文|周珂 史一舒

論《長江法》立法的必要性、可行性及基本原則

文|周珂 史一舒*

長江經(jīng)濟帶橫跨我國東中西部，是我國經(jīng)濟建設(shè)不可或缺的重要支柱。2014年9月國務院印發(fā)了《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，部署將長江經(jīng)濟帶建設(shè)成為“具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟帶、東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內(nèi)對外開放帶和生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶?！钡?，由于長江水資源管理與保護的相關(guān)具體制度缺位，長江經(jīng)濟帶的發(fā)展對長江水資源造成了極大的壓力。目前，長江流域除供水緊張外，水質(zhì)污染、洪澇災害、水土流失等諸多生態(tài)環(huán)境問題不容忽視；此外，沿江地區(qū)有時會發(fā)生水污染及其他重大環(huán)境事故，這不僅會對長江經(jīng)濟帶的持續(xù)發(fā)展造成不利影響，還會破壞長江流域的生態(tài)平衡，甚至會嚴重威脅到周邊居民的身心健康。種種情況表明，現(xiàn)狀已不容樂觀，制定具有普遍適用性與規(guī)范性的《長江法》勢在必行。

我國制定《長江法》的必要性與可行性

（一）制定《長江法》的必要性

首先，制定《長江法》是長江流域水資源屬性的客觀要求。長江流域水資源具有雙重屬性：它既是一種環(huán)境資源，具有公共資源的一般屬性，即供應的聯(lián)合性、有限性，使用的分散性、高度相互依存性與不可分性；又是一種經(jīng)濟資源，具有以長江流域為本體的特殊性，即生態(tài)系統(tǒng)的完整性、管轄的跨行政區(qū)域性和開發(fā)利用方式的多元性[1]呂忠梅.長江流域水資源保護立法研究[M].武漢大學出版社,2006.73.。長江流域水資源的公共性決定了市場機制運作的蒼白無力，須由國家代表全體社會成員行使管理長江流域水資源權(quán)屬、分配等一系列公共權(quán)力，而公共權(quán)力機關(guān)的職責權(quán)限、活動范圍與原則須由法律進行特別規(guī)定。同時，長江流域水資源作為我國一種重要的經(jīng)濟資源，關(guān)乎民生發(fā)展，其開發(fā)利用過程極易產(chǎn)生利益沖突與糾紛，因而由特定法律提供規(guī)范統(tǒng)一的長江流域糾紛解決機制是十分必要的。

其次，制定《長江法》是解決長江流域水資源保護與長江經(jīng)濟帶發(fā)展矛盾的重要舉措。隨著長江經(jīng)濟帶的迅猛發(fā)展，長江流域水資源的開發(fā)利用狀況不容樂觀，干旱缺水、區(qū)域性污染、水土流失等問題呈上升趨勢，將來可能會影響到整個長江流域甚至全國環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，《長江法》的制定迫在眉睫。長江流域水資源保護必須切實有效貫徹“預防為主，防治結(jié)合，綜合治理”的環(huán)境法基本原則，防止其成為“第二個淮河流域”，從而降低污染治理成本，促使環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的共贏。

最后，我國現(xiàn)有的水資源立法不直接以長江流域水資源管理與保護為內(nèi)容，無法適應現(xiàn)實需要。目前，我國關(guān)于水資源管理和保護的法律有《環(huán)境保護法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》，雖然它們能在一定程度上對長江水資源的權(quán)益分配、污染整治、水土保持進行規(guī)定，但也存在諸多不足：第一，對長江的流域管理及其與行政管理的關(guān)系不能得到解決；第二，長江流域水資源的市場配置無法落實；第三，長江流域水資源保護的水利經(jīng)費無法保障；第四，違反保護與管理規(guī)定的法律責任難以追究。因此，我國亟須制定針對流域管理和保護的《長江法》對這些方面進行詳細規(guī)定。

（二）制定《長江法》的可行性

首先，國內(nèi)長江流域水資源管理與保護的規(guī)范性文件及國外相關(guān)立法經(jīng)驗為《長江法》的制定奠定了法律基礎(chǔ)。

從國內(nèi)層面上來看，除了上述五部法律以外，我國仍有其他規(guī)范性法律文件對長江流域的開發(fā)、利用、保護等問題進行了規(guī)定。比如在2016年3月16日發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第三十九章中提出要“把修復長江生態(tài)環(huán)境放在首要位置，推進全流域水資源保護和水資源治理”；在2016年4月28日發(fā)布的《國務院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中提出“在長江等重要河流探索開展橫向生態(tài)保護補償試點”；在2016年2月24日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供司法服務和保障的意見》中提出“充分利用海事法院跨行政區(qū)劃管轄的優(yōu)勢，妥善審理長江流域環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件……大力推進水資源環(huán)境公益訴訟，探索建立長江流域水資源環(huán)境公益訴訟集中管轄制度”等。

從國際層面來看，國外水資源開發(fā)利用的立法經(jīng)驗，特別是流域水資源統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理的運作機制，為我國《長江法》的制定提供了有效導向和參照。比如美國為治理田納西河流域土地沙漠化、生態(tài)資源嚴重破壞、淤沙沉積等狀況，在1933年頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了流域管理局[2]袁宏任,吳國平.水資源保護及其立法[M].中國水利水電出版社,2002.121.，通過建立精簡、統(tǒng)一的流域管理機構(gòu)，實現(xiàn)流域的高效管理與充分保護。類似的還有日本的《河川法》、美國的《下科羅拉多河管理法》、英國的《流域管理條例》等。

其次，現(xiàn)有的組織管理機構(gòu)設(shè)置與科研成果、基礎(chǔ)資料為《長江法》的制定奠定了實踐基礎(chǔ)。我國目前中央直屬的流域管理機構(gòu)為兩類：第一類是水利部所屬的流域機構(gòu)，代表水利部行使所在流域的水行政主管職能，主要為長江、黃河水利委員會；第二類是國家環(huán)保總局和水利部共同管理的流域水資源保護機構(gòu)，即長江流域水資源保護局。我國現(xiàn)已基本形成以長江流域水資源保護局為紐帶、同上下級政府聯(lián)系密切的、與相關(guān)部門通力協(xié)作的水資源保護組織格局，其下屬的長江水資源保護科學研究所、長江流域水環(huán)境監(jiān)測中心累積了一批翔實的有關(guān)長江流域水資源保護的科研成果和基礎(chǔ)資料，比如流域工業(yè)污染源調(diào)查研究、干流入江排污口實測調(diào)查和岸邊水域污染狀況調(diào)查、南水北調(diào)工程的環(huán)?？蒲匈Y料等，加之長江流域水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)與數(shù)據(jù)庫的不斷擴展與完善，共同為《長江法》的制定提供了實踐性依據(jù)。

我國制定《長江法》應遵循的基本原則

《長江法》的立法意義不僅在于維護長江整體的生態(tài)健康，促進長江經(jīng)濟帶的穩(wěn)定有序發(fā)展，還在于對我國流域立法具有指引和規(guī)范作用。面對我國各大流域出現(xiàn)的嚴重環(huán)境污染與破壞、生態(tài)安全遭到致命威脅等情況，我國目前尚無一部專門的流域立法，因此，《長江法》的制定將開創(chuàng)我國流域立法的先河?！堕L江法》應以綠色發(fā)展原則、流域綜合管理原則、流域水資源保護與流域水資源管理相結(jié)合原則、公眾參與原則四大基本原則為主線，立法內(nèi)容應著重解決水資源的管理與保護、水工程的環(huán)境與安全管理以及水事糾紛處理等問題，同時還要特別關(guān)注長江流域管理體制的重構(gòu)和流域生態(tài)補償制度的問題，力圖實現(xiàn)《長江法》的科學性與民主性，并能夠滿足長江流域保護實際工作的需要。

第一，綠色發(fā)展原則?！熬G色發(fā)展”是對“可持續(xù)發(fā)展”的進一步深化與完善，它強調(diào)了社會經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，摒棄了“人類中心主義”的發(fā)展觀念，突出了綠色經(jīng)濟增長模式與環(huán)境保護的統(tǒng)一?！堕L江法》的制定堅持綠色發(fā)展原則，即是在《長江法》中應著重三個方面的制度設(shè)計：①制定科學、系統(tǒng)的長江流域水資源管理與保護綠色規(guī)劃。流域管理部門在制定長江流域規(guī)劃時，應將綠色發(fā)展理念納入其中，積極引導地方財富的綠色增長，增加綠色福利。流域內(nèi)的各江段規(guī)劃必須依照或嚴于流域規(guī)劃，切實推進綠色發(fā)展的實踐創(chuàng)新。②建立并完善長江流域生態(tài)補償機制，增加綠色投入。目前，我國流域生態(tài)補償機制還處在摸索階段，仍存在諸多問題。在未來發(fā)展中，長江流域生態(tài)補償機制應以政府的宏觀調(diào)控為前提，以市場機制為主，行政補償為輔，以建立水市場為手段，在價格機制的推動下，通過排污權(quán)交易、水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水環(huán)境權(quán)轉(zhuǎn)讓，來獲取生態(tài)補償資金[3]余元玲 等.水資源保護法律制度研究[M].光明日報出版社,2010.134.，以進行長江流域水生生態(tài)保護區(qū)的建設(shè)與生物多樣性保護、長江生態(tài)監(jiān)測評價與重大水資源開發(fā)建設(shè)項目后期管理等一系列長江流域恢復治理工作。③大力實施長江流域綠色目標責任制。以綠色考核代替?zhèn)鹘y(tǒng)GDP考核是轉(zhuǎn)變政府職能、有效進行流域保護與管理的重要方面。長江流域各級地方政府應提高綠色發(fā)展相關(guān)指標在地方政績考核的比重，并追究未達標地方政府直接責任人的相應行政責任，從而對全流域進行全面的監(jiān)督管理。

第二，流域綜合管理原則。流域是一類特殊的區(qū)域，具有整體性、關(guān)聯(lián)性的特點。流域中各自然要素、上中下游、干支流之間均相互制約和相互影響，以行政區(qū)域為主進行的分割式、條塊式流域管理不僅耗時、耗力，并且管理效果并不顯著。在《長江法》中規(guī)定流域綜合管理原則，即以整個長江流域為尺度，通過跨部門與跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理，綜合開發(fā)、利用和保護流域水、土、生物等資源，最大限度地適應自然規(guī)律，充分利用生態(tài)系統(tǒng)功能，以實現(xiàn)流域的經(jīng)濟、社會和環(huán)境福利的最大化和可持續(xù)發(fā)展[4]中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會流域綜合管理課題組.推進流域綜合管理 重建中國生命之河[R].。根據(jù)《水法》的有關(guān)規(guī)定，我國目前對于長江流域的管理實行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，國務院水利部作為流域管理的上級主管部門，在水利部下設(shè)長江水利委員會和長江流域水資源保護局作為其執(zhí)行機構(gòu)，而在實際運作過程中易導致相關(guān)管理部門之間的職能定位不清，并且缺乏有效的跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機制，難以實現(xiàn)既定目標。因此，應將流域綜合管理理念納入《長江法》中，完善長江流域綜合管理的組織機構(gòu)職能設(shè)置及責任追究體制，通過行政與經(jīng)濟雙重手段建立綜合性激勵機制，并逐步建立起支撐流域綜合管理的監(jiān)測、科研、技術(shù)創(chuàng)新體系[5]王毅.改革流域管理體制 促進流域綜合管理[J].中國科學院院刊,2008,(2):137.，從而系統(tǒng)地、循序漸進地依法開展流域綜合管理的各項工作。

第三，流域水資源保護與流域水資源管理相結(jié)合原則。流域水資源保護與流域水資源管理是兩個既獨立又密切聯(lián)系的概念，二者是相輔相成的。流域水資源管理是將流域作為一種經(jīng)濟屬性的資源并進行合理、有序的開發(fā)利用的活動，具體包括流域產(chǎn)業(yè)管理、流域行政管理、流域經(jīng)濟管理、流域管理技術(shù)等；流域水資源保護則將流域作為一種具有生態(tài)價值的環(huán)境要素進行全面保護的活動，包括流域水質(zhì)保護、流域水量保護、流域水生生物保護、流域水體保護、流域水土保持、流域水的生態(tài)價值保護等。保護是可持續(xù)開發(fā)利用的前提，單純的管理只會導致流域水資源的污染破壞乃至枯竭；管理是保護的重要手段，只有有效、統(tǒng)一的管理體制才能保證代內(nèi)以及代際的環(huán)境權(quán)益，確保流域水資源的永續(xù)利用。因此，將流域水資源保護與流域水資源管理相結(jié)合原則作為制定《長江法》的基本原則，能充分強調(diào)水資源保護的重要性，使流域內(nèi)各地行政管理部門將行政權(quán)力配置側(cè)重于對水資源生態(tài)價值的維護，避免各地政府為了追逐經(jīng)濟利益而忽視長遠利益。

第四，公眾參與原則。公眾參與是我國環(huán)境行政決策程序建構(gòu)的基礎(chǔ)和重點，是現(xiàn)代民主政治的一種具體表現(xiàn)。公眾參與旨在通過公眾平等參與的理性協(xié)商、對話過程而形成科學、公正的決策[6]周珂.環(huán)境行政決策程序建構(gòu)中的公眾參與[J].上海大學學報(社會科學版),2016,(2):14.。因此，公眾不僅有責任維護長江流域水資源的可持續(xù)發(fā)展，并且有權(quán)利參與長江流域水資源的相關(guān)環(huán)境行政決策，以有效協(xié)調(diào)、平衡長江流域各方主體的利益關(guān)系。長期以來，長江流域相關(guān)行政決策的公眾參與極為薄弱，一些地方政府或龍頭企業(yè)常常為了一時的經(jīng)濟效益而建設(shè)高污染、高耗能、高排放的項目，在造成長江水資源嚴重破壞的同時，完全忽視了弱勢群體一方人民群眾的切身利益。因而《長江法》的制定應貫徹公眾參與原則，并包含以下幾個方面：①建立長江流域信息共享、信息發(fā)布機制，使相關(guān)決策者、公眾能夠及時獲取決策信息，了解真實的流域狀況，獲知參與途徑并能夠得到真實的結(jié)果反饋。②擴大公眾參與的方式和范圍。鼓勵公眾通過聽證、協(xié)商談判、征求意見等方式，積極參與到長江水資源項目規(guī)劃、執(zhí)行、評定，水資源管理等決策中，從而實現(xiàn)政府與公眾之間的良性互動，促進決策的民主、科學、公正。

* 周珂（1954～），男，遼寧遼陽人，中國人民大學法學院教授。

史一舒（1991～），女，山東濟南人，中國人民大學法學院博士研究生。