□文/彭　莉

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)　安徽·蚌埠）

中國(guó)保障房建設(shè)融資模式探索

□文/彭莉

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)安徽·蚌埠）

［提要］ 保障性住房建設(shè)主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)收入處于中低階層的家庭，地方政府通過投資保障房建設(shè)來(lái)解決沒有能力購(gòu)買高價(jià)住房人群的住房問題。中國(guó)現(xiàn)在的收入結(jié)構(gòu)類似于“沙漏型”，貧富差距較大，中低收入階層的人群占絕大部分，因此對(duì)保障性住房的需求量也是處于一種“只增不減”的狀態(tài)。而我國(guó)現(xiàn)有的融資方式和融資渠道難以滿足日益增長(zhǎng)的保障房建設(shè)資金需求，所以中國(guó)現(xiàn)在的保障房建設(shè)亟須一種創(chuàng)新的融資機(jī)制對(duì)其進(jìn)行正確的引導(dǎo)。本文從中國(guó)保障房建設(shè)的融資特點(diǎn)和資金來(lái)源分析當(dāng)前融資機(jī)制所遇到的挑戰(zhàn)，并提出完善保障性住房融資模式的建議。

保障房建設(shè)；運(yùn)行機(jī)制；融資

收錄日期：2016年7月2日

一、中國(guó)保障房建設(shè)的融資特點(diǎn)

（一）資金占用期限長(zhǎng)。相關(guān)資料顯示，保障房的開發(fā)周期比商品房長(zhǎng)1～3年，而且保障房與商品房的運(yùn)作機(jī)制不同，使得保障房資金的占用時(shí)間較長(zhǎng)。普通商品住宅最先是墊付資金拿地，之后用拿到的土地向銀行抵押借款，然后用貸款作為項(xiàng)目投資的前期資金，再通過房屋的預(yù)售回籠資金，償還銀行的貸款。開發(fā)商選擇這種運(yùn)作機(jī)制能夠迅速地收回資金，大大降低了資金的使用成本。但是，保障房中除了經(jīng)濟(jì)適用房和兩限商品房可以采取這種運(yùn)作機(jī)制，廉租房和公共租賃房只能通過低于市場(chǎng)價(jià)格的租金獲取回報(bào)，這就使得回款時(shí)間長(zhǎng)，進(jìn)而拉長(zhǎng)了融資期限，最長(zhǎng)達(dá)到15年。

（二）前期投資量大。2011年2月，溫家寶代表政府講話過程提出“計(jì)劃在五年內(nèi)新建保障性住房3，600萬(wàn)套”的目標(biāo)，其目的是為了實(shí)實(shí)在在地解決中低收入階層住房難的問題，滿足其最基本的住房需求，因此國(guó)家采用的是出租與出售并行的模式來(lái)配置建成的保障房。畢竟中低收入階層處于沙漏的底部，人數(shù)龐大，他們對(duì)于保障房的需求也是處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，這就加重了我國(guó)當(dāng)前的保障房建設(shè)任務(wù)，需要大量的資金作支持。

（三）項(xiàng)目收益率低。保障房可以按能否出售分成兩類：經(jīng)濟(jì)適用房和兩限商品房是可以出售的，因此資金回收的比較快，但是按照目前的國(guó)家政策，這類保障房的銷售價(jià)格是被政府限定的，因此銷售價(jià)格會(huì)比普通商品住宅低。廉租房和公共租賃房的租金由政府核定，產(chǎn)權(quán)歸政府所有，低收入家庭可按政府核定的租金承租，資金的回收只能依靠微乎其微的租金，但是這些租金連支付房屋的維護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)用都存在一定的問題，由這些可以基本看出保障房的項(xiàng)目收益率低。

二、中國(guó)保障房建設(shè)資金流現(xiàn)有結(jié)構(gòu)

目前，我國(guó)保障性住房的建設(shè)資金主要由政府方面的財(cái)政資金、地方的投融資平臺(tái)、銀行方面的信用貸款、保障房出租回籠的資金這四部分組成，雖然融資方式比較多，但是融資的規(guī)模和資金的可持續(xù)性都不能得到保證。（表1）

表1　全國(guó)保障性住房資金分配表

（一）財(cái)政資金為主的融資模式。按照目前的情況，我國(guó)保障房的建設(shè)與管理主要依靠中央財(cái)政預(yù)算資金和地方上的配套資金共同支持。2015年全國(guó)各級(jí)財(cái)政總共撥款3，602.28億元用于保障性安居工程的建設(shè)，其中用于保障房建設(shè)的資金就占到總支出的一半以上。中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用性住房、公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)減免城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、增值稅等相關(guān)稅收，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用性住房和公共租賃住房的建設(shè)用地一律免除土地出讓收入。

（二）地方投融資平臺(tái)融資模式。投融資平臺(tái)是以企業(yè)化運(yùn)營(yíng)方式為主的一種專門服務(wù)于有融資需求的對(duì)象的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)能夠很好地組織保障房運(yùn)營(yíng)并規(guī)范相關(guān)管理事項(xiàng)。投融資平臺(tái)在我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了很大的作用，我國(guó)很多城市都陸陸續(xù)續(xù)采用了這一融資模式。地方投融資平臺(tái)主要由城投公司、城建開發(fā)公司和城建資產(chǎn)管理公司等組成，這些公司負(fù)責(zé)在保障房開發(fā)建設(shè)過程中統(tǒng)籌管理相關(guān)工作，這樣不僅能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見的手”的積極作用，還能吸引那些愿意參與保障房建設(shè)的機(jī)構(gòu)注入資金。

（三）銀行信貸。銀行信貸是中國(guó)保障房建設(shè)最重要的融資渠道之一，在資金方面支持保障房建設(shè)的銀行主要是國(guó)家開發(fā)銀行，因此保障房融資主要以國(guó)開行的銀行貸款為主。截至2015年6月，過去一年內(nèi)國(guó)開行新增保障性安居工程貸款1，166億元，同業(yè)占比達(dá)六成左右，連續(xù)兩年新增貸款超過千億元，占銀行業(yè)該項(xiàng)貸款的半壁江山。國(guó)開行對(duì)保障性安居工程發(fā)放的貸款約涉及8.6億平方米的建筑面積，惠及居民近875萬(wàn)戶，成為支持保障性安居工程建設(shè)的主要銀行。

（四）保障房出租出售回籠的資金。保障性住房以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格向低收入家庭出租，出租價(jià)格一般為市場(chǎng)價(jià)格的30％～70％，雖然用這種方式回收初期投入的資金比較緩慢，但是在一定程度上也緩解了資金占用的壓力。還有一種就是出售部分閑置保障房，從而加快資金的回收速度，將因拖欠租金而產(chǎn)生的催繳成本降到最低，平衡資金的使用情況。

三、中國(guó)保障房建設(shè)遇到的挑戰(zhàn)

（一）保障房建設(shè)用地供應(yīng)不足。2015年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)大好，不同城市的土地市場(chǎng)也存在云泥之別，一線城市及部分熱點(diǎn)二線城市的優(yōu)質(zhì)地塊成為房企偏愛的搶手貨，雖然部分城市由于土地庫(kù)存積壓，導(dǎo)致交易不夠火暴，但是在房貸新政及央行降息等利好消息頻繁曝出的情況下，土地市場(chǎng)仍舊是房企競(jìng)爭(zhēng)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，不少企業(yè)拿地之后將土地閑置、囤積起來(lái)，待地價(jià)上漲之后再開發(fā)，以獲取更大的利潤(rùn)，因此保障性住房的建設(shè)用地就會(huì)處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，根本無(wú)法得到保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年12月，通過在全國(guó)24個(gè)?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)開展房地產(chǎn)用地專項(xiàng)清理整治工作，全國(guó)已處理閑置土地85.4萬(wàn)畝，這種違法違規(guī)的行為對(duì)保障性住房建設(shè)用地的有效供應(yīng)造成了惡劣的影響。

（二）保障房建設(shè)的質(zhì)與量無(wú)法平衡。在我國(guó)“十二五”期間頒發(fā)的文件當(dāng)中給保障房的建設(shè)定下了目標(biāo)任務(wù)，因此地方政府為了在“量”上達(dá)標(biāo)，就不惜以保障房的“質(zhì)”為代價(jià)。大多數(shù)城市的地方政府為增加財(cái)政收入更偏好于那些賣地收入高的房地產(chǎn)項(xiàng)目，比如商品房、寫字樓等，對(duì)于開發(fā)收入低甚至需倒貼部分財(cái)政收入的保障房建設(shè)項(xiàng)目則不愿花費(fèi)太多心思，從而導(dǎo)致保障房建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)呈現(xiàn)“蝸牛爬行”之態(tài)。在中央政府向地方政府施加壓力之后，地方政府不得不將保障房的建設(shè)提到日程上來(lái)，但其中仍有部分地方政府以一種敷衍的態(tài)度應(yīng)付中央的檢查。為了降低保障房的整體造價(jià)成本，有些地方將保障性住房的選址定在交通不便、缺乏基礎(chǔ)設(shè)施的城市邊緣地帶，建成之后的住房?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)極不合理，根本無(wú)法正常居住。

建設(shè)保障房能夠獲得的利潤(rùn)比普通商品房低得多，開發(fā)商和建筑商為了賺取更多利潤(rùn)，只能從購(gòu)買建筑材料過程中撈取差價(jià)，偷工減料、以次充好的手段比比皆是。由于保障房在設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)管、驗(yàn)收過程中監(jiān)督不嚴(yán)，很多保障房在建設(shè)中就落下了“病根”，樓板開裂、滲水漏雨等質(zhì)量問題已經(jīng)不是偶爾出現(xiàn)的特例，保障房建設(shè)使用的鋼筋規(guī)格不達(dá)標(biāo)，當(dāng)把這些硬度、強(qiáng)度都不合格的建筑材料用在房屋建設(shè)中，這些樓房在不久的將來(lái)必定變成危房。由此一來(lái)，就算是保障房的數(shù)量足以保證低收入人群的住房需求，這也只是暫時(shí)的，因?yàn)椴缓细竦姆课菥腿缤〞r(shí)炸彈，無(wú)法給低收入家庭提供穩(wěn)定的住所。

（三）不夠完善的準(zhǔn)入退出機(jī)制。不同城市的保障性住房供給范圍的標(biāo)準(zhǔn)不同，基本上是從戶籍、可支配收入及現(xiàn)有住房面積等方面進(jìn)行界定的，因此就會(huì)存在“騙住”、“騙購(gòu)”等不良現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。為了使有限的保障性住房最大限度地滿足低收入家庭的基本住房需求，保障對(duì)象和能夠享受保障性住房的條件就應(yīng)該隨著市場(chǎng)條件的變化而進(jìn)行適度的調(diào)整。目前較為常見的情況就是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些剛開始符合條件的保障對(duì)象在一段時(shí)間后會(huì)不滿足保障性住房的申請(qǐng)條件，房管部門很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象并要求這些不符合條件的住戶搬出原來(lái)承租的廉租住房或者停止向他們發(fā)放租房補(bǔ)貼，甚至有些購(gòu)買到經(jīng)濟(jì)適用房或享受到實(shí)物配租形式廉租房的居民認(rèn)為一旦享有這種條件便是終身?yè)碛械?，從而形成“福利固化”的現(xiàn)象，導(dǎo)致退出機(jī)制難以進(jìn)行，這不僅使得保障性住房的供需矛盾惡化，也違反了社會(huì)公平。

四、對(duì)保障房建設(shè)創(chuàng)新融資模式的思考

保障性住房的建設(shè)屬于周期較長(zhǎng)、資金需求量較大的項(xiàng)目，所以中央和地方政府相關(guān)職能部門必須制定相關(guān)的優(yōu)惠政策來(lái)吸引各種社會(huì)投資，而且還需通過改進(jìn)保障房建設(shè)的籌資方式和運(yùn)營(yíng)模式來(lái)保證保障房的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（一）政策保障與支持?，F(xiàn)在亟須一部“保障房融資規(guī)范管理辦法”來(lái)統(tǒng)籌管理保障房融資全局，因此就需要制定與保障性住房建設(shè)有關(guān)的法律法規(guī)。一方面對(duì)于保障性住房融資過程要加大監(jiān)管力度，盡量避免暗箱操作、潛規(guī)則等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)，還要科學(xué)合理的制定申請(qǐng)條件、融資機(jī)制、準(zhǔn)入資格等硬性條件，為保障房的建設(shè)與發(fā)展保駕護(hù)航；另一方面政府要實(shí)施優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種社會(huì)金融機(jī)構(gòu)及企業(yè)積極參與保障房的投資建設(shè)。

（二）創(chuàng)新保障房融資機(jī)制。由于缺乏創(chuàng)新的多元化融資機(jī)制作指導(dǎo)，中國(guó)保障房的建設(shè)行走得比較艱難。因此，地方政府應(yīng)為保障房的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)挖溝開渠，將社會(huì)力量引進(jìn)去為其資金籌備作支持。第一，將保險(xiǎn)、信托、社保等長(zhǎng)期資金打包，制定合理的融資方案并將這些資金投入到保障性住房的建設(shè)和發(fā)展中去；第二，積極推廣PPP融資模式，這不僅可以健全社會(huì)資本投入的有效機(jī)制，建立社會(huì)資本與保障房建設(shè)的連通橋梁，還可以降低融資成本，政府與私人組織之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)的伙伴式合作關(guān)系可以保證保障房建設(shè)過程中的資金注入保持均衡狀態(tài)。這兩種都是實(shí)踐性較強(qiáng)、有效性能夠得到保證的融資方式，在今后的發(fā)展中定能成為建立低收入家庭住房的主要融資途徑。

（三）構(gòu)建完善的退出機(jī)制。申請(qǐng)資格失效、“騙住”、“騙購(gòu)”、閑置、違規(guī)轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租等現(xiàn)象的存在降低了保障房的惠民效率，針對(duì)這些情況，地方政府需要構(gòu)建合理有效的動(dòng)態(tài)退出機(jī)制，保證房源的合理流動(dòng)，盡可能最大化地滿足低收入家庭的實(shí)際居住需求。

“信息完善，一戶一檔，即時(shí)更新”的保障房管理模式能夠很好地解決這些問題，相關(guān)部門可依據(jù)調(diào)查得來(lái)的信息積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)狀況改善且不具備保障房申請(qǐng)資格的住戶自然退出。在保障房的管理過程中可指定所在街道的居民委員會(huì)開展不定期的入戶巡查工作，實(shí)時(shí)登記私下轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)等違規(guī)使用行為，并采取一定的懲罰措施進(jìn)而杜絕這種現(xiàn)象的再次發(fā)生。

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