、資源、環(huán)境的壓力將更加突出。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的同時，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)共贏是當(dāng)前甘肅省可持續(xù)發(fā)展研究中亟待解決的問題。以“環(huán)境管理優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，環(huán)境保護(hù)保障城鎮(zhèn)化質(zhì)量”為目標(biāo)，從環(huán)境管理的角度探討甘肅省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的諸多問題，并從降低城鄉(xiāng)差距、加大環(huán)保投入以及提高政府環(huán)境管理水平等三方面提出合理優(yōu)化的思路與對策，以協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

甘肅??；城鎮(zhèn)化；環(huán)境保護(hù)；對策

近年來，國家進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，批復(fù)建設(shè)蘭州新區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)和國家生態(tài)安全屏障綜合試驗區(qū)，支持建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、山川秀美、民族團(tuán)結(jié)、社會和諧的幸福美好新甘肅。在甘肅城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，重點以生態(tài)文明建設(shè)為基礎(chǔ)，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)、大中小城市與新型農(nóng)村社區(qū)的協(xié)調(diào)性，應(yīng)該積極推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，甘肅省城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加快發(fā)展的新階段，與之相伴隨的是嚴(yán)峻的環(huán)境問題。黨的十八大和十八屆三中全會都強(qiáng)調(diào)了要以生態(tài)文明為原則，把新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來，走集約、智能、綠色、低碳的路徑將是我國未來新型城鎮(zhèn)化道路的重要標(biāo)志和特征。探索城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題及對策，研究城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境關(guān)系問題，尋找城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)文明的耦合機(jī)制是十分必要和及時的。

1　甘肅省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的主要問題

1.1城鎮(zhèn)化水平低于全國平均水平

2015年甘肅省城鎮(zhèn)化率為43.19%，以目前的增速還需要8年時間才能達(dá)到國家2015年的城鎮(zhèn)化水平（2015年中國城鎮(zhèn)化率為56.1%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，詳見表1。

表1　甘肅省2010-2015年城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計表

1.2地區(qū)之間不平衡發(fā)展

甘肅省城鎮(zhèn)化進(jìn)程在人口分布與交通條件，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與地理條件等方面的限制，出現(xiàn)很顯著的城鎮(zhèn)化水平區(qū)域差異性。除蘭州市、金昌市、嘉峪關(guān)市和酒泉市外，其他地方均低于全國平均水平。蘭州市、金昌市和嘉峪關(guān)市城鎮(zhèn)化水平較高，定西市、平?jīng)鍪?、慶陽市、隴南市、臨夏州和甘南州等市州城鎮(zhèn)化水平較低，地區(qū)之間發(fā)展極不平衡（詳見表2）。

1.3城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)系統(tǒng)不夠健全

甘肅省城市體系不合理，不僅城市總數(shù)偏少，而且大中小城市發(fā)展極不平衡，省會城市作為首位城市急劇增長，省內(nèi)二級中心城市不夠發(fā)育，城鎮(zhèn)體系屬于較為落后的發(fā)展階段［1］。

1.4農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢與農(nóng)村貧困落后的現(xiàn)狀有著直接的聯(lián)系。在各種條件落后的背景下，農(nóng)村人民為了擺脫貧困，只得通過過度開發(fā)自然資源獲利，越貧困，越破壞。破壞環(huán)境帶來的短暫利潤并不能根本解決貧困現(xiàn)狀，并且這種盲目開發(fā)只能使得他們賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到破環(huán)。

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式中，主要是粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式，對環(huán)境的破壞有著一定的影響，不僅造成環(huán)境的污染和生態(tài)環(huán)境的破壞，而且還會使得經(jīng)濟(jì)效益下降，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［2］。

1.5生態(tài)環(huán)境治理資金投入不足

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，甘肅省也不斷提高環(huán)境治理資金的投入，但占全省GDP的比重仍然很低，資金投入量明顯不足，表3是甘肅省2011—2014年環(huán)境治理資金投入情況。

表3　甘肅省2011年—2014年環(huán)境質(zhì)量資金投入情況

表4　甘肅省年2011年—2014年污染物排放狀況表

從表4可以看出，從總體趨勢上污染物的排放量呈上升趨勢，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方國家的標(biāo)準(zhǔn)。甘肅省的環(huán)境污染問題比較嚴(yán)重，所投入資金不足以解決當(dāng)前的環(huán)境問題，必須加大環(huán)境治理的資金投入，提高所占比重。

1.6能源資源嚴(yán)重浪費

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，各地普遍在城鎮(zhèn)邊緣郊區(qū)大搞開發(fā)建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)遍地開花，由于分散的建設(shè)布局，導(dǎo)致土地資源集約利用效率低，大量土地資源被浪費。大量的開發(fā)建設(shè)將城鎮(zhèn)邊緣區(qū)的大量土地占用，造成耕地浪費，導(dǎo)致耕地資源大量減少。許多新建項目由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展落后，其資金難以到位或項目難以落實，致使大量土地“占而不用”或建設(shè)浪費，部分土地閑置現(xiàn)象普遍。另外，很多斷鏈的房地產(chǎn)項目、爛尾工程項目、荒廢的工業(yè)區(qū)等，對于征用的大量土地，都造成了土地浪費。

1.7政府環(huán)境治理體制不完善，綜合管理能力薄弱

20世紀(jì)80年代甘肅省成立了甘肅省環(huán)境保護(hù)局 （2009年7月正式掛牌成立了甘肅省環(huán)境保護(hù)廳），主管甘肅省環(huán)境保護(hù)工作，由于環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的成立時間比較晚，導(dǎo)致各項政策法規(guī)不夠全面，環(huán)境治理體制不完善。同時，環(huán)保部門和其他部門在職能方面存在重復(fù)、交叉的問題，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明［3］。在實際管理過程中，又各自為政，缺乏科學(xué)性、協(xié)調(diào)性及統(tǒng)一性［4］。

1.8城鎮(zhèn)環(huán)保法律制度不健全，監(jiān)管力度不夠

甘肅省的環(huán)境治理工作起步較晚，缺乏經(jīng)驗，在城鎮(zhèn)環(huán)保方面法律制度不健全，且多為指導(dǎo)性的“意見”、“通知”或“暫行辦法”等，原則性要求居多，實質(zhì)性內(nèi)容偏少，可操作性不強(qiáng)。在實際監(jiān)管過程中存在主觀性，需繼續(xù)加大監(jiān)管力度，提升監(jiān)管水平，杜絕出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。

1.9公眾環(huán)境和資源保護(hù)意識差，教育水平偏低

截止到2015年甘肅省的總?cè)丝跀?shù)為2599.55萬人，農(nóng)村人口數(shù)為1476.80萬人，占常住人口的56.81%，農(nóng)村人口的比重還是較大的。農(nóng)村人口的受教育水平比較低，雖然隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，政府不斷宣傳環(huán)境保護(hù)的重要性，農(nóng)民對環(huán)境保護(hù)有了一定的了解，但由于知識水平的有限，農(nóng)民不能深刻地了解環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性，環(huán)保的意識還比較模糊，一旦環(huán)保意識和利益沖突時，他們還是毫不猶豫的以破壞環(huán)境換取利益。

環(huán)保意識是根植于長期良好教育形成的科學(xué)和人文素養(yǎng)。甘肅省農(nóng)村教育水平和農(nóng)民受教育程度都相對偏低，這是農(nóng)民環(huán)保意識淡漠的根源。同時，教育的落后也直接導(dǎo)致農(nóng)民人力資本短缺，使得農(nóng)民在發(fā)展路徑的選擇上更容易偏向粗放型的增長方式，這必然會使資源和環(huán)境付出巨大的代價［5］。

2　甘肅省城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)的對策

2.1降低城鄉(xiāng)差距是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵

2.1.1加快城鄉(xiāng)融合，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

1）樹立城鄉(xiāng)平衡發(fā)展理念。城鄉(xiāng)平衡發(fā)展是建設(shè)社會主義和諧社會的題中之義。但長期以來在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式下，已經(jīng)形成了一套二元化的政策體系、管理體制和經(jīng)濟(jì)運行方式，而且人們在制定政策、考慮問題時也習(xí)慣于重城市、輕農(nóng)村的思維方式［5］。改變現(xiàn)狀首先要轉(zhuǎn)變思想，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，牢固樹立城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的理念。

2）加大地方政府的調(diào)控力度。首先較好地解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金、技術(shù)、人才、土地和勞動力等資源配置問題；其次推動“龍頭”企業(yè)和行業(yè)性市場的建立，通過一些分配和再分配渠道，協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［6］；再次統(tǒng)籌規(guī)劃布局城鎮(zhèn)化基本建設(shè)，改善城鎮(zhèn)化必須的基礎(chǔ)設(shè)施條件，努力爭取政策優(yōu)惠和新的發(fā)展機(jī)遇。

3）科學(xué)制定城鎮(zhèn)發(fā)展的長期規(guī)劃。從實際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r制定長期合理的規(guī)劃，充分注重生態(tài)環(huán)境的承載能力，在規(guī)劃時應(yīng)充分考慮到經(jīng)濟(jì)可行性和技術(shù)可行性，確立有利于城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)平衡的總體布局模式和土地利用格局。要做到科學(xué)確定發(fā)展戰(zhàn)略，全面分析本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在因素和外部環(huán)境，在符合經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，選擇并確定本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。只有科學(xué)可行的城市發(fā)展規(guī)劃，才能指導(dǎo)和促進(jìn)城市化進(jìn)程有序發(fā)展、良性循環(huán)。

2.1.2調(diào)整發(fā)展重點，大力促進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

針對甘肅省大城市帶動能力不強(qiáng)、中小城市發(fā)育不夠、小城鎮(zhèn)集聚和承載能力弱等突出問題，進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，在提升區(qū)域中心城市功能的同時，加快發(fā)展各具特色的中小城市，形成以中心城市和城市組團(tuán)為主體、中小城市和小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的優(yōu)勢互補(bǔ)、布局合理的城鎮(zhèn)化建設(shè)新格局。

中小城市和小城鎮(zhèn)在甘肅省城鎮(zhèn)化中有著重要地位和作用，是人口和產(chǎn)業(yè)的適宜集聚區(qū)，也是城市群（帶）的組成部分，具有類型多樣、形式靈活、方便宜居等特點，要因地制宜、分類指導(dǎo)、多元推進(jìn)。要把以縣城為主的中小城市發(fā)展放在重要地位，進(jìn)一步加強(qiáng)歷史、民族、文化等人文資源保護(hù)，發(fā)展各具特色的中小城市。有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。

2.1.3優(yōu)化體系結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代化生態(tài)城鎮(zhèn)系統(tǒng)

生態(tài)城鎮(zhèn)系統(tǒng)是一種新型的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，能夠體現(xiàn)出科學(xué)的發(fā)展觀，主要以大中城市為支柱，重點區(qū)域在特大型城市，把城鎮(zhèn)和小型城市當(dāng)作基地，積極推動小城鎮(zhèn)及大中小城市間的協(xié)調(diào)性，要有科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)和布局，要建成一個人民生活富足，具有很強(qiáng)服務(wù)功能，環(huán)境美有特點的城鎮(zhèn)系統(tǒng)［7］。為了城鎮(zhèn)空間布局更加合理，應(yīng)該積極推動中心城市不斷發(fā)展，盡快建設(shè)重點縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。提升中心城市對周邊輻射的作用，對中心城市的形態(tài)和布局進(jìn)行優(yōu)化；提高承載和承接縣級和城鎮(zhèn)的作用。

2.2加大環(huán)保投入是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境問題的重要保障

2.2.1大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入水平

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，利用當(dāng)?shù)靥攸c，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，將生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展與當(dāng)?shù)赝寥?、氣候、雨水等因素結(jié)合，因地制宜，發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟(jì)。要不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加農(nóng)民收入。

農(nóng)民收入偏低是刺激農(nóng)民忽視環(huán)境保護(hù)追求眼前經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)在原因。在農(nóng)民面臨沉重的生存壓力時，要求他們把保護(hù)環(huán)境放在首要位置是不切實際的。因此，要為農(nóng)村環(huán)保排除內(nèi)在阻礙，就必須營造一個公平的市場，采取各種措施進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。幫助農(nóng)民拓寬增收渠道，同時提供更多的資金和技術(shù)支持引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。

2.2.2加大環(huán)境治理資金投入

農(nóng)村獲得的財政投入偏少是農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后的重要原因。農(nóng)村環(huán)境治理程度偏低在很大程度上也是由于資金投入不足，因此必須切實增加農(nóng)村環(huán)保投入，除了中央專項資金外，還應(yīng)建立長效機(jī)制，在各級財政的環(huán)保和涉農(nóng)支出中安排一定比例用于農(nóng)村環(huán)保。

2.2.3城鎮(zhèn)化進(jìn)程要實現(xiàn)綠色發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化要突出“綠色”發(fā)展，堅持把“低碳綠色”貫穿始終，保護(hù)、開發(fā)和利用好各類資源，努力打造資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市；要高度重視城市管理，要通過重心下移、完善機(jī)制等舉措，充分調(diào)動縣區(qū)、街道、社區(qū)的積極性，形成城市管理的合力；要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃對接，推進(jìn)規(guī)劃向農(nóng)村覆蓋、重大公共設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村拓展、產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村布局，走出一條以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。

2.3政府是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境問題的主導(dǎo)力量

2.3.1政府要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理，提高環(huán)境管理水平

一是建設(shè)和完善城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，科學(xué)合理的設(shè)立必要的職能部門，清晰地界定各部門的責(zé)任和義務(wù)，確保環(huán)保工作的順利進(jìn)行；二是對不同的部門合理的配置具有相關(guān)專業(yè)知識的人員，對工作人員進(jìn)行定期的考核；三是財政部門要給予必要的工作經(jīng)費；四是加強(qiáng)工作人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合素質(zhì)，定期對工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以保障環(huán)保工作的有效進(jìn)行；五是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督，不僅要監(jiān)督企業(yè)、個人是否對自然生態(tài)環(huán)境造成了破壞，同時監(jiān)督環(huán)保部門的工作人員，是否依法行政、違法必究。

2.3.2建立健全環(huán)境和資源保護(hù)法律體系，強(qiáng)化政府監(jiān)督作用

首先，政府要加強(qiáng)對公共政策及法律法規(guī)的制定，不論是大氣污染還是水污染方面都要制定嚴(yán)厲、苛刻的排放標(biāo)準(zhǔn)以及評估標(biāo)準(zhǔn)。在立法時做到精而細(xì)，讓污染源沒有法律空子可鉆；其次，對企業(yè)而言，要加強(qiáng)政府在環(huán)境保護(hù)中的監(jiān)督作用，對于屢教不改的排污量大的企業(yè)予以罰款或者強(qiáng)行關(guān)閉，不能姑息；再次，農(nóng)村環(huán)保法規(guī)和環(huán)境管理的不足使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)缺乏有效的外在約束。因此，需要盡快針對農(nóng)村環(huán)境問題的具體特點制定系統(tǒng)、完備的法律法規(guī)；同時整合分散的農(nóng)村環(huán)保部門形成統(tǒng)一、高效、有力的機(jī)構(gòu)，并適當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村基層環(huán)保力量。

2.3.3加強(qiáng)全民的環(huán)境和生態(tài)文明意識，構(gòu)建公眾參與機(jī)制

1）大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，加大環(huán)保宣傳力度。教育水平的提高不僅有助于農(nóng)民環(huán)保意識的增強(qiáng)，而且可以增加農(nóng)民的人力資本，為農(nóng)民增收和轉(zhuǎn)變增長方式提供保障。因此，加大農(nóng)村教育投入，縮小城鄉(xiāng)教育差距，對培養(yǎng)農(nóng)民的自覺環(huán)保行為具有重要意義。

大力發(fā)展教育事業(yè)，關(guān)鍵要抓好各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾的環(huán)境意識及環(huán)境道德教育，要通過廣播、電視、報紙等新聞媒體，通過喜聞樂見的形式，開展生態(tài)環(huán)境警示教育，宣傳黨的環(huán)境保護(hù)方針、政策、法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)保國策和生態(tài)文明意識［8］。

2）加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境管理能力建設(shè)，建立農(nóng)民參與機(jī)制。各級環(huán)保部門要加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理能力建設(shè)，有計劃地開展人員培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)村環(huán)保監(jiān)督管理隊伍的素質(zhì)，努力提高監(jiān)管水平，加大環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的執(zhí)法力度，使城鎮(zhèn)化建設(shè)健康、有序、和諧發(fā)展。針對農(nóng)村地域廣、污染源分散的特點，在農(nóng)村環(huán)境管理過程中，還應(yīng)當(dāng)積極鼓勵農(nóng)民參與環(huán)保監(jiān)督，對有貢獻(xiàn)者給予獎勵。

3　結(jié)語

城鎮(zhèn)化是一個漫長的、循序漸進(jìn)的過程，今后幾年，是甘肅省進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，要進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和管理水平，準(zhǔn)確把握全省城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢、新要求，積極推進(jìn)全省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

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