楊志勇（中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的稅收

楊志勇（中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

內(nèi)容提要：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前中國正在進(jìn)行的一場重要的改革，旨在形成有效的供給。稅收制度和稅收政策應(yīng)在此項(xiàng)改革中發(fā)揮重要作用。本文首先厘清了關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部分誤解，并結(jié)合供給側(cè)改革的五大任務(wù)，闡述了稅收在其中的作用。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 經(jīng)濟(jì)改革 財(cái)政改革

一、引言

中國正在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這一改革方案提出的時間不長，但影響很大。2015年11月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上指出，在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率。①新華網(wǎng).習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/ttgg/2015-11/10/c_1117099915.htm，2016-07-10.2015年12月18-21日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國際金融危機(jī)發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求。②人民網(wǎng).中央經(jīng)濟(jì)工作會議舉行部署2016年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五大任務(wù)［EB/OL］.http://finance.people.com.cn/GB/8215/392239/401049/. 2016-7-10.由此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2016年7月8日，習(xí)近平總書記在北京主持召開經(jīng)濟(jì)形勢專家座談會時指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得新的進(jìn)展，但經(jīng)濟(jì)走勢仍然分化，新舊發(fā)展動力的轉(zhuǎn)換需要一個過程，堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化新的發(fā)展動力。③人民網(wǎng).習(xí)近平主持召開經(jīng)濟(jì)形勢專家座談會強(qiáng)調(diào)堅(jiān)定信心增強(qiáng)定力堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革［EB/OL］. http://politics.people.com.cn/n1/2016/0709/c1024-28539200.html，2016-7-10.

筆者認(rèn)為，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方著力。稅收制度和稅收政策能夠在改革中扮演重要角色?；仡欀袊呢?cái)稅制度的演變歷程，稅收在改革中發(fā)揮的作用（楊志勇、楊之剛，2008；楊志勇，2015）不容忽視。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)

（一）與其他改革的關(guān)系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深層次含義在于其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。當(dāng)下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念是貫穿在一起的，同時，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與五大支柱政策是相配套的。即與宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀政策、改革政策、社會政策是密切聯(lián)系的。宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會政策要托底，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)政策與社會政策的目標(biāo)要求，也反映了政策與改革之間的重要聯(lián)系。①相關(guān)概括可參見裴長洪（2016）。

（二）改革的背景

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是在中國經(jīng)濟(jì)“三期疊加”和新常態(tài)背景下提出的。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入增長速度換檔期，從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入陣痛期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化升級；中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入前期刺激政策消化期，經(jīng)濟(jì)增長動力從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。受到國內(nèi)外多種因素的影響，中國經(jīng)濟(jì)形勢較為復(fù)雜。②參見龔雯、許志峰、吳秋余（2016）采訪權(quán)威人士的報(bào)道。根據(jù)權(quán)威人士的觀點(diǎn)：在當(dāng)前形勢下，國民經(jīng)濟(jì)不可能通過短期刺激實(shí)現(xiàn)V型反彈，可能會經(jīng)歷一個L型增長階段。解決中長期經(jīng)濟(jì)問題，傳統(tǒng)的凱恩斯主義藥方有局限性，根本之道在于結(jié)構(gòu)性改革。具體來看，中國經(jīng)濟(jì)正面臨“四降一升”的態(tài)勢，即經(jīng)濟(jì)增速下降、工業(yè)品價格下降、實(shí)體企業(yè)盈利下降、財(cái)政收入增幅下降、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險發(fā)生概率上升。在這種背景下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)就被界定為“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。③這五大任務(wù)是在中央經(jīng)濟(jì)工作會議：全面闡述“五大政策支柱”，專門部署全面深化改革與擴(kuò)大雙向開放工作，確認(rèn)“要在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，部署主要抓好“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)”。

（三）改革的目標(biāo)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，消費(fèi)升級很快，一些消費(fèi)需求在境內(nèi)不能得到有效滿足而流失到境外。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。改革要通過一系列政策舉措，特別是推動科技創(chuàng)新、發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、保障和改善人民生活的政策措施，解決中國經(jīng)濟(jì)供給側(cè)存在的問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本，是讓供給能力能夠更好地滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要。

三、關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的討論

著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是在適度擴(kuò)大總需求的同時進(jìn)行的，旨在提高供給體系質(zhì)量和效率。但在現(xiàn)實(shí)中，不乏對此項(xiàng)改革的誤解。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是“大雜燴”（余永定，2016），是有所指的，改革的順利進(jìn)行需要基于對改革的準(zhǔn)確認(rèn)識之上。

（一）需求管理與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并行不悖

當(dāng)下，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最典型的誤解莫過于其推行意味著需求管理將被淡化的觀點(diǎn)。顯然，這種理解是有偏頗的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施離不開需求管理。缺少需求管理，財(cái)政政策和貨幣政策也就無用武之地，而供給管理在市場經(jīng)濟(jì)條件下會用得少。這是因?yàn)椋┙o管理操作不當(dāng)，容易演變?yōu)樾姓芾恚鼑?yán)重的是轉(zhuǎn)化為政府過多的行政干預(yù)。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是在特定經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的，是全面深化改革的重要組成部分，是貫穿五大發(fā)展理念的現(xiàn)實(shí)要求。強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革不等于淡化需求管理。需求管理在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中不僅不會淡化，而且其管理水平還需同步提高。國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢日趨復(fù)雜，簡單的擴(kuò)張或緊縮政策已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。中國需求管理的經(jīng)驗(yàn)亟待深入總結(jié)，國際上一些好的經(jīng)驗(yàn)做法也要注意吸收借鑒。在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下，緊縮政策的主張缺乏依據(jù)。中國需要消化前期刺激政策的影響，但這不等于政策的轉(zhuǎn)向。從現(xiàn)實(shí)來看，無論是積極的財(cái)政政策，還是穩(wěn)健的貨幣政策，至少在當(dāng)前都并不是緊縮的經(jīng)濟(jì)政策。2016年中國的積極財(cái)政政策一直在強(qiáng)調(diào)加力增效，財(cái)政赤字率進(jìn)一步提高。積極財(cái)政政策空間仍然存在，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率相對較低，發(fā)債仍有一定的空間。貨幣供應(yīng)量仍保持較合理的增速。全面來看，適當(dāng)?shù)男枨蠊芾砜梢詾楣┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供良好的外部環(huán)境?？傊?，需求管理與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是并行不悖的。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要避免政府過度干預(yù)

供給的有效改善，離不開政府的力量。國有經(jīng)濟(jì)改革不是純粹的市場化改革。改革后，國有經(jīng)濟(jì)既要符合國家發(fā)展定位的要求，還要讓國有企業(yè)或國有控股公司成為合格的市場主體，政府與企業(yè)關(guān)系的合理界定相當(dāng)重要。目前，政企不分或按行政方式經(jīng)營國有企業(yè)在一定程度上仍然存在，這種方式降低了企業(yè)經(jīng)營效率，不利于有效供給的形成。以規(guī)范的制度規(guī)范政府對國有企業(yè)或國有控股公司的干預(yù)，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為此，需要按照國有企業(yè)分類的要求，進(jìn)一步區(qū)分公益性國有企業(yè)和商業(yè)性國有企業(yè)，根據(jù)國有企業(yè)的不同定位，確定規(guī)范的制度，形成良好的政企關(guān)系。

政府規(guī)制不當(dāng)同樣會損害有效供給的形成。一些行業(yè)規(guī)制已經(jīng)放松，但是“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”、“彈簧門”①編者注：這三重門都是形象地展現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)在與國有經(jīng)濟(jì)，民營企業(yè)參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上所遇到的問題?！安ＡчT”：新政策、新規(guī)定、新辦法都有了，民營企業(yè)看得見卻進(jìn)不去也拿不到，猶如隔了一層玻璃門，總之是兌現(xiàn)難，落實(shí)難；“旋轉(zhuǎn)門”：比如項(xiàng)目招標(biāo)，表面上看對各種體制的企業(yè)一視同仁，可招標(biāo)條件里設(shè)定了某些條款，又把民間投資推了出來擋在門外；“彈簧門”：民營企業(yè)剛剛涉足某一行業(yè)領(lǐng)域又被一些市場準(zhǔn)入和進(jìn)入門檻等“硬性政策”彈出的現(xiàn)象。等問題不同程度存在，在很大程度上影響了民間資本的進(jìn)入。政府規(guī)制是公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的要求，而不是要將企業(yè)管死。規(guī)制效率的進(jìn)一步提高，可以釋放民間資本以及各種社會資本更多的活力，從而讓社會資源配置更加合理，形成有效的供給。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中肯定會有政府干預(yù)的力量存在，但這應(yīng)該是順勢而為，而不是要扭曲要素資源配置。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：稅收能做什么？

圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)，稅收能夠做什么？對此，筆者嘗試逐一作簡要分析。

（一）去產(chǎn)能與稅收

去產(chǎn)能，就是要解決產(chǎn)能過剩問題。為此，需要明確是哪些領(lǐng)域出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，這種過剩會維持多長時間，需不需要政府的介入。當(dāng)下，煤炭、鋼鐵行業(yè)常常被列為產(chǎn)能過剩行業(yè)?？梢灶A(yù)期，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，煤炭、鋼鐵行業(yè)仍然是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所不可或缺的行業(yè)。對此，筆者認(rèn)為，去產(chǎn)能應(yīng)該更多定位為提高行業(yè)效率。僵尸企業(yè)勢必要去除，但什么樣的企業(yè)算僵尸企業(yè)，什么樣的企業(yè)仍然有發(fā)展前途，就不得不在決策中費(fèi)思量。政府介入不是要以行政力量替代市場力量，市場力量仍然應(yīng)該是最主要的基礎(chǔ)力量，要讓市場能夠在產(chǎn)能過剩行業(yè)優(yōu)化中發(fā)揮作用，才能真正消除經(jīng)濟(jì)的未來隱患。

稅收政策應(yīng)該在去產(chǎn)能中發(fā)揮積極作用。首先，在不損害公平競爭的前提下，稅收政策應(yīng)對有利于產(chǎn)能過剩問題化解的措施采取鼓勵政策。其次，在去產(chǎn)能過程中，短期稅收收入可能會受到影響，但去產(chǎn)能旨在改進(jìn)供給，對中長期稅收收入的增長是有利的。稅收政策的選擇應(yīng)該有更長遠(yuǎn)的眼光。

（二）去庫存與稅收

有產(chǎn)能過剩，就會有庫存。當(dāng)下，去庫存的重要領(lǐng)域是房地產(chǎn)行業(yè)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，可以消化部分房地產(chǎn)庫存，這是市場行為。降低部分不太合理的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，讓更多人擁有自住房，既可以促進(jìn)去庫存任務(wù)的完成，也可以促進(jìn)相關(guān)財(cái)政制度的完善。

去庫存是從整個社會資源配置優(yōu)化的目標(biāo)出發(fā)的，不能簡單地理解為為房地產(chǎn)行業(yè)服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中的各個行業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中都存在此問題。庫存問題的根本解決，仍然需要靠市場力量，靠企業(yè)提供適銷對路的產(chǎn)品。房地產(chǎn)行業(yè)表面上看出現(xiàn)了較多的庫存，但與此同時，市場所需要的改善型住房還不能充分滿足，土地制度和土地政策也仍有較大的優(yōu)化空間。除了降低稅負(fù)，房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策對于去庫存也有積極意義。需要注意的是，目前所實(shí)施的一些優(yōu)惠政策應(yīng)該轉(zhuǎn)化為稅收制度，以更好地適應(yīng)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的需要。

（三）去杠桿與稅收

去杠桿，就是要降低債務(wù)率，對此，有一個杠桿率高低的判斷問題。中國杠桿率是否過高？從實(shí)際情況看，目前我國的企業(yè)債務(wù)率偏高，而政府債務(wù)率不算高。這就為去杠桿尋找到一條合理的路徑。政府仍然可以在一定程度上加杠桿，企業(yè)卻要去杠桿，以政府加杠桿來推動企業(yè)去杠桿。企業(yè)去杠桿之后恢復(fù)活力，最終形成更多的財(cái)政收入，為政府去杠桿提供支持。

去杠桿絕不等于不需要債務(wù)。債務(wù)融資可以更好地發(fā)揮金融市場的效率。去杠桿旨在將債務(wù)融資率控制在合理的范圍內(nèi)。同樣地，去杠桿主要是市場的事。有些企業(yè)債務(wù)問題可以通過債務(wù)重組來解決，或重新簽訂債務(wù)合同，或引入新的債務(wù)人，有些則可以通過債轉(zhuǎn)股來解決。債轉(zhuǎn)股也應(yīng)該主要是市場行為。只有在極少數(shù)企業(yè)破產(chǎn)清算影響面大，而相應(yīng)的社會保障制度不夠健全，財(cái)政政策才有可能產(chǎn)生影響。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的去杠桿問題，是為了降低債務(wù)風(fēng)險，相關(guān)的債轉(zhuǎn)股行為應(yīng)該在稅收優(yōu)惠政策上有所體現(xiàn)。

（四）降成本與稅收

降成本，從根本上說是市場的事。在同樣的市場條件下，成本較低的企業(yè)有更多的競爭優(yōu)勢。對于企業(yè)自身來講，或通過技術(shù)進(jìn)步，或借助新的制度安排來降低運(yùn)營成本。企業(yè)之外的制度性交易成本就不是企業(yè)所能控制的。制度性交易成本也叫體制性成本，是企業(yè)靠自身努力無法降低的，只有依靠政府深化改革，不斷調(diào)整制度、政策來實(shí)現(xiàn)。

降低制度性交易成本是降成本組合拳中的重要一招。營業(yè)稅改征增值稅、降低社保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，都是降低企業(yè)制度性交易成本的積極舉措。在經(jīng)濟(jì)增長乏力、財(cái)政收入增速放緩背景下，政府降稅費(fèi)要有壯士斷腕的勇氣，要充分體現(xiàn)政府與企業(yè)共渡難關(guān)的精神，以短期代價換取中長期的收益，換取經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。與此同時，要看到政府降稅費(fèi)的前提是不妨礙社會所需的公共服務(wù)的提供，也就是說，稅費(fèi)的下降是有限度的。因此，降低制度性交易成本的核心還是制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新不可能只是簡單的制度變革，需要統(tǒng)一的“公共服務(wù)型”政府理念的形成。

（五）補(bǔ)短板與稅收

補(bǔ)短板，就是要彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的一些不足，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。稅收可以在公共服務(wù)短板的補(bǔ)足上發(fā)揮積極作用。支付改善公共服務(wù)，可以增加個人和家庭的可支配收入，可以降低企業(yè)的運(yùn)行成本。在現(xiàn)代社會中，有許多服務(wù)是通過政府購買來提供的。社會資本參與公共服務(wù)的生產(chǎn)，可以促進(jìn)公共服務(wù)效率的提高，應(yīng)該有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，并形成合理的稅收制度。

創(chuàng)新也是目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一塊短板。國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，全社會創(chuàng)新浪潮的興起，是有效彌補(bǔ)創(chuàng)新短板的有利條件。對于稅收來說，企業(yè)所得稅研發(fā)支出加計(jì)扣除的優(yōu)惠，可以促進(jìn)創(chuàng)新短板的不足。但從國際視野來看，僅此是不夠的，應(yīng)該形成更全面的鼓勵創(chuàng)新的稅收制度和稅收政策，更有針對性地發(fā)揮稅收在促進(jìn)創(chuàng)新中的作用。

五、結(jié)語

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)艱巨，改革必然會耗費(fèi)大量社會成本，需要防止改革所帶來的社會震動，將社會影響控制在合理的范圍之內(nèi)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要稅收的支持。有針對性的稅收優(yōu)惠政策，可以減少改革的沖擊?，F(xiàn)代稅收制度的建設(shè)，應(yīng)與形成有效供給更好地結(jié)合起來，在促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮積極作用。

［1］ 楊志勇，楊之剛.中國財(cái)政制度改革30年［M］.上海：格致出版社、上海人民出版社，2008.

［2］ 楊志勇.現(xiàn)代財(cái)政制度探索：國家治理視角下的中國財(cái)稅改革［M］.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2015.

［3］ 龔雯，許志峰，王珂.七問供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革［N］.人民日報(bào)，2016-1-4.

［4］ 余永定.“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”不是大雜燴［J］.財(cái)經(jīng)，2016，（16）.

［5］ 裴長洪.中國供給側(cè)改革與美國供給學(xué)派的區(qū)別［EB/OL］. http://ie.cass.cn/xslw/201605/t20160519_3016258.shtml，2016-05-19.

責(zé)任編輯：高 陽

Tax Policies in the Supply-side Structural Reform

Zhiyong Yang

The supply-side structural reform is an undergoing reform of great importance in China， which aims at establishing an efficient supply mechanism. Tax system and policy shall play an important role in this reform. This paper first clarifies some misunderstandings of the supply-side structural reform， and then analyses the roles taxation plays based on the five goals of the supply-side structural reform.

Supply-side structural reform Economic reform Fiscal reform

F810.42

B

2095-6126（2016）08-0026-04