方建中

黨的十八屆五中全會提出，“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。作為環(huán)境保護與監(jiān)管的一種新模式，垂直管理是在屬地管理的缺陷倒逼下應運而生的，它將使環(huán)境保護與監(jiān)管贏得多重良好效應，而垂直管理新模式的全面推行則需要從多維度發(fā)力。

屬地管理的實踐缺陷倒逼垂直管理新模式

垂直管理新模式是在屬地管理模式的實踐缺陷倒逼下應運而生的。原先，我國環(huán)境保護與監(jiān)管普遍實行屬地管理模式，地方環(huán)保部門在接受上級環(huán)保部門業(yè)務指導的同時，還要作為當?shù)赝壢嗣裾穆毮懿块T而接受地方政府領(lǐng)導。上級環(huán)保部門主要負責指導地方環(huán)保部門的工作業(yè)務，而同級人民政府則要主管其人事任免、工作經(jīng)費等。由于屬地管理模式下地方政府掌握環(huán)保部門的人權(quán)和財權(quán)，地方政府對當?shù)丨h(huán)保部門的影響力要遠遠大于上級環(huán)保部門，所以，在當前我國地方政府的環(huán)保意愿普遍與經(jīng)濟增長意愿發(fā)生沖突的情況下，這種管理模式就帶來了阻滯中央環(huán)保政策執(zhí)行和異化地方環(huán)境責任承擔的突出問題。

一方面，屬地管理模式阻滯了中央環(huán)保政策執(zhí)行。在環(huán)境保護與監(jiān)管的博弈中，中央政府和上級環(huán)保部門是全國共同環(huán)境利益的代表，地方政府則是地方局部特殊利益的載體。中央政府和上級環(huán)保部門主要通過國家的環(huán)保政策法令指導地方環(huán)保部門的業(yè)務，并無特殊利益的驅(qū)動。地方政府則要追求以GDP增長為主要指標的特殊利益，其GDP增長壓力遠遠大于地方環(huán)境保護利益。地方政府這種特殊利益與屬地管理模式相結(jié)合，通過對地方環(huán)保部門人、財?shù)目刂?，形成了牢固的政策?zhí)行阻滯機制，對環(huán)境保護與監(jiān)管發(fā)揮著隱形的卻十分有力的負影響，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，導致環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在。

另一方面，屬地管理模式異化了地方環(huán)境責任承擔。我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定，地方人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，在出現(xiàn)重大環(huán)境污染事故或其他環(huán)境問題時，都必須確定一個責任主體代表地方政府承擔責任。在屬地管理情況下，地方環(huán)保部門一方面是地方政府的組成部門，另一方面又是當?shù)氐沫h(huán)保行政主管部門，往往理所當然地成為責任主體，承擔地方政府的環(huán)境保護責任。但很多時候，那些會引發(fā)責任承擔的環(huán)境污染事故往往并非由環(huán)保部門引起，而是由于環(huán)保部門在執(zhí)法過程中受到了地方政府意志的制約所導致，這就引發(fā)了管理職能和責任承擔的不匹配。環(huán)保部門一方面因欠缺話語權(quán)而難以獨立執(zhí)法，另一方面卻要承擔本應由政府或其他職能部門承擔的環(huán)保責任，這對地方環(huán)保部門發(fā)揮環(huán)境保護與監(jiān)管正能量十分不利。

可以說，近年來我國大部分地區(qū)之所以環(huán)境總體惡化的趨勢尚未根本改變，大氣和水環(huán)境狀況沒有得到顯著改觀，環(huán)境壓力還在加大，一部分地區(qū)之所以污染排放嚴重超過環(huán)境容量，突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)，與環(huán)境保護與監(jiān)管在和地方經(jīng)濟發(fā)展的博弈中處于劣勢地位的屬地管理模式密切相關(guān)。為了落實使藍天常在、青山常在、綠水常在的環(huán)保工作目標要求，扭轉(zhuǎn)當前全國各地區(qū)嚴峻的環(huán)保形勢，黨中央適時推出了能彌補屬地管理缺陷的垂直管理新模式，這既是破解環(huán)保積弊的務實之策，更是建設(shè)生態(tài)文明與美麗中國的必然選擇。

垂直管理新模式將使環(huán)境保護與監(jiān)管贏得多重良效

首先，垂直管理新模式有利于防止環(huán)保執(zhí)法權(quán)力與地方利益發(fā)生鏈接，為環(huán)保部門獨立執(zhí)法奠定堅實基礎(chǔ)。在垂直管理模式下，地方各級環(huán)保部門的編制及負責人，由中央或省級機構(gòu)編制管理部門會同環(huán)保部，根據(jù)各地的具體情況進行統(tǒng)一核定和管理，這就能確保地方環(huán)保部門負責人由上級環(huán)保部門垂直任免，可以為更好地統(tǒng)一規(guī)范本區(qū)域內(nèi)的環(huán)保行政事務提供保障，從源頭上鏟除地方政府為追求地方利益而破壞環(huán)境的動因，為環(huán)保部門獨立執(zhí)法奠定堅實基礎(chǔ)，從而有效地防止基層政府實施越權(quán)審批、違規(guī)執(zhí)法等行為。

其次，垂直管理新模式有利于建立統(tǒng)一科學的環(huán)保評價體系，確保環(huán)保執(zhí)法機制的有效運行。環(huán)保執(zhí)法涉及各方面利益的博弈，只有依靠科學統(tǒng)一的執(zhí)法評價體系，才能充分有效地凸顯環(huán)保執(zhí)法的效力。尤其是涉及生態(tài)環(huán)境的修復治理，更需要以科學的評價標準作為追責的依據(jù)。沒有科學統(tǒng)一的環(huán)保執(zhí)法評價體系，勢必導致各地環(huán)保執(zhí)法的標準混亂。執(zhí)法標準的混亂，又必然致使執(zhí)法效果大打折扣，使環(huán)保執(zhí)法機制的有效運行成為空談。而在垂直管理新模式下，可以建立一套獨立、公正、規(guī)范的環(huán)境監(jiān)管體系，統(tǒng)一監(jiān)管尺度、統(tǒng)一監(jiān)測標準、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一責任要求，真實評價各個地方的環(huán)境質(zhì)量狀況，客觀反映地方政府的環(huán)保工作成效，使黨政領(lǐng)導干部環(huán)保政績考核等制度更具可操作性。

再次，垂直管理新模式有利于環(huán)保部門自身建設(shè)，促進環(huán)境保護與監(jiān)管總體能力的提升。實現(xiàn)垂直管理后，在經(jīng)費管理方面，中央和地方各級環(huán)保部門將實行收支兩條線的原則，由中央或省級環(huán)保部門對地方各級環(huán)保部門的財務經(jīng)費進行統(tǒng)一核算和管理。這就可以從根本上避免因本位主義、地方保護主義或地方領(lǐng)導輕視環(huán)保而形成不愿加大環(huán)保投入的問題，有利于環(huán)保部門合理配置人力、物力和財力資源，從而促進環(huán)境保護與監(jiān)管總體能力的提升。

垂直管理新模式的推行要從多維度發(fā)力

一是處理好環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察部門和地方政府的關(guān)系。在垂直管理模式下，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察部門直接隸屬省級管轄，可以直接監(jiān)督地方政府。這種職能角色的顛覆性轉(zhuǎn)變，在短期內(nèi)可能使地方政府難以適應，這會給執(zhí)法帶來很大困難和壓力。因此，省級政府要加強對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察工作的支持，管住地方政府主要領(lǐng)導，迫使其不敢、不能對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制造障礙，從而消除執(zhí)法被動的不利局面。同時，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察部門也要注意執(zhí)法的方式方法，要充分認識到推行垂直管理只是環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察部門在環(huán)保方面對政府進行監(jiān)督，而不是凌駕于地方政府之上。

二是進一步完善環(huán)保考核機制。面對更為復雜的環(huán)境問題，各級政府與環(huán)保部門不僅要有壯士斷腕的堅定決心和背水一戰(zhàn)的頑強勇氣，更需要科學務實的制度支撐。應通過體制機制創(chuàng)新進一步強化環(huán)保目標責任制關(guān)系，約束各種對環(huán)境的污染和破壞行為，以防止推行垂直管理后地方政府因環(huán)保工作積極性降低而對生態(tài)環(huán)境造成較大損害。要著重突出環(huán)保考核對地方政府行為的引導功能，削弱地方經(jīng)濟增長壓力對實現(xiàn)環(huán)保目標的干擾，讓阻滯中央環(huán)保政策執(zhí)行的機制失去生存的土壤。

三是規(guī)范和強化環(huán)境保護與監(jiān)管的隊伍和機構(gòu)建設(shè)。按照政府、企業(yè)、市場“三位一體”的要求，強化環(huán)境保護與監(jiān)管的隊伍和機構(gòu)建設(shè)。政府層面，應充實和壯大環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法力量，以提升隊伍素質(zhì)來確保增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。企業(yè)層面，應明確要求強制排污企業(yè)實施環(huán)境自測自報，督促企業(yè)向社會公開監(jiān)測信息。市場層面，應全面放開除特殊領(lǐng)域以外的環(huán)境監(jiān)測市場，鼓勵和支持國內(nèi)外各種社會機構(gòu)與組織、個人投資建設(shè)第三方專業(yè)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。

四是充分實現(xiàn)信息公開和公眾參與。環(huán)境保護與監(jiān)管推行垂直管理，要通過陽光執(zhí)法、誠信數(shù)據(jù)、公開透明和接受全社會監(jiān)督，為環(huán)保執(zhí)法營造良好的社會支持氛圍。在考慮制度設(shè)計時，要重點加強信息公開和公眾參與。環(huán)境保護與監(jiān)管的信息應第一時間公開上網(wǎng)，并且使公眾能通過便捷的方式查詢到這些信息。

（作者系省委黨校工商管理教研部主任） 責任編輯：金 雯