王秀萍

PPP是英文Public-Private Partnership的簡(jiǎn)寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡(jiǎn)言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。該詞最早由英國(guó)政府于1982年提出，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。PPP模式是國(guó)際上公認(rèn)的市場(chǎng)參與公共資源配置（公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供領(lǐng)域）的最有效途徑之一。財(cái)政部頒布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》將PPP譯作“政府和社會(huì)資本合作模式”為大家所接受并廣泛引用。特許經(jīng)營(yíng)是PPP在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的主要模式，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

一、PPPN目的實(shí)施關(guān)鍵

（一）選擇合適的項(xiàng)目及合作伙伴

政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，按照項(xiàng)目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲(chǔ)備管理。從準(zhǔn)備建設(shè)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，及時(shí)篩選PPP模式的適用項(xiàng)目，按照PPP模式進(jìn)行培育開發(fā)；從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)或社會(huì)資本提出申請(qǐng)的潛在項(xiàng)目中篩選條件成熟的建設(shè)項(xiàng)目，編制實(shí)施方案提交聯(lián)審機(jī)制審查，并進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力論證，確保PPP項(xiàng)目的可實(shí)施性，避免因項(xiàng)目先天不足而造成后期的執(zhí)行困難。實(shí)施方案審查通過陪審機(jī)制審查并經(jīng)政府審批后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。

（二）合理的利益和風(fēng)險(xiǎn)分配

PPP項(xiàng)目的實(shí)施可將政府為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金和先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)的需求，與社會(huì)資本雄厚的資金實(shí)力（或融資能力）與先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)的市場(chǎng)供給，這種供需關(guān)系轉(zhuǎn)換合作伙伴關(guān)系，結(jié)成利益共同體，最終實(shí)現(xiàn)互利雙贏的目的。而合理的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分配是雙方伙伴關(guān)系能否形成的基礎(chǔ)。政府希望以最少的資源投入，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給；社會(huì)資本希望通過犧牲資金的機(jī)會(huì)成本、提供良好的產(chǎn)品和服務(wù)換取未來(lái)較高的利潤(rùn)。因此，PPP項(xiàng)目協(xié)議在進(jìn)行利益分配時(shí)應(yīng)兼顧經(jīng)營(yíng)性和公益性平衡，既要保證社會(huì)資本的合法權(quán)益，又要維護(hù)公共利益、控制社會(huì)資本的利潤(rùn)在合理的水平。在風(fēng)險(xiǎn)分配上，應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和讓會(huì)資本合理共擔(dān)。

（三）完善的合同

PPP項(xiàng)目合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件，項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說(shuō)明等。履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。

（四）全面履行合同及完善的監(jiān)督機(jī)制

1.特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則，按照約定全面履行義務(wù)。其中：

（1）特許經(jīng)營(yíng)方的義務(wù)主要有：確保資金到位；根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)；按照技術(shù)規(guī)范定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)正常及經(jīng)營(yíng)期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī)定進(jìn)行移交；特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿終止或提前終止的，在新的特許經(jīng)營(yíng)者選定之前保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定提供。

（2）政府委托的實(shí)施機(jī)構(gòu)的義務(wù)主要有：為特許經(jīng)營(yíng)者建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供便利和支持；確保特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更等情況下的正常履行；對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在綜合考慮政府財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況的基礎(chǔ)上，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分年度數(shù)額，并確保資金撥付到位；定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析；特許經(jīng)營(yíng)者因不可抗力等原因確實(shí)無(wú)法繼續(xù)履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)；特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿終止或提前終止的，按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測(cè)試、評(píng)估、接管、驗(yàn)收等手續(xù)。

2.對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具有監(jiān)督權(quán)的組織有：政府及其有關(guān)部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)和讓會(huì)公眾。其中：

（1）縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，以及其他有關(guān)監(jiān)管要求進(jìn)行監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)成本監(jiān)督審查?？h級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。

（2）實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并建立根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)公眾意見作為監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

（3）社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，向有關(guān)監(jiān)管部門投訴，或者向?qū)嵤C(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)者提出意見建議。

二、施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)管控

涉足PPP項(xiàng)目，對(duì)施工企業(yè)來(lái)說(shuō)既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。施工企業(yè)在PPP項(xiàng)目中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)包括但不限于：融資和償債風(fēng)險(xiǎn)：能否以合理的成本融到資確保資金投入，能否按期償還債務(wù)；設(shè)計(jì)、建造風(fēng)險(xiǎn)：能否按期、按標(biāo)準(zhǔn)建成項(xiàng)目，建設(shè)成本是否可控；運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：能否按協(xié)議要求提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，運(yùn)營(yíng)成本是否可控，能否達(dá)到預(yù)期的票務(wù)收入和資源開發(fā)收入；政策、法律風(fēng)險(xiǎn)：法律變化、利率匯率變化、政府提前收回項(xiàng)目、票價(jià)政策變化、替代項(xiàng)目等；周邊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)：政策及其部門、沿線單位或市民對(duì)地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的支持程度等；合同風(fēng)險(xiǎn)：合作各方不按合同全面履約的風(fēng)險(xiǎn)等；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)：主要包括自然事件（如地震、火災(zāi)、洪水）、人為事件（如罷工、破壞活動(dòng)）和政治事件（如戰(zhàn)爭(zhēng)、暴亂）等。施工企業(yè)針對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控措施；

（一）加強(qiáng)人才隊(duì)伍籌備和聘請(qǐng)專業(yè)服務(wù)

PPP項(xiàng)目在我國(guó)引進(jìn)已久，在電力、自來(lái)水、污水、燃?xì)?、大橋、區(qū)域開發(fā)等領(lǐng)域也積累了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，但在地鐵等大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還相對(duì)較少。另外，我國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于PPP項(xiàng)目的法律，國(guó)家各部門出臺(tái)的規(guī)章是目前的指導(dǎo)性文件，大家在理解上還存在一定的分歧，在執(zhí)行上還存在一定的阻力，整體上處于摸著石頭過河的階段。因此，施工企業(yè)要想在PPP項(xiàng)目談判中取得實(shí)效還得加強(qiáng)學(xué)習(xí)，注重PPP項(xiàng)目的人才隊(duì)伍籌備，還需聘請(qǐng)專業(yè)人才或?qū)I(yè)隊(duì)伍服務(wù)，避免陷入少知而迷、不知而盲、無(wú)知而亂的困境。

（二）尋求合作伙伴以彌補(bǔ)自己的短板

大型施工企業(yè)，具有PPP項(xiàng)目所需的雄厚資本（或較強(qiáng)的融資能力）、較強(qiáng)的設(shè)計(jì)能力和建設(shè)管理能力，但在運(yùn)營(yíng)管理方面的弱項(xiàng)，缺乏地鐵運(yùn)營(yíng)管理的隊(duì)伍和經(jīng)驗(yàn)。因此，需尋求具有豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)以聯(lián)合體的形式購(gòu)成社會(huì)資本投資人，以消除政府對(duì)其運(yùn)營(yíng)管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)的擔(dān)憂。

（三）根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的可控程度運(yùn)用不同的方法進(jìn)行控制

1.重視特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽訂，確保政府與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分配適當(dāng)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，為保證合同的履行不受政府人員換屆等因素而改變，應(yīng)由政府出具承諾和保障；對(duì)于政策法律變化、政府提前收回項(xiàng)目或建造替代項(xiàng)目而造成社會(huì)資本投資人損失的，應(yīng)約定補(bǔ)償機(jī)制；對(duì)于運(yùn)營(yíng)客流變化或電力成本等超過一定幅度的，應(yīng)予調(diào)整收益；對(duì)于遇到不可抗力時(shí)，應(yīng)約定是否繼續(xù)履行及雙方的損失分擔(dān)原則。總之，應(yīng)通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，在合理分配收益和風(fēng)險(xiǎn)上取得雙方的平衡。

2.將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中自身的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分解，盡可能地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議敲定后，在進(jìn)行任務(wù)分解的同時(shí)要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的二次分配，可按由最有能力管理某風(fēng)險(xiǎn)的那方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的原則進(jìn)行分配。對(duì)于無(wú)法通過合同轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的，可通過保險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，如工程保險(xiǎn)、可保的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等；對(duì)于既不能通過風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，由施工企業(yè)自行承擔(dān)。

3.建立健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系，盡可能降低自有風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。承攬到PPP項(xiàng)目后，施工企業(yè)作為社會(huì)資本投資人就整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)對(duì)政府負(fù)責(zé)，一方面要全面履行合同義務(wù)，另一方面要對(duì)合同內(nèi)的自身風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，包括已經(jīng)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)管控和未轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)管控。對(duì)于已轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方一起在全面履行合同的同時(shí)盡可能避免風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生；對(duì)于未轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，提高認(rèn)識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)管控體系運(yùn)行，盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率并盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)損失。

（作者單位：中鐵二十局集團(tuán)財(cái)務(wù)共享中心）