張弛

《規(guī)定》施行一年多來，各地陸續(xù)有官員被向“下”調(diào)整，有的地方“能下”官員更是逾百人之多，這一看似尋常的黨內(nèi)法規(guī)正顯現(xiàn)巨大威力和深遠(yuǎn)影響。

一年前的2015年6月26日，中共中央政治局審議通過《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》（下稱《規(guī)定》），首次以黨內(nèi)法規(guī)形式對干部“能上能下”作出制度規(guī)范，其中關(guān)于用人導(dǎo)向的表述是，“推動(dòng)形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向”。其中最為引人關(guān)注的是明確了“能下”的渠道。

《規(guī)定》施行一年多來，各地陸續(xù)有官員被“向下”調(diào)整，有的地方“能下”官員更是逾百人之多，這一看似尋常的黨內(nèi)法規(guī)正顯現(xiàn)巨大威力和深遠(yuǎn)影響。那么，中國官員“向下調(diào)整”都有一些什么路徑呢？

重點(diǎn)解決“能下”問題

在中國官場，“能上不能下”是個(gè)“老大難”問題。長期以來，干部中存在的“上榮下辱”“下必有錯(cuò)”的陳舊觀念，以及社會(huì)上對干部“上”“下”問題的認(rèn)識(shí)偏差，使得干部不愿下、不能下。在傳統(tǒng)“獎(jiǎng)功不罰過”的心理暗示下，“下”成為絕大多數(shù)官員難以被觸碰的底線。

去年出臺(tái)的《規(guī)定》文件，就旨在解決這個(gè)突出問題。中組部負(fù)責(zé)人透露，此次提出建立干部“能上能下”機(jī)制的，是習(xí)近平總書記。該負(fù)責(zé)人透露，2014年8月，中央政治局召開會(huì)議審議《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》。當(dāng)時(shí)習(xí)近平總書記在會(huì)上指出，從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理干部，要下功夫把干部的問責(zé)、懲處制度抓好，建立領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”的制度機(jī)制。

更早之前，2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道，加強(qiáng)干部跨條塊跨領(lǐng)域交流。破除“官本位”觀念，推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出。完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，完善從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系。

前述負(fù)責(zé)人表示，出臺(tái)《規(guī)定》，明確“下”的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范“下”的方式，疏通“下”的渠道，有利于促進(jìn)“能者上、庸者下、劣者汰”，形成完善的工作機(jī)制和良好的用人導(dǎo)向。例如，《規(guī)定》第二條就明確提出，“本規(guī)定所稱推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，重點(diǎn)是解決干部‘能下問題”；“著力解決為官不正、為官不為、為官亂為等問題，促使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺踐行‘三嚴(yán)三實(shí)要求，推動(dòng)形成‘能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境”。

該負(fù)責(zé)人稱，《規(guī)定》起草過程中，廣泛聽取了各方面意見，文件稿形成后，先后提請中組部部務(wù)會(huì)、黨的建設(shè)制度改革專項(xiàng)小組、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央政治局常委會(huì)議、中央政治局會(huì)議進(jìn)行了審議。

國家行政學(xué)院教授李拓表示，“《規(guī)定》的出臺(tái)將建立起一套可操作的干部‘能下機(jī)制和制度，也為解決干部‘能下問題提供了有效遵循。如果沒有形成一個(gè)很好的‘能下的氛圍，就會(huì)形成一種官僚文化，這與黨的執(zhí)政理念是相悖的。而‘能下就是要向既得利益者自身開刀，難度可想而知?！?/p>

不過，對于《規(guī)定》實(shí)施也有擔(dān)憂的聲音。有觀點(diǎn)認(rèn)為，僅從《規(guī)定》內(nèi)容看，中共為解決干部隊(duì)伍問題開出的“藥方”，并未擺脫在一定程度上促成當(dāng)前吏治弊端的思維，或可能因執(zhí)行層面的問題而適得其反?！兑?guī)定》中的一些重要條款，仍舊強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)“民主集中制”的“集中”成分，而相對淡化了“民主”成分。從權(quán)力運(yùn)行的角度看，或使原本已經(jīng)比較集中的權(quán)力再次大幅集中。

四種方式“向下調(diào)整”

中辦印發(fā)的《規(guī)定》文件，明確了官員“下”的六種渠道，一類屬于不可抗力，另一類屬于業(yè)內(nèi)專家所說的“治庸計(jì)劃”。其中，第一類操作的規(guī)范性比較強(qiáng)，分別是：到齡免職、任期屆滿離任、健康原因調(diào)整和違法違紀(jì)免職。但外界最為關(guān)注的還是第二類，即“治庸計(jì)劃”如何兌現(xiàn)，這包括“問責(zé)處理”和“調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部”兩種情況。

事實(shí)上，對中共官員的“問責(zé)”并不是什么新鮮事，“問責(zé)”也并不是第一次出現(xiàn)在黨內(nèi)文件中。早在2009年，中共就公布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，該條例詳細(xì)規(guī)定了中共官員在何種情況下會(huì)被追責(zé)，以及受到懲罰的程度。但暫行規(guī)定實(shí)施7年來，由于“問責(zé)”制度流于形式，“高高拎起，輕輕放下”，沉寂三五個(gè)月旋即恢復(fù)同等級別工作，甚至“明降實(shí)升”，對中共官員的懲戒力度不足，難以起到震懾作用。甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，從某種程度上看，“問責(zé)”已經(jīng)成為異地升遷的代名詞。

但盡管如此，通過“問責(zé)”，對有關(guān)干部進(jìn)行停職、免職等組織處理，仍是推動(dòng)干部“能下”的必要途徑，中組部前述負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。去年出臺(tái)的《規(guī)定》，在此基礎(chǔ)上追加了五類會(huì)被“問責(zé)”的情形，明確本地區(qū)本部門本單位或者分管領(lǐng)域“在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)違紀(jì)違法問題”、“形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)比較突出”，將被“問責(zé)”；選拔干部任人唯親、營私舞弊，或者對配偶、子女及其配偶和身邊工作人員約束不力，也會(huì)被“問責(zé)”。

但《規(guī)定》的最大亮點(diǎn)和重點(diǎn)，還是十種“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職”的情形。根據(jù)文件規(guī)定，官員一旦觸犯其中一種，經(jīng)組織提醒、教育或者函詢、誡勉沒有改正，就將被認(rèn)定為不適宜擔(dān)任現(xiàn)職，“必須及時(shí)予以調(diào)整”。前述中組部人士表示，“調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部，這是干部‘下的重要渠道”。

這十大情形具體包括：“在重大原則問題上立場不堅(jiān)定，關(guān)鍵時(shí)刻經(jīng)不住考驗(yàn)”、“在領(lǐng)導(dǎo)班子中鬧無原則糾紛的”、“不執(zhí)行重要情況請示報(bào)告制度，或者個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)不如實(shí)填報(bào)甚至隱瞞不報(bào)的”、“為官不為、庸懶散拖”、“裸官”等。值得注意的是，“品行不端，違背社會(huì)公德”也是其中一項(xiàng)內(nèi)容。

在具體認(rèn)定哪些官員“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職”時(shí)，《規(guī)定》明確了相關(guān)程序，主要包括：“考察核實(shí)、提出調(diào)整建議、組織決定、談話、履行任免程序”等五個(gè)步驟。對于“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職”的官員，《規(guī)定》明確可分別采取“調(diào)離崗位”、“改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”、“免職”、“降職”四種方式“向下調(diào)整”。

截至目前，至少有北京、山西、湖北、甘肅、浙江、江蘇、青海、寧夏、安徽、河北、四川、天津、新疆、湖南、云南、青海、廣西、吉林、福建、內(nèi)蒙古、山東等20余省區(qū)市已經(jīng)完成并出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則。不過，全文公布本地實(shí)施細(xì)則的不多，只有甘肅、浙江、青海、寧夏、安徽、河北、北京等省區(qū)市，四川、湖北、山東僅有新聞報(bào)道，湖南已召開相關(guān)的視頻培訓(xùn)會(huì)，卻未公布細(xì)則內(nèi)容，而山西、云南、廣西、新疆等，則是通過下級機(jī)關(guān)的學(xué)習(xí)貫徹顯示實(shí)施細(xì)則已經(jīng)完成并出臺(tái)。