周培桂，高茂春

（中國人民武裝警察部隊學院，河北　廊坊　065000）

審視與探賾：“警務O2O”模式中法治思維的應用

周培桂，高茂春

（中國人民武裝警察部隊學院，河北廊坊065000）

“O2O”概念的加入，使警務工作突破了傳統(tǒng)模式的瓶頸，創(chuàng)新發(fā)展成“警務020”工作模式。審視“警務O2O”工作模式，探賾其法治思維的踐行路徑，建議樹立法治警務理念、雙向凈化警察執(zhí)法公共環(huán)境、維護程序的正義與公開、保障人民群眾的切身利益、健全“微”警務信息安全法律規(guī)制，以深化法治公安的建設與改革。

“警務020”；法治思維；法治理念；信息安全

繼社區(qū)警務之后，公安信息化引領(lǐng)第五次警務革命的發(fā)展，催生現(xiàn)代警務的跨越式發(fā)展?！熬瘎誒2O”工作模式符合《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》的指導精神，是現(xiàn)代警務模式的一大創(chuàng)新。公安改革只有進行時，沒有完成時，著力建設法治公安，將法治思維貫穿于“警務O2O”工作模式的始終，對于完善現(xiàn)代警務運行機制，加快中國特色社會主義法治化進程具有重要意義。

一、新探：“警務O2O”工作模式成效分析

“O2O”即Online To Offline（線上到線下），最早來源于美國的電子商貿(mào)概念，2011年由 Alex Rampell提出，意為將線下的商務機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，讓互聯(lián)網(wǎng)成為線下交易的咨詢前臺?！癘2O”概念的加入，潛移默化使傳統(tǒng)的警務模式實現(xiàn)跨越，呈信息化、網(wǎng)絡化革新，有力促進公安事業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展?！熬瘎誒2O”工作模式（如圖1所示）是指借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，公安機關(guān)通過與網(wǎng)民的“線上互動”到“線下行動”，高度集成、協(xié)調(diào)運作虛擬社會警務與現(xiàn)實社會警務，實現(xiàn)預防、感知、整合、共享、治理社會警情任務的一種工作模式。

圖1　“警務O2O”工作模式

盡管目前尚未對虛擬社會警務形成統(tǒng)一、明確的認識，但全國各地的公安機關(guān)都在不斷地努力實踐與探索。從常見的公安微博到公安微信，職能拓展呈現(xiàn)多樣性、科學性的發(fā)展態(tài)勢，且二者早已突破原始的警情公布、法律宣傳、安全提示等簡單“信息公布”范疇，逐漸向接受網(wǎng)民舉報、投訴、求助、咨詢、辦理業(yè)務與公安機關(guān)快速偵查、打擊違法犯罪緊密相結(jié)合的綜合性領(lǐng)域延伸。

“警務O2O”工作模式創(chuàng)新了執(zhí)法方式，實現(xiàn)線上到線下執(zhí)法并用的空間化、真實化，推動實際工作取得實效。如新疆高速交警利用微博微信，采用線上與線下相結(jié)合的方式，走出一條自己的“微警務O2O”之路；一男子深陷傳銷窩點，利用網(wǎng)絡方式求助，安徽與湖南警方聯(lián)合采用“O2O”模式成功將其解救；微警務平臺@平安渝中舉辦警務“O2O”網(wǎng)友面對面活動，進一步加深警民關(guān)系等。在“警務O2O”工作模式之中，處警效率得到提高，正確的輿論引導得以實現(xiàn)，并且由傳統(tǒng)的一元化管理職能向管理與服務功能并重、融合轉(zhuǎn)化，不僅提升了公安機關(guān)警務管理的科學化和精細化水平，同時也提高公安執(zhí)法的公信力，有效化解群眾對警察的信任危機。

二、模式審視：“警務O2O”工作模式中法治思維的運行現(xiàn)狀

“警務O2O”工作模式強調(diào)一種實效，這種實效力求能達到較好的公共效應，取得社會層面的穩(wěn)定狀態(tài)。比如，借助微博、微信的報案方式，突破110電話報警模式及親自到公安機關(guān)報案的常規(guī)思維，以現(xiàn)場圖像或視屏資料為證，確保證據(jù)保存的直觀性、準確性與真實性，達到雙贏的目的。但在實際操作中，由于虛擬警務信息量過大過多、警力不足、警察隊伍素質(zhì)建設的滯后等原因，容易存在“警務O2O”工作模式運行中踐行法治思維的缺位，導致警務工作更多呈現(xiàn)出機械性、薄弱性。

（一）法律至上意識不強

當前，由于虛擬社會警務制度不完善，對于網(wǎng)絡空間領(lǐng)域相關(guān)法律概念的界定，存在或多或少的爭議，導致諸如警務執(zhí)法人員隨意解釋法律的現(xiàn)象層出不窮。如對“淫穢物品”范圍的擴大、對“賭資過大”的隨意判定等都不符法理分析，有的民警法律至上的意識不強，僅憑未對外公開的內(nèi)部規(guī)定就對相對人作出處罰決定，給和諧的法治社會造成不良影響。

（二）公平正義理念失衡

法治的終極追求是公平正義。然而，在“警務O2O”工作模式運行中，個別公安機關(guān)執(zhí)法理念嚴重偏離公平正義的價值追求，有擴張權(quán)力之嫌。2015 年5月，在貼吧上罵“兗州交警孬種”的一網(wǎng)友被處以治安拘留，公安微博@兗州公安的處罰通報依據(jù)是《治安管理處罰法》第四十二條規(guī)定①《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十二條規(guī)定：“公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人的，處5日以下拘留或者500元以下罰款；情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留?！?，而這其中明顯存在對“辱罵”以及“他人”二詞的隨意解釋。一句對兗州交警這個集體的“不當言論”竟被“他人化”和“辱罵化”，而依據(jù)該條款進行處罰，法治理念也便蕩然無存。

（三）執(zhí)法程序未及時公開

“警務O2O”工作模式是一種雙向協(xié)同的執(zhí)法模式，無論是線下還是線上，都需要保證程序公開。但往往在實際的模式運轉(zhuǎn)過程中，公眾并不能體驗到程序的公開。2015年“北京三里屯優(yōu)衣庫”事件中，北京警方雖然及時通過微博@平安北京通報案件的最新進展，但網(wǎng)民對該事件的立案、偵查、拘留處罰決定、執(zhí)行等程序并不能一一明晰，存在公共輿論盲目跟從現(xiàn)象，影響警方執(zhí)法辦案。

（四）尊重權(quán)利的觀念淡薄

在法治社會，公安機關(guān)作為警察權(quán)的直接執(zhí)行者，更需運用法治思維武裝頭腦，熟悉法律規(guī)范，樹立以人為本、注重權(quán)利保障的法治觀念，真正保護公民的權(quán)利。而在“警務O2O”工作模式下，線上線下的權(quán)利保障效果難以由“鍵到鍵”回歸到“人到人”的親密感。公安機關(guān)在虛擬警務與現(xiàn)實警務的緊密配合中，難以認識到權(quán)利和義務是“主體利益衡平的正負極”，過于看重公民的利益讓渡，并沒充分考慮到公民真正的利益索取，有違警務工作的宗旨。

三、應用探賾：“警務O2O”工作模式中法治思維的踐行路徑

法治的根基在于信仰與習慣，“引發(fā)人們的法律情感，是把法律所體現(xiàn)的正義理想視為生活終極意義之一部分的充滿激情的信仰?！保?］“警務O2O”工作模式在“法治中國”的框架內(nèi)，把法治信仰作為引領(lǐng)公安工作的“方向盤”，運用法治方式成功破解虛擬和現(xiàn)實社會警務執(zhí)法中遇到的難題。

（一）樹立法治警務理念是“警務O2O”執(zhí)法的當務之急

“理念決定思維方式，要想有法治思維方式，就必須先有正確的法治理念，法治理念是法治思維的基礎。”［2］樹立法律至上、公平正義、以人為本的法治警務理念，符合社會主義法治的價值追求，是“警務O2O”執(zhí)法亟待重視的一個話題。

1.法律至上

法治思維的首要前提是“合法”，法律與人情、權(quán)力、政黨等影響著警察權(quán)運行的因素相比，具有優(yōu)先地位。執(zhí)法人員在線上線下執(zhí)法模式中要以法律的精神和原則的實現(xiàn)為宗旨，謹記“法治應當優(yōu)于一人之治”［3］，尊重無形中的憲法和法律。不僅要把憲法與法律置于至高無上的地位，而且要“正確適用法律，善于通過法律解釋、法律論證等執(zhí)法方法和技巧的運用，準確探求法律真意，妥善解決法律沖突，精心選擇法律條文，為解決糾紛尋求最優(yōu)答案”［4］。

2.公平正義

一般而言，“正義是給予每個人他應得的部分的這種堅定而恒久的愿望”［5］。公平正義是法治公安的靈魂。習近平總書記指出：“法治不僅要求完備的法律體系、完善的執(zhí)法機制、普遍的法律遵守，更要求公平正義得到維護和實現(xiàn)。”在“警務O2O”工作模式下，警務執(zhí)法人員應認真學習馬克思主義法律觀，加強社會主義法治理念教育，用好“手中權(quán)”。有些法律法規(guī)規(guī)定的中心是明確的，但邊緣是模糊的，因此，“線下行動”的警察自由裁量權(quán)應當遵循比例原則，才能達到法治理念與利民理念的真正融合。

3.以人為本

“法治理念，作為觀念層面的法治，其蘊涵的必然的價值要素是一種‘以人為本’的法治觀，是一種理性主義精神?！保?］無論是虛擬警務還是現(xiàn)實執(zhí)法，“以人為本”的法治觀念斷不能缺失。警務執(zhí)法人員應以開展“為何從警、如何做警、為誰用警”大討論為契機，以民意為導向，確立正確的職業(yè)觀、權(quán)利本位的法律觀，樹立尊重和保障人權(quán)的理念，做到“權(quán)為民所授”“權(quán)為民所養(yǎng)”以及“權(quán)為民所用”。

（二）雙向凈化警察執(zhí)法公共環(huán)境是“警務O2O”工作的有力前提

法治是社會制度的基本載體，法治的價值標準在很大程度上影響著社會和諧。社會執(zhí)法環(huán)境是執(zhí)法活動的基礎條件，“警務O2O”工作模式亟待在網(wǎng)絡與現(xiàn)實社會雙向凈化執(zhí)法環(huán)境，涉及治安、暴恐、禁毒、刑事、交通、邊檢執(zhí)法、消防監(jiān)督等多個領(lǐng)域。當前，我國的社會發(fā)展處于“轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期”“矛盾凸顯期”，各種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)不斷變革，導致暴力襲警事件、擾警事件、辱罵及誣告陷害民警事件、黨政機關(guān)的不合理干預、非警務活動的增加（如參與政府房屋拆遷事宜）等，致使公安機關(guān)維護穩(wěn)定的內(nèi)涵與外延不斷拓寬，壓力與挑戰(zhàn)加大。

虛擬社會警務是現(xiàn)實執(zhí)法的間接真實反映，凈化網(wǎng)絡警情環(huán)境對“警務O2O”工作模式的治理環(huán)節(jié)提出了更高的要求。一方面，網(wǎng)絡法治環(huán)境需要社會集體的共同凈化，激濁揚清，蕩滌風氣，讓崇法、信法成為整個社會崇尚的價值。另一方面，各警種應強化網(wǎng)上執(zhí)法監(jiān)測意識，固守警情輿論陣地，宏觀與微觀統(tǒng)籌涉警輿情和敏感事件挑釁的預警研判，及時跟進報道、公正處理，成為大眾媒體與網(wǎng)民的“意見領(lǐng)袖”①“意見領(lǐng)袖”是美國社會學家拉扎斯·菲爾德在20世紀40年代提出的。所謂“意見領(lǐng)袖”（Opinion Leader），又譯為輿論領(lǐng)袖，是指群眾中具有一定權(quán)威性與代表性的人物，他們首先接觸大眾傳播媒介，再將從媒介上獲得的信息加上自己的見解，傳播給他們周圍的人，從而對周圍的人施加影響。。

網(wǎng)絡平臺警情紛繁復雜，其中不乏虛造、夸大的警情發(fā)生甚至發(fā)生網(wǎng)絡突發(fā)事件，給執(zhí)法處置的防范與控制造成一定的困難。因此，“警務O2O”工作模式的運轉(zhuǎn)可在法治思維的指導下，加快基礎信息化與執(zhí)法規(guī)范化的建設，用先進的公安科技與標準提供支援與幫助，實現(xiàn)網(wǎng)絡環(huán)境與現(xiàn)實環(huán)境同等優(yōu)化。當然，按照孟德斯鳩《論法的精神》中論及的不同的土壤影響立法的觀點，可以知道不同的地緣環(huán)境也影響不同地域警察的執(zhí)法活動。規(guī)范化執(zhí)法模式之下也應因地制宜，要“具體問題具體分析”，聯(lián)合其他職能部門合力化解社會矛盾，但不能觸碰法律的紅線，造成不良社會影響。

（三）維護程序的正義與公開是“警務O2O”執(zhí)法價值的有效保證

現(xiàn)代法治要求程序正義、程序公開?？凭S爾教授在《程序》一書中寫到“程序是正義的蒙眼布”，因為司法純靠理智，不靠誤人的感官印象。“警務O2O”工作模式的運行是警察權(quán)的直接行使過程，該過程由程序構(gòu)筑而成。警察權(quán)的行使與程序的意義共同決定了程序行政應當成為警察法治的關(guān)鍵理念，要將程序正義貫穿到警察權(quán)運行過程的每一個環(huán)節(jié)，用程序構(gòu)筑警察權(quán)力過程，塑造警察行政的品格。

“法治思維是警察執(zhí)法過程中的重要依托，能夠提高警察人員的程序意識、證據(jù)意識、訴訟意識?！保?］從“線上互動”到“線下行動”，執(zhí)法人員應保持清醒的程序意識，維護程序的公開性與正義性。但在實際操作過程中，由于部分警務信息涉及公安業(yè)務的保密，容易存在公開不及時的問題，導致消極輿論的升溫。再者，由于網(wǎng)絡信息替代性很大，輿論傳播迅速，但并不代表網(wǎng)民對已經(jīng)被替代的公共事件關(guān)注熱情的淡化，線上追蹤程度依然很強。因此，涉網(wǎng)警務應及時公開立案情況、案件偵破的最新進展、辦案程序及依據(jù)等，真正去除網(wǎng)民的疑慮心理，使其增強對政府公權(quán)力以及法治的信心。

保持“警務O2O”工作模式程序的正當化，對于提高執(zhí)法行為的社會可接受度、重塑警察形象意義重大。另外，程序的正當性一定程度上減輕警務執(zhí)法者精神和心理上的壓力，保障了執(zhí)法者的法律裝置，這也是和諧社會的必然要求?！氨M管馬克思以樹皮和樹干的關(guān)系來比喻并強調(diào)法律程序和法律實體的關(guān)系，但樹皮剝掉，樹干也只能死亡?！保?］程序優(yōu)于實體，無論在理論界還是實務界，對于這一點都達成了共識。警務工作不同于一般的行政工作，開放的法治思維更為重要，應尊重正當程序的價值，恪守公開公正的法律原則，保持執(zhí)法程序的中立性、循序性與制約性，才能達到線上線下法治效果的科學性與一致性。

（四）保障人民群眾的切身利益是“警務O2O”工作模式運行的應有之義

黨的十八屆四中全會強調(diào)，“法律的權(quán)威源自人民內(nèi)心擁護和真誠信仰”。人民群眾的遵法、守法，是警務工作執(zhí)行的基石與助力劑。近些年，北京城市安全管理的群防群治力量“朝陽群眾”“海淀網(wǎng)友”等皆是隱藏在電腦和手機屏幕之后的“神秘力量”，隨時隨地向警方提供各類線索。群眾發(fā)揮的作用可圈可點！因此，“警務O2O”工作模式的運行更應用法律說話，按照法律辦事，切實保障人民群眾的權(quán)利。

我國實行民主集中制，人民是國家權(quán)力的主人。群眾的安全感、滿意度是衡量警務工作的根本標準。無論是線上辦案，還是線下執(zhí)法，公安機關(guān)都應站在群眾角度看問題，理性執(zhí)法、平和執(zhí)法、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，達到群眾減損、民警減負的雙贏效果。哈特認為，“義務和責任在特性上被認為是包含了犧牲或放棄，而義務或責任與利益之間永遠存在沖突的可能性”［9］。也許公民在利益、義務、責任擔當方面容易與警務執(zhí)法產(chǎn)生沖突，但我們更應堅持為人民服務的宗旨意識，創(chuàng)新各項警務機制。如采用微信“紅包”獎勵在線上提供破案線索的網(wǎng)民等措施，物質(zhì)獎勵與精神獎勵并進，打防結(jié)合，把警察執(zhí)法與為民服務結(jié)合起來，確保社會安定。

“國家權(quán)力要滿足私人的追求。”黑格爾認為，只有當國家權(quán)力盡可能為公民打算時國家這一精靈才有生命?！拔覀円舱J為能夠得到自己人民自由活躍精神支持的國家權(quán)力是無限強大的。”［10］公安機關(guān)作為警察權(quán)的直接行使者，是推進平安中國建設的主力軍，應秉承“接地氣、重民意、連民心”的理念，大力傳遞正能量，注重標本兼治，重在治本。同時，“警務O2O”工作模式可以效仿“和—溝通方式”這一執(zhí)法模式，堅持群策群力，由“命令與服從”的縱向模式向“服務與合作”“信任與溝通”的模式轉(zhuǎn)變，不斷延伸服務的觸角，使法益在線上與線下、公民與警察之間達到平等。

（五）健全“微”警務信息安全法律規(guī)制是“警務O2O”模式運轉(zhuǎn)的“防火墻”

當前，“警務O2O”工作模式在線上運行的法律依據(jù)散落于各地政府關(guān)于政務微博的規(guī)范性文件當中，法律層級較低，對警務信息安全的保護也不足。隨著國際社會圍繞數(shù)據(jù)信息的破獲和應用控制的斗爭形勢愈來愈嚴峻，全球范圍內(nèi)網(wǎng)絡竊密、網(wǎng)絡攻擊等問題日漸突出，“微”警務信息的運轉(zhuǎn)亟待通過健全警務信息安全的法律規(guī)制加以保護。

針對“警務O2O”工作模式中法律規(guī)范缺失的問題，可采取分散立法的方法，以公安警務為基礎，逐步健全警務信息法律法規(guī)，映射每一工作部門，特別是基層所隊，著重完善信息保密法規(guī)、信息資源法規(guī)和信息技術(shù)法規(guī)三個方面內(nèi)容。另外，在構(gòu)建完善的過程中必須注意兼容性的應用，使完善后的法規(guī)體系與現(xiàn)行體系保持良好的兼容性，使整個體系更加完整和科學。在實際應用中，隨著時間的推移，我們可以將制定時間不同、規(guī)范內(nèi)容有交集的部門規(guī)章、內(nèi)部規(guī)范性文件進行整合，使信息安全保護的執(zhí)法依據(jù)更為合理。以部門規(guī)章為例，如2003年頒布施行的《公安計算機信息系統(tǒng)安全保護規(guī)定》中“管理制度”一章和2009年制定的《公安信息通信網(wǎng)應用軟件管理若干規(guī)定》中“注冊登記和運行維護”一章中存在管理程序上的交叉點。這兩部規(guī)章，雖然制定時間不同，內(nèi)容有所區(qū)別，但都是公安信息系統(tǒng)運行維護的有效規(guī)范性法律文件。因此，可以整合這兩部規(guī)章，且該方法可以進一步深化考慮并在公安法制建設中加以推行。完善“微”警務信息安全法律規(guī)制，應以安全防范為目的，立足警種實際狀況，加強信息共享、案件串并、打擊協(xié)同的機制建設，出臺安全防范的標準，使標準精準化、規(guī)范化、實效化，才能有效提升警務效能，達到線上線下警察法治的最佳化狀態(tài)。

“警務O2O”工作模式是一種全新的警務模式，“線上互動”與“線下行動”相得益彰，推動著信息警務的發(fā)展走向集群化、規(guī)范化、正規(guī)化。法治思維應用于“警務O2O”工作模式之中，符合公安改革與法治建設工作的同步性需求。當然，由于我國法治進程的遲緩，法治思維在不同警種間的扎根與拓展應用需要一個穩(wěn)步提升的過程。法治思維在新型警務模式中的深入應用，必將指引新形勢下我國現(xiàn)代警務工作與國際警務工作穩(wěn)健接軌，最終取得良好的法治效益與社會效應。

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責任編輯：王真真

［Abstract］The access of“O2O policing”concept makes it possible for the police service to break through the bottleneck of the traditional model and innovate and develop itself into“O2O policing”model.Reviewing“O2O policing”model and exploring practice approach to its rule-of-law thinking，the article suggests establishment of rule-of-law policing concept，two-way purification of public environment for police law-enforcement，maintenance of procedures'justice and openess，safeguard of the people's vital interests and improvement of the legal regulation for“micro”police information security in an effort to deepen the construction and reform of the rule-of-law public security.

［Key words］“O2O policing”；rule-of-law thinking；rule-of-law concept；information security

Review and Exploration on Application of Rule-of-law Thinking of “O2O Policing”Model

ZHOU Pei-gui，GAO Mao-chun
（Chinese People's Armed Police Forces Academy，Langfang 065000，China）.

D926.3

A

1008-9438（2016）03-0073-05

2015-12-12

網(wǎng)絡出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.032.html

周培桂（1991-），男，廣東潮州人，中國人民武裝警察部隊學院法學碩士研究生，主要從事警察法學、邊防執(zhí)法理論與實務研究。高茂春（1976-），男，河北泊頭人，中國人民武裝警察部隊學院邊防系副教授，碩士研究生導師，主要從事治安管理學、警務工作、治安案件查處研究。