孫述洲

監(jiān)督法于2006年8月27日經(jīng)十屆全國人大常委會第二十三次會議通過，自2007年1月1日起施行，迄今已是第十個年頭。十年來，監(jiān)督法施行的效果究竟如何？有哪些經(jīng)驗和教訓？在此之際，有必要作一些總結(jié)探討。

長期以來，理論和實務(wù)界對人大監(jiān)督最主要的詬病是缺乏剛性。所謂“剛性”，《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是“不能改變或通融的”[1]。人大監(jiān)督缺乏剛性，主要表現(xiàn)為重形式、輕實質(zhì)，沒有確定的約束力和執(zhí)行力，相關(guān)主體違法后果不明、責任難以落實。監(jiān)督法是規(guī)范各級人大常委會監(jiān)督工作的一部法律，我們的目光自然首先要落在它身上。本文擬從導致人大監(jiān)督缺乏剛性的原因這一角度，對監(jiān)督法的實施情況及相關(guān)因素作一點粗淺的探討。

一、法律責任的缺失

根據(jù)法理學原理，一個完整的法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)包括行為模式和法律后果兩部分。“行為模式是指法律規(guī)則中規(guī)定人們可以行為、應(yīng)該行為、不得行為的行為方式，它可以是課以義務(wù)的，也可以是授權(quán)的。法律后果是指規(guī)則中指示可能的法律后果或法律反應(yīng)的部分?！盵2]法律是規(guī)范人的行為的，作為行為規(guī)范，法律從被制定之日起就存在被違反的可能。僅規(guī)定行為模式，不規(guī)定法律后果（主要是法律責任），法律對違法行為就失去了應(yīng)有的強制力和約束力，法律的權(quán)威性和嚴肅性都無從體現(xiàn)。因此，一個結(jié)構(gòu)完整的法律規(guī)則必須包含法律后果。

以此來看，監(jiān)督法存在明顯的缺陷。監(jiān)督法對各類主體的行為模式作出了明確的規(guī)定，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責任。監(jiān)督法共九章，其中并未設(shè)專章規(guī)定“法律責任”或“法律后果”，有關(guān)條款中也并未規(guī)定相應(yīng)的法律責任，導致違反監(jiān)督法的行為無從追究，監(jiān)督法失去了作為法律應(yīng)有的強制性和可追責性，“ 人大監(jiān)督應(yīng)有的剛性因普遍缺乏來自法律規(guī)范的保障而嚴重不足”[3]。

在監(jiān)督工作中，被監(jiān)督者對監(jiān)督的不配合、監(jiān)督者不依法履行監(jiān)督職權(quán)是監(jiān)督缺乏剛性最突出的兩個表現(xiàn)[4]。以監(jiān)督法第十二條為例，該條規(guī)定：“人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當在常務(wù)委員會舉行會議的二十日前，由其辦事機構(gòu)將專項工作報告送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見；人民政府、人民法院或者人民檢察院對報告修改后，在常務(wù)委員會舉行會議的十日前送交常務(wù)委員會?！薄俺?wù)委員會辦事機構(gòu)應(yīng)當在常務(wù)委員會舉行會議的七日前，將專項工作報告發(fā)給常務(wù)委員會組成人員?！?該條是關(guān)于期限的規(guī)定，主要是為了保證常委會組成人員有比較充分的時間為審議工作作準備?！岸涨啊薄笆涨啊薄捌呷涨啊倍际呛苊鞔_的規(guī)定，實踐中“一府兩院”和人大常委會辦事機構(gòu)超過規(guī)定時限送交（發(fā)送）專項工作報告的行為大量存在[5]，這顯然是違反監(jiān)督法的行為。但由于監(jiān)督法并未規(guī)定相應(yīng)的法律責任，對這些行為進行處理沒有依據(jù)，這又一定程度縱容和助長了違法行為，有損監(jiān)督法的權(quán)威，也削弱了監(jiān)督的剛性和實效。

有鑒于此，部分地方人大在制定實施監(jiān)督法的相關(guān)制度中增加了違反監(jiān)督法的責任的內(nèi)容，以此保障監(jiān)督法的實施。如四川省人大常委會2010年制定的監(jiān)督法實施辦法就專設(shè)“責任追究”一章，對無正當理由未送交或者不按法定期限送交專項工作報告、整改方案、整改情況、審議意見研究處理情況報告，有關(guān)機關(guān)負責人不到會報告工作，不按規(guī)定研究處理常務(wù)委員會審議意見等行為追究相應(yīng)責任，包括給予批評教育或者通報批評，責成有關(guān)機關(guān)負責人向常務(wù)委員會會議作出說明，責令有關(guān)機關(guān)及其負責人、有關(guān)責任人員作出書面檢查，責成有關(guān)機關(guān)對責任人員給予行政處分，向本級人民代表大會提出罷免案等[6]。

二、“審議意見”的是與非

監(jiān)督法首創(chuàng)了“審議意見”這一法律概念。所謂“審議意見”，是指“人大常委會組成人員在常委會會議上發(fā)言的綜合，是對專項工作報告、執(zhí)法檢查報告的總體評價和對被監(jiān)督對象工作的建議、批評和意見”[7]。監(jiān)督法對審議意見的規(guī)定主要集中在第十四條、二十條和二十七條。第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報告?！?/p>

人大常委會對“一府兩院”開展的大量日常性工作監(jiān)督，是通過聽取和審議專項工作報告、開展執(zhí)法檢查來進行的，而最直接的監(jiān)督則體現(xiàn)在常委會組成人員提出的審議意見上。如果拿足球比賽來比喻監(jiān)督工作，調(diào)研、審議等監(jiān)督過程好比發(fā)球、傳接配合，而提出審議意見則是關(guān)鍵的“臨門一腳”，監(jiān)督的成效主要體現(xiàn)在這“臨門一腳”上。監(jiān)督的剛性相當程度上取決于審議意見的剛性，而后者與其法律效力密切相關(guān)。

關(guān)于審議意見的法律效力，理論和實務(wù)界爭議頗多。所謂法律效力，“是指法對其所指向的人們的強制力或約束力”[8]，是“內(nèi)含于法律規(guī)范中的對法律調(diào)整對象產(chǎn)生作用的能力”[9]。通常，法律效力在法律規(guī)范中的表現(xiàn)，是必須“為”或“不為”一定行為的強制性規(guī)定。以此來看，監(jiān)督法所規(guī)定的審議意見當然具有法律效力。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，“一府兩院”對常務(wù)委員會組成人員的審議意見，必須“為”一定行為，即：“應(yīng)當”將研究處理情況送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報告。其強制力和約束力表現(xiàn)在：第一，“一府兩院”必須對審議意見進行研究處理，不能“不聞不問”；第二，“一府兩院”必須將審議意見的研究處理情況在合理期限內(nèi)向常委會作出回復(fù)（提出書面報告）。

但是，審議意見具有法律效力，并不等于具有執(zhí)行效力。對于審議意見，監(jiān)督法并未規(guī)定“一府兩院”必須嚴格執(zhí)行，只是要求按規(guī)定進行研究處理并提出書面報告。所謂“研究處理”，表明“一府兩院”可以采納審議意見的具體建議，也可以不采納（當然需要說明理由）。真正具有執(zhí)行效力的，是人大及其常委會作出的決議和決定。監(jiān)督法規(guī)定，對于人大常委會作出的決議，“一府兩院”應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)，將“執(zhí)行”決議的情況向常委會報告。申言之，“決議”和“決定”對“一府兩院”才具有必須執(zhí)行的剛性，而審議意見則不具有這種剛性。實際工作中，由于受審議意見的質(zhì)量和可操作性、“一府兩院”對審議意見的重視程度以及人大常委會對審議意見的跟蹤督辦力度等因素影響，審議意見的落實會進一步“打折”，監(jiān)督的剛性自然也會“打折”。

上述對法律規(guī)范文本的分析僅僅是表面的，審議意見缺乏剛性的深層原因在于代議機關(guān)的議事體制和內(nèi)容。世界上大多數(shù)國家議會的主要職能是“議大事”，而不是議具體事，立法、預(yù)算監(jiān)督和人事監(jiān)督是其主要的三大職能。對政府工作的監(jiān)督，國外議會一般是通過預(yù)算的審批（包括對機構(gòu)績效評估）等來實現(xiàn)，而不是對政府的日常工作開展經(jīng)常性監(jiān)督。對預(yù)算的審批，只有批準或不批準、增加或減少，監(jiān)督是確定的，也是剛性的。反觀我國，各級人大常委會對“一府兩院”尤其是政府工作的監(jiān)督可謂“巨細無遺”，大到五年規(guī)劃、年度預(yù)算，小到河道管理、垃圾處置等。人大常委會對“一府兩院”具體工作開展監(jiān)督的問題在于，作為監(jiān)督者的人大常委會，并不充分掌握被監(jiān)督者相關(guān)事務(wù)的信息，對具體工作的了解并不比被監(jiān)督對象更清楚。實際工作中，常委會組成人員對相關(guān)專項工作報告或執(zhí)法檢查報告提出的審議意見，要么太過宏觀，要么太過具體而難切實際，有時意見甚至截然相反[10]，難以執(zhí)行和操作。這也是“一府兩院”有時對審議意見不重視的原因之一。人大常委會的監(jiān)督一旦針對具體日常工作，由于對具體工作開展方式的意見不一，監(jiān)督者與被監(jiān)督者往往難以取得共識，最終只能由信息掌握相對充分的被監(jiān)督者自行作出決定，于是，審議意見只能是“僅供參考”。正因如此，對于審議意見，監(jiān)督法只是規(guī)定“一府兩院”應(yīng)當“研究處理”而不是“執(zhí)行”。

由此看來，審議意見缺乏剛性，并非監(jiān)督法之“過”，實乃監(jiān)督的內(nèi)容和形式所致。如果要強調(diào)監(jiān)督的剛性，則要調(diào)整監(jiān)督的內(nèi)容和形式，這將涉及監(jiān)督體制甚至政治體制的重大調(diào)整，遠非監(jiān)督法單獨所能承擔。

三、決策主體的一元化

在監(jiān)督法規(guī)定的幾種監(jiān)督方式中，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和撤職案的審議和決定，被認為是最具剛性的。然而，吊詭的是，一方面各級人大常委會抱怨其監(jiān)督剛性不足，另一方面卻極少使用這些剛性十足的監(jiān)督“武器”，各級人大常委會鮮有使用的先例，監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定基本淪為具文。這不得不令人反思，是什么原因使然？

仔細分析，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查的直接后果，往往涉及責任追究，對撤職案的審議更是直接與干部任免相關(guān)。人大常委會開啟這些監(jiān)督方式，其結(jié)果往往意味著作出責任追究和人事任免決定。而根據(jù)我國現(xiàn)有黨管干部的體制，責任追究、人事任免的最終決策由黨委作出。在這種情況下，為了避免與黨委決策相沖突，棄這些剛性監(jiān)督“武器”而不用便不難理解了[11]。

在我國的政治體制下，黨的領(lǐng)導是核心，作為國家機關(guān)的人大常委會和政府都要接受黨的領(lǐng)導。黨委承擔著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的任務(wù)，實際上也承擔著作出統(tǒng)一決策的任務(wù)。實踐中，無論是人大常委會的年度工作要點、立法、監(jiān)督、重大事項決定、人事任免等工作，還是政府的主要工作、重大項目、人事任免等，都要向黨委匯報，由黨委作出最終決策。在這樣的體制下，人大常委會對政府的監(jiān)督便很難有剛性。

以預(yù)決算審查監(jiān)督為例。對預(yù)決算的審查監(jiān)督本來是很有剛性的，批準或不批準，都是明確的、可執(zhí)行的。但實際上，人大常委會預(yù)決算審查監(jiān)督普遍“形式化”，缺乏實質(zhì)性和剛性。實踐中，政府基本上每年都會向人大常委會提請調(diào)整預(yù)算，已成“常態(tài)”[12]。實際情況往往是政府“花錢”在先，預(yù)算調(diào)整在后，審議預(yù)算調(diào)整方案只是依法“走程序”，人大常委會鮮有不同意的。原因在于，對一些重要工作、重大項目和重大支出，政府一般事先已向黨委作過匯報。也就是說，“錢怎么花”已經(jīng)黨委同意。如果人大常委會否定政府提交的預(yù)算調(diào)整方案，實際上等于不同意黨委意見，這顯然是政治不正確。實際上，預(yù)算調(diào)整很大程度上是為來年的決算作準備的。既然預(yù)算調(diào)整已經(jīng)通過，對決算的審查也就難免形式化。

對政府專項工作監(jiān)督同樣如此。監(jiān)督法第八條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告?！彼^“關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題”，實際上也是黨委中心工作和政府重點工作，因此，人大常委會每年的監(jiān)督議題，基本都是圍繞黨委中心工作和政府重點工作確定，而且事先向黨委匯報，所謂“圍繞中心、服務(wù)大局”。政府每年的重要工作，一般也要向黨委匯報。如果監(jiān)督議題涉及政府重要工作，在政府已經(jīng)向黨委匯報、工作的目標和原則甚至主要措施已經(jīng)明確的情況下，人大常委會不可能堅持己見作出決議，否則等于不接受黨的領(lǐng)導，與黨委“唱對臺戲”。盡管監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會可以通過對專項工作報告作出決議的方式獲得監(jiān)督的剛性，但決議一般針對較為重大的事項作出，而重大事項決策權(quán)一般都由黨委行使。實踐中人大常委會幾乎很少對專項工作報告作出決議，主要原因正在于此[13]。

四、制定主體的悖論

監(jiān)督法由全國人大常委會制定，但這帶來諸多疑問：其一，監(jiān)督法本身大量規(guī)定了全國人大常委會的監(jiān)督權(quán)力，從法理上，全國人大常委會存在“自己為自己立法”“自我授權(quán)”的問題。其二，當監(jiān)督者自身違法行使監(jiān)督職權(quán)，或者不依法履行監(jiān)督職責時，應(yīng)該如何承擔責任？由誰來追究？其三，從職權(quán)來看，立法和監(jiān)督是憲法賦予人大及其常委會的兩項重要職權(quán)，立法法由全國人大制定，監(jiān)督法卻由全國人大常委會制定，理由何在？

我國憲法規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大常委會是其常設(shè)機關(guān)。從權(quán)力等級上，全國人大高于全國人大常委會，只有全國人大才能為其常設(shè)機關(guān)——全國人大常委會全面、權(quán)威地設(shè)置權(quán)力和義務(wù)，并監(jiān)督其執(zhí)行。由于監(jiān)督法制定主體與實施主體合一，從法理和情理上，全國人大常委會很難為自己規(guī)定相應(yīng)的法律責任，即使規(guī)定了，自我監(jiān)督、自我執(zhí)行也會十分困難。由于權(quán)力等級的原因，全國人大常委會也不可能對全國各級人大（包括全國人大）的監(jiān)督職權(quán)作出規(guī)定，一部監(jiān)督法僅僅成為全國各級人大常委會而非全國各級人大及其常委會的監(jiān)督法，從而一定程度導致人民代表大會監(jiān)督的不規(guī)范和虛化。從產(chǎn)生關(guān)系上，國務(wù)院總理、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長是由全國人大而不是全國人大常委會決定或選舉產(chǎn)生，作為監(jiān)督法的制定主體，全國人大常委會難以對受其監(jiān)督的“一府兩院”（包括國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院）的權(quán)力義務(wù)作出全面、權(quán)威的規(guī)定。因此，由全國人大常委會而不是全國人大制定，一定程度導致監(jiān)督法權(quán)威不夠、監(jiān)督剛性不足。

關(guān)于法律制定主體，憲法學理論有“憲法性法律”的概念。所謂“憲法性法律”，是指“有關(guān)調(diào)整憲法關(guān)系內(nèi)容的法律”“在成文憲法國家，是有關(guān)調(diào)整憲法關(guān)系的一般法律，包括規(guī)定有關(guān)憲法內(nèi)容的法律，如選舉法、國家機關(guān)組織法等”[14]。由于憲法性法律的重要性，一般由國家最高立法機關(guān)制定，如我國的地方組織法、選舉法、代表法、立法法，都由全國人大制定。監(jiān)督法是我國根本政治制度——人民代表大會制度的具體承載和體現(xiàn)，屬于憲法性法律無疑[15]，理應(yīng)由全國人大制定。從憲法和立法法的有關(guān)規(guī)定來看，有關(guān)國家機構(gòu)的基本法律由全國人大制定和修改。監(jiān)督法是規(guī)范國家機構(gòu)——各級人大常委會與“一府兩院”間監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，同時也是落實和體現(xiàn)人民代表大會制度的法律，其重要性不言而喻，解釋為“有關(guān)國家機構(gòu)的基本法律”具有合理性，由全國人大制定，也具有憲法和法律依據(jù)。

五、結(jié)語

綜上，人大監(jiān)督缺乏剛性，有些是監(jiān)督法本身的原因，有些則是監(jiān)督法之外的原因。作為整個國家政治有機體的一部分，人大監(jiān)督工作不可能不受相關(guān)因素的影響和制約。指望一部監(jiān)督法授予人大常委會一柄“尚方寶劍”、樹立人大常委會絕對權(quán)威、確保監(jiān)督剛性，難切實際。把太多的希望都寄托在一部監(jiān)督法上，它必定會有難以承受之重。事實上，監(jiān)督法從1986年開始醞釀到2006年正式通過，可謂“20年磨一劍”，其間歷經(jīng)風雨、步履蹣跚，這本身就表明了制定該法的艱難。黨的十八屆三中全會提出了“推動人民代表大會制度與時俱進”“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新”“健全‘一府兩院由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度”的重大命題，人大監(jiān)督工作也將隨著人民代表大會制度的與時俱進而不斷發(fā)展完善。當然，不苛責監(jiān)督法，并不表示它就是合理的。事實上，如上所述，監(jiān)督法在制定主體、立法技術(shù)、條文本身等方面都有值得檢討和完善的地方，這也將是留給未來修改監(jiān)督法的作業(yè)。

注釋：

[1]《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2012年第六版，第426頁。

[2][8]張文顯：《法理學》，高等教育出版社、北京大學出版社2007年第三版，第117、105頁。

[3][4]劉一純：《剛性監(jiān)督與監(jiān)督的剛性》，載《人大研究》2010第4期。

[5]如對于“20日”和“10日”的期限，陜西省安康市人大常委會做到的次數(shù)寥寥無幾，縣區(qū)人大常委會已經(jīng)做到的占比也才70%；對于“7日”的期限，市人大常委會僅偶爾做到，縣區(qū)人大常委會已經(jīng)做到的占比80%，參見趙明波：《關(guān)于監(jiān)督法實施中的幾個具體問題——以陜西省安康市及所轄10縣區(qū)人大常委會為例》，載《人大研究》2015年第10期。

[6]《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉實施辦法》，參見：http：//www.scspc.gov.cn/cwgb/2010n/deh_2010/201005/t20100519_13612.html，2016年6月23日最后上網(wǎng)。當然，這些追責方式還存在討論的余地。如“責令有關(guān)人員作出書面檢查”，在黨管干部的體制下，人大常委會通過什么途徑進行追責？其法律依據(jù)何在？

[7]陳金玉：《人大“審議意見”芻議》，載《河北法學》2012年第6期。

[9]謝暉：《論法律效力》，載《法學研究》2003年第5期。

[10]由于監(jiān)督法規(guī)定是常委會組成人員的審議意見，出現(xiàn)不同甚至相反的意見不可避免。

[11]復(fù)旦大學教授浦興祖認為要“激活”這些監(jiān)督方式，而有學者從社會發(fā)生學的角度提出質(zhì)疑，認為這些剛性的監(jiān)督方式本身并無相應(yīng)的社會條件，無從“激活”。

[12]這也充分反映了經(jīng)人大批準的預(yù)算，其約束性和剛性不夠。

[13]從組織體制上看，政府首長一般是黨委常委會的當然成員，人大常委會黨組書記一般也會列席黨委常委會會議，在黨委常委會會議對有關(guān)工作作出決策后，人大常委會和政府都要執(zhí)行相關(guān)決策，這便從組織體制上保證了黨的統(tǒng)一決策及決策的執(zhí)行。但從憲法和法律所規(guī)定的“權(quán)力機關(guān)”的實質(zhì)意義上看，這種做法存在疑問。由于人大常委會領(lǐng)導一般不是同級黨委常委，“這種被監(jiān)督對象在黨內(nèi)地位高于監(jiān)督者的現(xiàn)象，使監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系發(fā)生了變化。按照‘人大工作在黨的領(lǐng)導下進行的思路出發(fā)，這種地位上的差異便足以使人大的監(jiān)督變?yōu)橐话阈缘娜罕姳O(jiān)督或內(nèi)部監(jiān)督”。參見楊詩耀：《治理范式與我國人大監(jiān)督制度的創(chuàng)新》，載《學習論壇》2006年第12期。為此，學者們普遍認為，困擾人大制度運行的首要問題就是作為國家權(quán)力機關(guān)的人大與執(zhí)政黨的關(guān)系沒有理順，人大及其常委會沒有相應(yīng)的法定權(quán)威。黨的領(lǐng)導與人大享有的法定憲法權(quán)力界限不明，實際運作中往往相互重疊、互相取代，既影響了執(zhí)政黨的權(quán)威，也不利于國家權(quán)力機關(guān)和整個國家憲政體制的依憲運行，導致雙向削弱、權(quán)責不明、權(quán)責分離。因而，如何理順執(zhí)政黨和國家權(quán)力的關(guān)系是一個難以解決但又必須妥善解決的問題。參見孫林晚、劉肖委：《近年來人民代表大會制度理論研究述評》，載《人大研究》2016年第5期。

[14]許崇德等：《憲法》，中國人民大學出版社2007年版，第34、 35頁。

[15]有學者明確指出，憲法性法律一般包括組織法、選舉法、代表法、立法法、監(jiān)督法等。參見楊海坤、上官丕亮：《論憲法法部門》，載《政治與法律》2000年第4期。

（作者單位：上海市人大常委會研究室）