車文斌

在焦裕祿干部學(xué)院，中央黨校舉辦的縣委書記研修班正在緊張有序地進(jìn)行。到2017年底，全國所有的縣委書記都要輪訓(xùn)一遍。

“官之至難者，令也”。對縣治之難，習(xí)近平總書記在1990年福建任職所著的《從政雜談》就談及：“如果把國家喻為一張網(wǎng)，全國3000多個縣（注：多次調(diào)整后，現(xiàn)在全國有2800余個縣/市/區(qū)/旗）就像這張網(wǎng)上的紐結(jié)。‘紐結(jié)松動，國家政局就會發(fā)生動蕩；‘紐結(jié)牢靠，國家政局就穩(wěn)定。國家的政令、法令無不通過縣得到具體貫徹落實(shí)。因此，從整體與局部的關(guān)系看，縣一級工作好壞，關(guān)系國家的興衰安危?！?/p>

縣域當(dāng)如何治理？古時，縣官之責(zé)為“保境安民”，今時，又當(dāng)如何？

今時也不例外，縣域范圍內(nèi)，最為重要的要素有二：民眾與地域。善治的縣官，無不圍繞民眾與地域來進(jìn)行：拱衛(wèi)縣域內(nèi)的安全防護(hù)，是為“保境”；讓民眾安寧安康，是為“安民”。

本刊關(guān)注縣域善治。善治，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下對縣官們的新要求，也是新的發(fā)展趨向，是“硬”的管理與“軟”的治理“兩手都要抓”的新取向。

善治，一為善于管治讓民眾安居樂業(yè)，二為施善治理，行良策，讓民眾敦厚純善，縣富鎮(zhèn)優(yōu)村美人和。

這正是2800多名縣委書記需要擔(dān)起的新重?fù)?dān)。

創(chuàng)新縣域治理重在“民本”

對人的治理，浙江嘉興法治、德治與自治的“三治合一”模式可作范本，是為“人和”。

“地、縣各級領(lǐng)導(dǎo)干部，不論職務(wù)高低，都是人民的公仆，都要把群眾的冷暖安危放在心上?！吕碇?，惟在于安民，安民之道，在察其疾苦而已?！薄白鋈艘腥似罚?dāng)‘官要有‘官德”“縣一級領(lǐng)導(dǎo)同志要珍惜崗位，秉公用權(quán)，安身、安心、安業(yè)，多為老百姓造福?！薄倳洏O為重視縣域的治理，對縣級官員抱有厚望，他說，當(dāng)好縣委書記，必須始終做到心中有民，必須心系群眾、為民造福。

縣域是最基層的單位，既“接天線”又“接地氣”，是我國社會經(jīng)濟(jì)治理的基石，是承上啟下、連接城鄉(xiāng)、溝通條塊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是力推改革落地、保增長促轉(zhuǎn)型和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前沿陣地。黨的十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新社會治理方式，而新常態(tài)下，創(chuàng)新縣域治理模式正當(dāng)其時。

“民為國之本”，在縣域內(nèi)，民同樣是縣之本。治縣若不以民為本，則失去根基，成為無本之源，無根之木。

黨的十八屆三中全會提出，“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”，因而，創(chuàng)新治理的核心，便在“民本”上面。

無論是“網(wǎng)格化治理模式”，還是“居民自治模式”，創(chuàng)新的目標(biāo)就是安民樂民，促進(jìn)公正與和諧。

2016年6月18日，浙江嘉興桐鄉(xiāng)的“創(chuàng)新試驗(yàn)”迎來專家檢驗(yàn)，北京大學(xué)、清華大學(xué)、日本早稻田大學(xué)等國內(nèi)外20余位知名專家學(xué)者聚在一起。

桐鄉(xiāng)“三治”，融合為一，其招式是什么？ 招式正是“民本”。所謂“三治”，指“法治、德治、自治”：以法治“定分止?fàn)帯?，以德治“春風(fēng)化雨”，以自治“內(nèi)消矛盾”。法治是剛性的，其尊嚴(yán)和權(quán)威不容漠視；道德滑坡，信仰缺失，非德治不可彌補(bǔ)；社會治理中百姓角色缺位，自治讓百姓動起來。

2013年，高橋鎮(zhèn)鋪開“三治”試點(diǎn)，組建了三支植根于民間的團(tuán)隊(duì)——“百姓參政團(tuán)、道德評判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)”。

3年后，高橋鎮(zhèn)已逐步形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層社會治理新格局，讓鄰里守望、民眾自決、社會自治的愿景逐步走向現(xiàn)實(shí)。其秘訣正是“民本”。隨后，高橋“三治”模式推開，被各鎮(zhèn)效仿。

2015年第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會期間，烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)各行政村、社區(qū)自發(fā)組建起了一支2600多人的“烏鎮(zhèn)管家”隊(duì)伍，在維護(hù)大會的安全上發(fā)揮了積極作用。

烏鎮(zhèn)景區(qū)周邊300多家“黑旅館”的整治，行政管理者指導(dǎo)成立“烏鎮(zhèn)人家”民宿行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮自治力量，分塊落實(shí)責(zé)任，促進(jìn)民宿規(guī)范化。

德治方面，評選最美桐鄉(xiāng)人、最美黨員、道德模范、“五有”市民、星級文明家庭等，涌現(xiàn)出了一大批道德模范和先進(jìn)人物。

社區(qū)是城區(qū)居民的重要載體，是最基層的社會細(xì)胞，如何通過社區(qū)激發(fā)“民本”力量？成都市溫江區(qū)涌泉街道榮膺“社會治理創(chuàng)新最佳案例”獎的成功，正是“以民為本”的結(jié)果。

網(wǎng)格化的“保境安民”

對地域的治理，“網(wǎng)格化”模式可做考量，治安環(huán)境與自然環(huán)境的治理是其重要內(nèi)容，是為“村美”。

“郡縣治，則天下安”。習(xí)總書記將縣域比作國家網(wǎng)格上的“紐結(jié)”，這是大網(wǎng)格。而縣域內(nèi)的小網(wǎng)格，也在形成。

多格化社會治理，成為很多城區(qū)采用的方式。

在上海金山區(qū)，11個街鎮(zhèn)建立統(tǒng)一命名的城市網(wǎng)格化綜合管理中心，建立“三支隊(duì)伍”，即網(wǎng)格中心信息員、網(wǎng)格監(jiān)督員和綜合執(zhí)法隊(duì)伍，其中，綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合城管、公安、工商、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)監(jiān)督等執(zhí)法力量，加強(qiáng)條塊工作聯(lián)動，聯(lián)合執(zhí)法，綜合整治。

在北京西城區(qū)， 15個街道、256個社區(qū)，建立了1625個網(wǎng)格的“全響應(yīng)網(wǎng)格化社會服務(wù)模式”，創(chuàng)建社會服務(wù)、行政服務(wù)、城市管理、社會管理、應(yīng)急處置五大領(lǐng)域網(wǎng)格化管理，獲“中國政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”獎。

在成都市，以網(wǎng)格化、信息化為依托，已建立“網(wǎng)格-社區(qū)（村）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）-區(qū)（市）縣-市”社會服務(wù)管理事項(xiàng)閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，目前，成都擁有1.2萬余個社區(qū)網(wǎng)格，1.2萬多名網(wǎng)格員，20萬紅袖套。

全域網(wǎng)格，全響應(yīng)網(wǎng)格，全服務(wù)網(wǎng)格……多種類型的網(wǎng)格在全國不同的角落推開。有的以居民戶數(shù)來劃分，有的則以院落來劃分，精細(xì)化的治理服務(wù)體系，正推動著社會的發(fā)展。網(wǎng)格化，似已成為社會治理的一種基本形式之一。至于網(wǎng)格上要賦予何種職能，各地有著不同的探索。

縣域的核心要素，一為民眾，二為地域，縣治，除了對民眾的治理之外，對地域的治理也是核心內(nèi)容之一。

其實(shí)，在縣域，目前已經(jīng)建立了“縣-鎮(zhèn)-村-組”四級模式，到村一級，實(shí)行的正是村民自治，村民的耕地屬于集體所有，個人承包經(jīng)營，可為何仍有疏漏，管理似已力不從心？僵化的模式已帶來管理困惑，創(chuàng)新勢在必行。

其一，原有的“縣-鎮(zhèn)-村-組”模式，公安、城管、衛(wèi)生等僅延伸到鎮(zhèn)一級，更多的是只管鎮(zhèn)的城區(qū)部分，村組兩級幾乎都是由村民自行管理。村級組織的薄弱導(dǎo)致公安、城管、衛(wèi)生等職能部門沒能延伸至村。實(shí)際上，這張網(wǎng)格，僅在“縣-鎮(zhèn)”形成，在“鎮(zhèn)-村-組”，僅是“線”。

以此推之，縣域創(chuàng)新的方向就是：努力將網(wǎng)格延伸到“鎮(zhèn)-村”，甚至“組”，讓網(wǎng)格遍及城鄉(xiāng)。

其二，當(dāng)前已進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的階段，綠色發(fā)展理念深入人心，縣域的地域治理有了更深層的內(nèi)容，“做美地域”是創(chuàng)新的另一個重要考量。古時是“保境”，如今不僅要“保境”，更要“美境”“優(yōu)境”。因而，對環(huán)境的整治，對污染的治理，正是縣域治理創(chuàng)新的一個重要方面。

網(wǎng)格化需要延伸，真正由“線”到“網(wǎng)”；縣境內(nèi)需要做優(yōu)做美，污染治理與環(huán)境整治必不可少，這正是踐行黨的“五大發(fā)展理念”的切實(shí)行動?？h域治理創(chuàng)新，已在更高的層面提出了新要求，“人和”“村美”正是縣域應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)。

讓鄉(xiāng)賢回歸

鄉(xiāng)賢隨社會的急劇變革而變得飄忽陌生，新的戶籍制度讓鄉(xiāng)愁也縹緲。根難定，鄉(xiāng)賢文化引發(fā)深思……

如果說法治與行政管理是“硬”，那么，德治與自治則是“軟”?！败洝薄坝病毕鄥f(xié)，相輔相成，方得和諧：“硬”是機(jī)器上的軸承，“軟”是讓軸承轉(zhuǎn)動的機(jī)油。

2015年9月30日，人民日報(bào)刊登兩篇文章：《重視現(xiàn)代鄉(xiāng)賢》和《用新鄉(xiāng)賢文化推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，作者分別為北京大學(xué)中文系教授、博士生導(dǎo)師張頤武和湖南省社會科學(xué)院中國馬克思主義研究所所長黃海。此外，光明日報(bào)等媒體也紛紛刊文，談鄉(xiāng)賢作用。這些，可謂重要信號。

鄉(xiāng)賢中的“鄉(xiāng)”，既指山鄉(xiāng)，又是鄉(xiāng)村，正是縣域的組成部分，在黨和政府提出“創(chuàng)新社會治理”的當(dāng)下，縣域不應(yīng)忽視此中暗隱的信號。

“鄉(xiāng)賢”一詞，是指“鄉(xiāng)里中德行高尚的人”。德高，則望重，鄉(xiāng)賢文化根植于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，在漫長的中國歷史進(jìn)程中，起著重要作用；他們在鄉(xiāng)民們的身邊，傳教化德，或以學(xué)問文章，或以吏治清明，或以道德品行而受到鄉(xiāng)民的敬服。

“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”是社會主義核心價值觀，而鄉(xiāng)賢文化正蘊(yùn)含著這些內(nèi)容，有著相同的終極追求。桐鄉(xiāng)“三治”，其中的德治，鄉(xiāng)賢文化正是其重要內(nèi)容。

在四川省新津縣，鄉(xiāng)賢正在調(diào)解中發(fā)揮著獨(dú)特作用。目前，新津縣組建縣、鎮(zhèn)、村三級“鄉(xiāng)賢調(diào)解員”，全縣106個村，共有600名左右的村級鄉(xiāng)賢調(diào)解員。鄉(xiāng)賢參與調(diào)解，調(diào)解成功率大大提高。

成都市高新區(qū)重視鄉(xiāng)賢文化，2015年，挖掘和培育鄉(xiāng)賢文化，以評選、推薦的方式，在文藝、書法、教育等方面挖掘本地“傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢”50人，建立了鄉(xiāng)賢數(shù)據(jù)庫。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢在農(nóng)耕文化中發(fā)揮著重要作用，互聯(lián)網(wǎng)信息時代又該怎樣創(chuàng)新式發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用？

現(xiàn)代社會，鄉(xiāng)賢文化越來越薄弱，尤其是受網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的沖擊，現(xiàn)實(shí)社會變得愈加浮躁。同時，縣域“鎮(zhèn)-村-組”單線式模式，讓不少村組成為行政治理的薄弱環(huán)節(jié)。在這種情況下，縣域更需要加強(qiáng)德化教育，讓第三種力量介入。

傳統(tǒng)村落中，有鄉(xiāng)約、族規(guī)和家訓(xùn)等，這些，都由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)賢參與制定，帶頭遵守。村規(guī)，要求村民間相處友善，鄰里和睦，不偷不盜，規(guī)勸人們互愛互助；民約，涉及調(diào)解糾紛、嚴(yán)懲盜賊、保護(hù)環(huán)境等；家訓(xùn)，通常要求家庭成員孝悌修身、主次尊卑、婚姻祭祀……強(qiáng)化村規(guī)民約的作用，將使弱化的“村-組”結(jié)成緊密的網(wǎng)格，促使“縣-鎮(zhèn)-村-組”的四級網(wǎng)格化治理真正形成。

孝悌之鄉(xiāng)四川省金堂縣，正在越來越多地借助村規(guī)民約的力量管理村落?！懂?dāng)代縣域經(jīng)濟(jì)》記者在金堂縣采訪發(fā)現(xiàn)，按照成都市依法治村工作會的要求，金堂縣各鎮(zhèn)各村（社區(qū)）重新制定完善了村規(guī)民約，破解部分村級公共事務(wù)法律法規(guī)無法管的問題。這些村規(guī)民約通俗易懂，成為農(nóng)村群眾自治的“鐵規(guī)矩”，解決村民自治中的“棘手事”。

以“互聯(lián)網(wǎng)+”方式轉(zhuǎn)向多元共治

互聯(lián)網(wǎng)，以快捷、便利給具有廣袤鄉(xiāng)村且地理位置本不占優(yōu)的縣域帶來機(jī)會，以更加積極的理念和戰(zhàn)略擁抱互聯(lián)網(wǎng)，理應(yīng)是縣域當(dāng)仁不讓的選擇。

“互聯(lián)網(wǎng)+”或“+互聯(lián)網(wǎng)”對縣域治理而言，正是其轉(zhuǎn)向多元共治的一種方式，也是創(chuàng)新的必由之路。

無論是人的“三治合一”還是地域化的網(wǎng)格化治理，都需要借助互聯(lián)網(wǎng)。

比如可以通過互聯(lián)網(wǎng)讓人民群眾參與市場監(jiān)管和社會治理，人們可以隨時隨地使用智能手機(jī)拍照，縣域通過建立和完善有獎舉報(bào)和報(bào)告制度，發(fā)動廣大民眾隨時隨地舉報(bào)食品安全等領(lǐng)域的違法犯罪行為，報(bào)告安全隱患、交通事故、災(zāi)害險(xiǎn)情等。但這種渠道和方式，需要縣域的主政者，去創(chuàng)新性地建立。

比如“互聯(lián)網(wǎng)+公安”，把傳統(tǒng)探頭升級改造為具有對人臉、人體特征、車牌號等自動識別功能的智能探頭，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控和自動報(bào)警，提高對嫌疑人員和嫌疑車輛的跟蹤水平，快速抓捕犯罪嫌疑人、在逃犯和暴恐分子等。

在四川省成都肖家河轄區(qū)，從2010年起，就在興蓉社區(qū)開展基層治理試點(diǎn)，其公共服務(wù)由以前的“政府+第三方社區(qū)組織”模式向“政府+第三方社區(qū)組織+社區(qū)社會組織”的模式轉(zhuǎn)變。轄區(qū)內(nèi)，很多事務(wù)包括一些與居民相關(guān)的事務(wù)可以在社區(qū)內(nèi)直接辦理，社區(qū)的社會組織，功能更加強(qiáng)大，極大地豐富了居民的生活。

獲“社會治理創(chuàng)新最佳案例”獎的溫江涌泉同樣如此，正是其創(chuàng)新社區(qū)治理，啟動“積極型社區(qū)”建設(shè)，調(diào)動基層黨組織、社區(qū)、社會組織和社區(qū)居民的積極性，從而實(shí)現(xiàn)了有序的社會治理。

“社會治理創(chuàng)新要從政府‘管控型的社會治理模式向‘多元共治轉(zhuǎn)變。”6月18日，浙江舉辦的“推進(jìn)法治德治自治建設(shè)、創(chuàng)新基層社會治理”高峰論壇上，中共中央黨校黨建教研部主任、教授王長江說，“原來政府統(tǒng)管一切的管理方式已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，社會經(jīng)濟(jì)制度變遷催生出國家管理模式的變革需求，即從管理走向治理?！?/p>

多元共治，是一種充分調(diào)動各方力量進(jìn)行社會治理的方式，眼下，很多地方進(jìn)行的關(guān)于社會治理的創(chuàng)新，實(shí)際上仍然屬于過去的管控型。

堵不如疏，管不如放。所謂“放開搞活”。 創(chuàng)新，正是一種“放開”的過程與方式。王長江說，多元共治，必須加快推進(jìn)社會治理的探索和轉(zhuǎn)型，形成社會治理探索創(chuàng)新“百舸爭流”的局面，這一戰(zhàn)略目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。

四川省安居區(qū)在社會創(chuàng)新治理方面也有諸多探索，區(qū)委書記雷云認(rèn)為，創(chuàng)新社會治理體制，著力重點(diǎn)是改進(jìn)治理方式，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，這正是朝向“多元共治”目標(biāo)的一種方式。

探索無止境，發(fā)展無盡期。全面深化改革是黨中央作出的戰(zhàn)略部署，縣域治理，仍需不斷努力創(chuàng)新。

“致理之要，惟在于安民，安民之道，在察其疾苦而已”，不管治理方式如何變革，民眾、民生、民本是創(chuàng)新之魂，黨的領(lǐng)導(dǎo)是創(chuàng)新之核，唯此，基層治理體系創(chuàng)新發(fā)展和縣域治理能力的現(xiàn)代化方能實(shí)現(xiàn)。

善治，既是善于治理，又與惡治正對，是縣域治理追求的一種理想目標(biāo)。