李店標(biāo)

本文主要對(duì)英國(guó)議會(huì)質(zhì)詢制度在平民院的具體運(yùn)作進(jìn)行介紹。同時(shí)，為質(zhì)詢制度的最新進(jìn)展和演變歷史提供背景材料。

一、議會(huì)質(zhì)詢制度

（一）何為議會(huì)質(zhì)詢

議會(huì)質(zhì)詢是議會(huì)議員向政府問責(zé)的基本方法之一，其可以細(xì)分為多個(gè)類別。（1）口頭質(zhì)詢，分為首相質(zhì)詢、大臣質(zhì)詢、時(shí)事質(zhì)詢、緊急質(zhì)詢。（2）書面質(zhì)詢，分為普通書面質(zhì)詢、指定答復(fù)日期書面質(zhì)詢、由辯論中未完成的口頭質(zhì)詢自動(dòng)轉(zhuǎn)變成的書面質(zhì)詢。

議會(huì)質(zhì)詢?cè)谄矫裨汉唾F族院都存在。本文主要介紹平民院的質(zhì)詢制度。有關(guān)貴族院質(zhì)詢制度的詳細(xì)介紹可參見《貴族院程序與實(shí)踐指南》第5～6頁。兩院質(zhì)詢制度的運(yùn)作相似，但并不完全相同。

（二）口頭質(zhì)詢

1.大臣質(zhì)詢。每個(gè)政府部門的大臣在平民院議事廳答復(fù)口頭質(zhì)詢都有特定的日期。根據(jù)《平民院議事規(guī)則》第二十一條的規(guī)定，大臣要在周一至周四日常事務(wù)開始后的第一個(gè)小時(shí)進(jìn)行質(zhì)詢答復(fù)。在特殊的“質(zhì)詢期間”會(huì)議中，會(huì)有25個(gè)大臣質(zhì)詢和10個(gè)時(shí)事質(zhì)詢被列入議事日程表。每個(gè)政府部門大約每五周會(huì)有一次質(zhì)詢時(shí)間安排，而首相質(zhì)詢?cè)诿恐苋紩?huì)舉行（注：最新動(dòng)態(tài)會(huì)在平民院事務(wù)網(wǎng)中的“口頭質(zhì)詢規(guī)則”欄目中顯示）。

議題都是在通過遴選后，隨機(jī)確定順序的。政府部門可以決定將類似事項(xiàng)的提問打包處理。議員提出一個(gè)問題并得到初步答復(fù)之后，可以繼續(xù)提出一項(xiàng)補(bǔ)問，但補(bǔ)問必須與原問相關(guān)。他們不用再將原問全部重復(fù)，而是說，例如“議長(zhǎng)先生，根據(jù)第一個(gè)問題……”。當(dāng)質(zhì)詢者的補(bǔ)問被答復(fù)后，其他議員才可以提問，對(duì)方的相關(guān)發(fā)言人可以在會(huì)議的適當(dāng)時(shí)候被點(diǎn)名提問。這樣做的目的在于方便議長(zhǎng)決定由誰進(jìn)行發(fā)言，他（她）必須平衡盡可能多提問題之需要與有效審查大臣之目的間的關(guān)系。

口頭質(zhì)詢（對(duì)大多數(shù)部門而言）的時(shí)間往往為一小時(shí)，并預(yù)留一刻鐘的時(shí)間用于時(shí)事質(zhì)詢。一些較小的部門用時(shí)會(huì)稍短。不是議事日程表上的每一個(gè)問題都能在會(huì)議期間提出，這些未完成的質(zhì)詢就會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)闀尜|(zhì)詢，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行答復(fù)。

2.時(shí)事質(zhì)詢。每場(chǎng)口頭質(zhì)詢會(huì)議的最后一刻鐘往往留給時(shí)事質(zhì)詢。通過遴選出的問題來確定進(jìn)行時(shí)事質(zhì)詢的議員名單。他們不需要事先提交所準(zhǔn)備的問題，目的在于確保所提出的問題是最新的。時(shí)事質(zhì)詢以向大臣提問的方式進(jìn)行，如果他（她）聲明對(duì)所在部門負(fù)責(zé)。議員可在原問之后附加補(bǔ)問，只要所提問事項(xiàng)屬于該部門的職責(zé)范圍即可。大臣只有在被問及時(shí)才能答復(fù)有關(guān)職責(zé)問題。在會(huì)議的其他階段，補(bǔ)問只能由原問者提出。答復(fù)部門會(huì)將所有類似的時(shí)事質(zhì)詢簡(jiǎn)要匯總給大臣，以使他（她）能夠盡可能多地掌握議員所提出的問題。

時(shí)事質(zhì)詢自2007～2008年會(huì)議引入，2007年11月12日首次使用。由于原有議會(huì)質(zhì)詢程序無法回應(yīng)質(zhì)詢當(dāng)天或之前發(fā)生的事件，導(dǎo)致時(shí)事質(zhì)詢的產(chǎn)生。這也是2007年采納現(xiàn)代化委員會(huì)報(bào)告《復(fù)興議事廳：后座議員的角色》中建議的結(jié)果（參見平民院現(xiàn)代化委員會(huì)：《復(fù)興議事廳：后座議員的角色》，2006年7月，平民院第337號(hào)文件，第28頁）。

3.首相質(zhì)詢。首相質(zhì)詢發(fā)生在每周三中午12：00，大約30分鐘，由通過問題遴選而確定的議員進(jìn)行質(zhì)詢。大多數(shù)情況下，他們要求首相列出下周的工作安排，實(shí)踐中有點(diǎn)類似于時(shí)事質(zhì)詢（注：雖然這是常態(tài)，但不是必須以此種方式提問。獨(dú)立的原問及相關(guān)補(bǔ)問都可在首相質(zhì)詢期間提出）。在首相質(zhì)詢時(shí)，議員可以針對(duì)任何事項(xiàng)提出補(bǔ)問，而無需根據(jù)主題事先通知。而在時(shí)事質(zhì)詢時(shí)，首相只針對(duì)原問者回答工作安排問題，在會(huì)議的其他階段，補(bǔ)問只能由原問者提出。議長(zhǎng)通常允許反對(duì)派領(lǐng)袖提出總數(shù)不超過六個(gè)的補(bǔ)問，此種情形往往發(fā)生在首相質(zhì)詢順暢，且要進(jìn)行電視錄制時(shí)。有關(guān)首相質(zhì)詢的更多細(xì)節(jié)，可參見平民院圖書館“首相質(zhì)詢”簡(jiǎn)報(bào)（注：2010年之前，當(dāng)自由民主黨為反對(duì)派時(shí)，他們的領(lǐng)袖通常被允許在首相質(zhì)詢期間至少提出兩個(gè)問題，因?yàn)樗麄兪堑诙蠓磳?duì)黨。在2010～2015年會(huì)議期間沒有這樣的安排）。

4.緊急質(zhì)詢。緊急質(zhì)詢規(guī)定在《平民院議事規(guī)則》第二十一條第二款（注：緊急質(zhì)詢?cè)?002年之前被稱為私下預(yù)約質(zhì)詢）。緊急質(zhì)詢必須向議長(zhǎng)提出申請(qǐng)，并在一天的特定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行質(zhì)詢：周一上午的11：30之前、周二和周三上午的10：00之前、周四上午的8：15之前、周五上午的8：30之前。申請(qǐng)必須標(biāo)明事項(xiàng)的緊急性和主題的重要性。現(xiàn)在的議長(zhǎng)相比其前幾任，更樂意批準(zhǔn)緊急質(zhì)詢。

（三）書面質(zhì)詢的類型

書面質(zhì)詢主要分為三種類型：（1）普通書面質(zhì)詢。普通書面質(zhì)詢都沒有具體的答復(fù)日期，盡管議員希望能夠在提交問題后的七天內(nèi)得到答復(fù)（注：這個(gè)時(shí)間源于1972年12月18日眾議院的決定）。（2）指定答復(fù)日期書面質(zhì)詢。這些都必須在議員提交問題后的指定日期內(nèi)答復(fù)。一名議員在一天內(nèi)最多可以提出五個(gè)指定答復(fù)日期書面質(zhì)詢。議員提出這種類型的質(zhì)詢必須至少提前三天書面通知。（3）辯論中未完成的口頭質(zhì)詢，它們自動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)闀尜|(zhì)詢。提交到其他部門的口頭質(zhì)詢也轉(zhuǎn)變?yōu)闀尜|(zhì)詢。

書面（或口頭）質(zhì)詢必須針對(duì)政府的特定部門提出。所在部門的大臣如果認(rèn)為質(zhì)詢事項(xiàng)是屬于另一個(gè)部門的職責(zé)范圍，可以選擇轉(zhuǎn)交。

（四）提出質(zhì)詢

議員以通知形式進(jìn)行議會(huì)質(zhì)詢，需要向平民院議事臺(tái)辦公室提交問題。議事臺(tái)辦公室將對(duì)問題進(jìn)行審查以確保其符合一定的要求，例如所包含的信息必須與政府部門職責(zé)相關(guān)、語言中立且簡(jiǎn)明扼要。質(zhì)詢所包含的信息必須是不能夠輕易獲取的，如部門公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。不滿足這些要求的質(zhì)詢通常被認(rèn)定為不符合規(guī)則。議事臺(tái)辦公室根據(jù)議長(zhǎng)的授權(quán)對(duì)符合規(guī)則的質(zhì)詢進(jìn)行編輯。大多數(shù)編輯與原質(zhì)詢內(nèi)容是一致的，但如果質(zhì)詢涉及重要問題，議事臺(tái)辦公室將會(huì)聯(lián)系提出質(zhì)詢的議員，以確保其質(zhì)詢可以進(jìn)行討論（此程序被稱為“梳理”。通過向議員發(fā)出梳理函的形式讓他們聯(lián)系議事臺(tái)辦公室，大多數(shù)情況下都是通過電子郵件進(jìn)行）。絕大多數(shù)可以討論的類似質(zhì)詢?cè)谔峤缓笠脖徽骄庉嫛?/p>

大臣可以拒絕回答有關(guān)國(guó)家安全、答復(fù)花費(fèi)較高、商業(yè)秘密的議會(huì)質(zhì)詢。議事臺(tái)辦公室不會(huì)接受在同一會(huì)期已被答復(fù)或拒絕答復(fù)的質(zhì)詢，除非有理由證明情況發(fā)生了變化。根據(jù)議長(zhǎng)1999年的裁決，質(zhì)詢不得涉及蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的事宜，尤其是他們并入英國(guó)之前的事宜。

針對(duì)答復(fù)，議員沒有正式的申訴權(quán)利，即使他們認(rèn)為答復(fù)是不完整的或無益的。近些年，不少議員提出程序違規(guī)問題，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為所得到的答復(fù)是不完整的。對(duì)此，議長(zhǎng)建議議員可以通過下列途徑解決：進(jìn)一步提出質(zhì)詢、向程序委員會(huì)申訴、啟動(dòng)休會(huì)辯論或給大臣寫信。

大臣可以拒絕答復(fù)質(zhì)詢，如果他認(rèn)為答復(fù)的費(fèi)用超過一定的額度，這被稱為答復(fù)費(fèi)用限額，當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)為850英鎊。中央政府部門的費(fèi)用限額最初是根據(jù)《信息自由法》設(shè)定，后來限額一直保持在600英鎊。對(duì)口頭質(zhì)詢而言，不存在費(fèi)用限額。

（五）答復(fù)結(jié)果和“此后詳述”

對(duì)書面質(zhì)詢的答復(fù)不僅要發(fā)送給提出質(zhì)詢的議員，而且要發(fā)送給平民院圖書館以存放在他們的數(shù)據(jù)庫中。復(fù)雜或冗長(zhǎng)的質(zhì)詢可以先用一個(gè)象征性答復(fù)——“此后詳述”，實(shí)質(zhì)答復(fù)在日后提供。

直到2004年，當(dāng)使用“此后詳述”答復(fù)時(shí)，針對(duì)質(zhì)詢議員個(gè)人的實(shí)質(zhì)答復(fù)往往以正式私人信件的方式進(jìn)行，但不會(huì)寫入公共記錄。此后，平民院議長(zhǎng)彼得·海恩在2004年7月21日推出了兩種新做法：（1）閉會(huì)答復(fù)，說明該部門不能在閉會(huì)之前進(jìn)行答復(fù)，但

在下次會(huì)議上會(huì)要求議員重新質(zhì)詢。（2）根據(jù)對(duì)“此后詳述”答復(fù)的反應(yīng)，將書面答復(fù)打印在議事錄上（參見平民院領(lǐng)袖：《議會(huì)工作指南》，2010年，第40～41、64～65頁）?；蛘?，將再次答復(fù)存儲(chǔ)在平民院圖書館（網(wǎng)址為：http：//www.parliament.uk/deposited

papers）。

書面質(zhì)詢答復(fù)，包括再次答復(fù)和相關(guān)文件，都可以在現(xiàn)在議會(huì)網(wǎng)站的數(shù)據(jù)庫中查找到。他們是由一個(gè)六位數(shù)的“唯一標(biāo)識(shí)號(hào)碼”（unique identifying number，簡(jiǎn)稱UIN）標(biāo)識(shí)。到2014年9月12日，答復(fù)被打印在議事錄上，以“141W”為卷的數(shù)目，此前的答復(fù)仍然可以在議事錄中找到。

議會(huì)會(huì)議日程表上的所有質(zhì)詢都可以在平民院網(wǎng)站的“會(huì)議回顧”欄目中找到。

（六）遴選

遴選是指將遞交給議事臺(tái)辦公室的要求在特定時(shí)間進(jìn)行口頭答復(fù)的質(zhì)詢進(jìn)行選擇和排序。自1989年開始通過計(jì)算機(jī)完成。最多選擇25項(xiàng)質(zhì)詢并寫入議事日程表。質(zhì)詢的順序特別重要，因?yàn)椴⒎撬械馁|(zhì)詢都能在有限的時(shí)間內(nèi)完成。

每次遴選，每個(gè)議員只能有一項(xiàng)質(zhì)詢進(jìn)入。此外，在進(jìn)行時(shí)事質(zhì)詢答復(fù)時(shí)，議員可以向每個(gè)政府部門提出一項(xiàng)時(shí)事質(zhì)詢。

進(jìn)入遴選的質(zhì)詢必須在下午12：30提出（遴選的時(shí)間在很多年前已經(jīng)發(fā)生改變，當(dāng)它作為正式質(zhì)詢程序的啟動(dòng)部分，在1976年被稱為四點(diǎn)鐘遴選），至少距離答復(fù)提前三天通知。

向蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭事務(wù)部提交質(zhì)詢的截止日期為提前五天，以使他們利用此時(shí)間與相關(guān)機(jī)關(guān)溝通。當(dāng)然，與平民院休會(huì)時(shí)的安排有所不同，議事日程表會(huì)事先簡(jiǎn)要印刷每次休會(huì)的指導(dǎo)意見。質(zhì)詢截止日期的時(shí)間表可從表決辦公室獲得。

二、議會(huì)質(zhì)詢的其他方面

（一）程序委員會(huì)的角色（2010～2015年）

在2010～2015年議會(huì)期間，程序委員會(huì)在監(jiān)督政府部門績(jī)效中發(fā)揮了重要作用，主要體現(xiàn)在答復(fù)質(zhì)詢的及時(shí)性和精準(zhǔn)性方面。委員會(huì)報(bào)告了每個(gè)政府部門答復(fù)質(zhì)詢的數(shù)量，并公布了及時(shí)答復(fù)質(zhì)詢所占比例的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，還邀請(qǐng)高級(jí)官員和大臣以口頭對(duì)話形式多次交代政府部門的不佳表現(xiàn)。在2010～2015年議會(huì)期間，議員在多個(gè)場(chǎng)合的答復(fù)表達(dá)了對(duì)政府部門的不滿。

在2001～2005年，監(jiān)督議會(huì)質(zhì)詢的職責(zé)是由公共行政委員會(huì)承擔(dān)。他們對(duì)此事項(xiàng)的最后一次報(bào)道是在2004～2005年會(huì)期。

（二）書面聲明

現(xiàn)在的書面聲明機(jī)制是2002年10月被引入的（起初稱為大臣書面聲明）。此前，當(dāng)大臣希望作出書面聲明時(shí)，黨鞭會(huì)建議議員提交質(zhì)詢，并允許將政府聲明寫入議事錄。議會(huì)網(wǎng)站包含“當(dāng)前書面聲明”和“歷史書面聲明”的數(shù)據(jù)庫頁面。聲明的標(biāo)題和發(fā)表部門會(huì)出現(xiàn)在平民院工作每日文件的首要部分。這些聲明會(huì)在相應(yīng)的時(shí)間送到平民院。聲明有時(shí)會(huì)附帶報(bào)告和表格，它們會(huì)被分別發(fā)送到平民院圖書館供檢索，并像存儲(chǔ)文件一樣在網(wǎng)上公開發(fā)布。

（三）在線提交

根據(jù)2002年程序委員會(huì)的報(bào)告，在線提交議會(huì)質(zhì)詢?cè)?003年引入。在線提交通過議會(huì)內(nèi)部安全網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)完成。議事臺(tái)辦公室不接受正常的電子郵件提問。無論是該系統(tǒng)的使用還是在線質(zhì)詢的比例，起初數(shù)量都較少，此后不斷增加。在2014～2015年會(huì)期，650名議員中的553人在系統(tǒng)上進(jìn)行了注冊(cè)；在2013～2014年會(huì)期，89%的質(zhì)詢通過在線提交完成。

2011年3月程序委員會(huì)出臺(tái)的“提高議會(huì)審查的有效性”的報(bào)告，建議限制質(zhì)詢的數(shù)量，議員一天只能提交5項(xiàng)質(zhì)詢，時(shí)間截止至當(dāng)天下午的6：30。此配額機(jī)制使休息結(jié)束后的第一個(gè)會(huì)議日質(zhì)詢數(shù)量得以提升。自2011年9月至12月，開始試點(diǎn)此限制。

繼此試點(diǎn)之后，2012年2月程序委員會(huì)出臺(tái)了另一個(gè)報(bào)告，“在線提交質(zhì)詢的書面答復(fù)”。該報(bào)告指出，提交書面質(zhì)詢的總體數(shù)量減少不明顯，但通過在線系統(tǒng)提交的比例卻有所下降。書面質(zhì)詢中“梳理”的總量下降了16%。此外，在一天特定時(shí)間內(nèi)接收的質(zhì)詢總量發(fā)生了移轉(zhuǎn)，使議事臺(tái)辦公室的工作變得更加規(guī)律。

程序委員會(huì)建議繼續(xù)改變安排，平民院2012年4月16日批準(zhǔn)了該建議。隨后，程序委員會(huì)重新審視這一問題，并在2012年12月建議每天在線質(zhì)詢的數(shù)量從5項(xiàng)變成20項(xiàng)，平民院于2013年3月26日批準(zhǔn)了這一建議。從2013年4月15日起，限制的效果有很大提升。

（四）質(zhì)詢數(shù)量

在整個(gè)2000年期間，書面質(zhì)詢的數(shù)量明顯增加，這引起了平民院關(guān)于程序和答復(fù)所需資源的擔(dān)憂。然而，在2010～2015年期間，數(shù)量明顯下降。一些議員提出了大量質(zhì)詢：例如在2010～2012年期間，8名議員提出了1000項(xiàng)質(zhì)詢；獲得答復(fù)最多的20名議員所提出的質(zhì)詢占所有質(zhì)詢的20%（2001～2002年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可參見菲利普·諾頓：《英國(guó)政治中的議會(huì)》，2005年，第115頁）。

（五）議會(huì)質(zhì)詢花費(fèi)

經(jīng)評(píng)估，政府答復(fù)議會(huì)質(zhì)詢的平均花費(fèi)為一項(xiàng)書面質(zhì)詢164英鎊、一項(xiàng)口頭質(zhì)詢450英鎊。后面的數(shù)字計(jì)算包括答復(fù)補(bǔ)問的額外調(diào)查和簡(jiǎn)報(bào)。這表明，每項(xiàng)議會(huì)質(zhì)詢的邊際成本相對(duì)較少，包括系統(tǒng)固定成本在內(nèi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字往往是不真實(shí)的。

2011年4月1日，此前連續(xù)出版的《議員質(zhì)詢手冊(cè)》已經(jīng)停產(chǎn)，僅能從表決辦公室以申請(qǐng)方式獲得相應(yīng)的復(fù)印件。2007年2月針對(duì)議會(huì)質(zhì)詢的一項(xiàng)答復(fù)指出，僅2005～2006年議會(huì)質(zhì)詢的印刷費(fèi)用約為1464000英鎊。

（六）信息共享自由

1689年的《權(quán)利法案》第九條規(guī)定，“議會(huì)程序在議會(huì)之外的任何法院或任何地方，不受彈劾或訊問。”據(jù)此，議會(huì)言論自由和議會(huì)兩院排除法院干擾自主管理自己的事務(wù)得到保障。然而，這也意味著程序可以不按照法定方式操作或提起申訴。具體來說，2000年的《信息自由法》不適用于議會(huì)質(zhì)詢的答復(fù)，因?yàn)樽h會(huì)質(zhì)詢是議會(huì)程序，而不是正式的信息自由請(qǐng)求。

議員不能根據(jù)信息自由程序要求質(zhì)詢得到充分的答復(fù)，也不能要求信息專員參與。議員可根據(jù)該法作出一個(gè)相似但卻單獨(dú)的請(qǐng)求，利用《信息自由法》規(guī)定的公共獲取權(quán)申請(qǐng)信息。該法案創(chuàng)造了信息權(quán)利、豁免信息的范圍和公共利益的標(biāo)準(zhǔn)。這樣做的原因在于能夠：第一，根據(jù)豁免范圍對(duì)沒有公布的文件進(jìn)行分類；第二，建構(gòu)了獨(dú)立的申訴機(jī)制；第三，確定20天的法定期限為答復(fù)的最低基準(zhǔn)。

2008年高等法院的一個(gè)判例區(qū)分了議會(huì)質(zhì)詢與信息自由請(qǐng)求的區(qū)別。議員馬克·奧騰對(duì)拒絕答復(fù)提出了質(zhì)疑，在答復(fù)部門同意將此項(xiàng)質(zhì)詢轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒆杂烧?qǐng)求后，他向信息專員進(jìn)行了申訴。信息專員雖然拒絕對(duì)原問進(jìn)行裁決，但下令要求進(jìn)行信息披露。這意味著，有必要進(jìn)一步了解確認(rèn)奧騰質(zhì)疑的原因，信息法庭援引委員會(huì)報(bào)告的行為也應(yīng)批評(píng)：“信息專員接受奧騰先生的請(qǐng)求在管轄權(quán)上存在一定誤區(qū)。奧騰先生的請(qǐng)求是對(duì)大臣答復(fù)議會(huì)質(zhì)詢的正確性進(jìn)行質(zhì)疑，此質(zhì)疑不是司法裁決的主題。這與財(cái)政部長(zhǎng)所認(rèn)為的審查請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)根據(jù)法案作出不存在關(guān)系。因?yàn)椋鶕?jù)1996年《誹謗法》第十三條規(guī)定，除經(jīng)授權(quán)外，議會(huì)特權(quán)不能放棄，尤其針對(duì)行政部門的議會(huì)特權(quán)更是如此?！?/p>

公共行政特別委員會(huì)2004～2005年的報(bào)告指出，大臣問責(zé)和議會(huì)質(zhì)詢的核心在于議員相比其他公民不應(yīng)處于劣勢(shì)地位（參見公共行政專門委員會(huì)：《大臣問責(zé)與議會(huì)質(zhì)詢》，2003年4月，平民院第355號(hào)文件）。政府在回應(yīng)公共行政特別委員會(huì)的報(bào)告時(shí)重申，如果議會(huì)質(zhì)詢得到妥善處理，信息自由請(qǐng)求就不會(huì)涉及被拒絕的質(zhì)詢問題：“操作規(guī)程為公共當(dāng)局提供了指引，包括有關(guān)信息請(qǐng)求處理程序的建議。這將明確指出，在答復(fù)議會(huì)質(zhì)詢時(shí)提供信息和根據(jù)信息自由法提供給公民信息之間不存在矛盾”（參見公共行政專門委員會(huì)：《首次專門報(bào)道》，2003年4月，平民院第1262號(hào)文件，第2頁）。

然而，議員聲稱在程序委員會(huì)2006年的調(diào)查之前，在獲取信息方面，信息自由請(qǐng)求比議會(huì)質(zhì)詢的成功率要高。特別值得關(guān)注的是，2000年《信息自由法》的出臺(tái)使政府放棄了先前列舉理由以拒絕答復(fù)的做法。

三、議會(huì)質(zhì)詢的歷史

2002年6 月26日，程序委員會(huì)發(fā)表了題為“議會(huì)質(zhì)詢”的報(bào)告。在此報(bào)告里，委員會(huì)簡(jiǎn)要追溯了質(zhì)詢程序的演變歷程。里面寫道：“資料所記載的英國(guó)議會(huì)對(duì)大臣的首例質(zhì)詢出現(xiàn)在1721年的貴族院。平民院質(zhì)詢首次出現(xiàn)在1835年，首次寫入議事日程表是1849年。早期，通知往往以口頭形式作出，但平民院在1886年的一項(xiàng)決議中要求其以書面形式作出，并寫入了1888年的議事規(guī)則。起初，議員口頭質(zhì)詢的數(shù)量不受限制，但在1909年數(shù)量被限制為一天至多8個(gè)。1919年減少為4個(gè)，1920年減少為3個(gè)，這一數(shù)量一直保持到20世紀(jì)60年代。書面質(zhì)詢于1902年引入，數(shù)量不受限制。口頭質(zhì)詢的時(shí)間起初也不受限制，但到1902年隨著質(zhì)詢數(shù)量的陡增（由19世紀(jì)50年代的200～300項(xiàng)每年增至19世紀(jì)90年代的4000～5000項(xiàng)每年），確立了每項(xiàng)質(zhì)詢40分鐘的時(shí)間。在1906年，每項(xiàng)質(zhì)詢的時(shí)間增至55分鐘。1902年，規(guī)定口頭質(zhì)詢應(yīng)至少提前兩天通知（此前可以提前一天通知）。20世紀(jì)20年代首次建立了答復(fù)部門的正式輪值表。書面質(zhì)詢的通知最初遞交議會(huì)秘書，但隨著質(zhì)詢數(shù)量的不斷增加，這種方式顯得不可行，于是1940年成立了議事臺(tái)辦公室，這為提交書面質(zhì)詢提供了方便的場(chǎng)所”（參見程序委員會(huì)：《議會(huì)質(zhì)詢》，2002年6月26日，平民院2001～2002年第622號(hào)文件）。

針對(duì)這一問題，諾曼·切斯特和諾娜·布朗寧對(duì)議會(huì)質(zhì)詢的起源和發(fā)展提出以下觀點(diǎn)：“現(xiàn)在廣泛應(yīng)用的質(zhì)詢很大程度上是19世紀(jì)發(fā)展起來的，尤其是1830年之后。質(zhì)詢的程序意義在于，它是作為辯論規(guī)則之外的一項(xiàng)基本原則而發(fā)展起來的。1844年厄斯金·梅出版的《議會(huì)實(shí)踐》及其此后的八個(gè)修訂版都把對(duì)大臣的質(zhì)詢當(dāng)作辯論規(guī)則的例外，而不是獨(dú)立的程序”（參見諾曼·切斯特和諾娜·布朗寧：《議會(huì)質(zhì)詢》，牛津大學(xué)出版社1962年版，第12～13頁）。

切斯特和布朗寧認(rèn)為，直至19世紀(jì)60年代中期質(zhì)詢時(shí)間才變得正規(guī)化，“隨著質(zhì)詢數(shù)量變得越來越龐大，正式通知的要求變得平常，大臣也無法為缺席尋找借口，他們?cè)谌粘３绦虻奶囟〞r(shí)間內(nèi)出席使得質(zhì)詢時(shí)間得以在發(fā)展中確定下來。不管時(shí)間確定多早，大臣都必須出席。國(guó)防部自1832年每年都出版《議會(huì)手冊(cè)》，但在1865年的版本中首次提到該問題，‘下午四點(diǎn)半公共事務(wù)開始，政府的領(lǐng)導(dǎo)成員將在指定的地方答復(fù)已經(jīng)發(fā)出通知的質(zhì)詢。根據(jù)議長(zhǎng)在下午四點(diǎn)主持會(huì)議的慣例，這種安排為請(qǐng)?jiān)浮⑺饺耸聞?wù)提供了至少半小時(shí)的時(shí)間。如果處理這些事務(wù)超過了半小時(shí)，質(zhì)詢將會(huì)被延遲；如果用了少于半小時(shí)的時(shí)間，公共事務(wù)結(jié)束至質(zhì)詢開始將會(huì)有一定的時(shí)間間隔”（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會(huì)質(zhì)詢》，牛津大學(xué)出版社1962年版，第23頁）。

即使現(xiàn)在，很多有關(guān)議會(huì)質(zhì)詢的程序都是議長(zhǎng)裁決的結(jié)果，而不是正式的議事規(guī)則。

針對(duì)大臣的原問一般寫在議事日程表上，所有原問及其補(bǔ)問都必須答復(fù)。然而，在1902年，隨著事務(wù)安排的大規(guī)模改革，根據(jù)首相亞瑟·貝爾福的建議，平民院同意限定質(zhì)詢時(shí)間不超過40分鐘（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會(huì)質(zhì)詢》，牛津大學(xué)出版社1962年版，第75～77頁）。這便導(dǎo)致了在分配時(shí)間內(nèi)無法處理完議員提出的問題，政府最終只能通過書面答復(fù)予以解決。

1906年，貝爾福又重新提出了改革建議。平民院同意一周中用四天開會(huì)，時(shí)間為下午2：45～11：00，并把正餐休息時(shí)間從會(huì)議日程中刪去。盡管這種變化不一定會(huì)對(duì)質(zhì)詢時(shí)間產(chǎn)生影響，但一般公共事務(wù)處理完后便立即開始質(zhì)詢（注：此前，平民院會(huì)議開始后的15分鐘內(nèi)不得進(jìn)行質(zhì)詢），直至下午3：45結(jié)束。所以，質(zhì)詢時(shí)間延長(zhǎng)了將近一小時(shí)，這也形成了一貫做法（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會(huì)質(zhì)詢》，牛津大學(xué)出版社1962年版，第84～86頁）。

如果每個(gè)問題都能得到答復(fù)，似乎對(duì)質(zhì)詢進(jìn)行排序不需要任何理由。此種情形發(fā)生在1881年，“1881年出于對(duì)格拉德斯通先生的禮貌考慮，當(dāng)年他72歲，他對(duì)首相的提問被放在了每日質(zhì)詢清單的最后”（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會(huì)質(zhì)詢》，牛津大學(xué)出版社1962年版，第128頁）。

然而，1902年的變化意味著需要對(duì)質(zhì)詢的順序問題做進(jìn)一步思考。在1902年5月2日，貝爾福提出，前50項(xiàng)原問應(yīng)該盡可能安排順序，以使針對(duì)同一大臣的提問能合并在一起，而超過50號(hào)的提問不需要安排順序。然而，此后不久，雖然沒有作出任何聲明，所有原問都被分組列在每日質(zhì)詢清單上（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會(huì)質(zhì)詢》，牛津大學(xué)出版社1962年版，第129頁）。

當(dāng)不是所有的提問都能得到答復(fù)時(shí)，質(zhì)詢的順序就變得越來越重要。隨著對(duì)未答復(fù)質(zhì)詢的抗議，“在1905年進(jìn)行了初步嘗試，對(duì)特定大臣的提問盡量提前以使其能夠確保答復(fù)”（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會(huì)質(zhì)詢》，牛津大學(xué)出版社1962年版，第131頁）。

切斯特和布朗寧并沒有發(fā)現(xiàn)秘書安排質(zhì)詢順序的原則，但他們認(rèn)為1914年的排序是最好的（他們通過研究1914年11月14日的質(zhì)詢順序清單發(fā)現(xiàn)，把蘇格蘭事務(wù)部質(zhì)詢放在了貿(mào)易委員會(huì)質(zhì)詢和陸軍部質(zhì)詢之后）。他們還引述勞瑟議長(zhǎng)的話，確認(rèn)1914年“質(zhì)詢順序通常是由兩黨黨鞭進(jìn)行安排”（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會(huì)質(zhì)詢》，牛津大學(xué)出版社1962年版，第132～134頁）。厄斯金·梅在其當(dāng)前著作中簡(jiǎn)要指出，“大臣及其他官員答復(fù)口頭質(zhì)詢的順序是由政府決定的”（參見厄斯金·梅：《議會(huì)實(shí)踐》，第24版，第355頁）。

提交議會(huì)質(zhì)詢的做法在過去的四十多年里有了很大發(fā)展。例如，在2004年，能得到口頭答復(fù)的質(zhì)詢?cè)跀?shù)量上不足1964年的一半。這主要是因?yàn)榇饛?fù)和補(bǔ)問更為簡(jiǎn)潔，而且議長(zhǎng)僅偶爾允許前座反對(duì)派提出補(bǔ)問。可以說，口頭質(zhì)詢已由后座議員的時(shí)間轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕h派之間象征性的戰(zhàn)爭(zhēng)（參見菲利普·吉丁斯主編：《議會(huì)的未來：新世紀(jì)的問題》，議會(huì)研究出版集團(tuán)，2005年）。

回顧過去的四十年，吉丁斯和歐文指出，今天的議會(huì)質(zhì)詢制度相比1964年遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠規(guī)范。特別是，議員可以向同一大臣提出多個(gè)要求口頭答復(fù)的質(zhì)詢，并希望能夠通過一次答復(fù)完成，甚至向首相提出此類質(zhì)詢。提交的質(zhì)詢根據(jù)規(guī)則進(jìn)行順序排列，直到1965年才引入最長(zhǎng)通知期限。原本大臣應(yīng)根據(jù)輪值表進(jìn)行答復(fù)，但有些大臣每天都會(huì)被列入名單和出席會(huì)議（參見菲利普·吉丁斯主編：《議會(huì)的未來：新世紀(jì)的問題》，議會(huì)研究出版集團(tuán)，2005年）。

（譯者單位：大慶師范學(xué)院法學(xué)院。本文根據(jù)英國(guó)議會(huì)網(wǎng)站資料《Parliamentary Questions： recent issues》翻譯而成，網(wǎng)址為：http：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN04148/N04148.pdf. 本文為黑龍江省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化研究”〔14B003〕階段性成果）