軍工單位安全保衛(wèi)工作的開展離不開法律法規(guī)的支撐，依法開展安全保衛(wèi)工作是新形勢下軍工單位做好安全保衛(wèi)工作的前提和保障。本文對目前軍工單位開展安全保衛(wèi)工作依據(jù)的法律法規(guī)體系進行了梳理，指出了目前存在的問題，并對下一步修訂國防科技工業(yè)安全保衛(wèi)規(guī)定提出了部分工作建議，以期促進軍工單位安全保衛(wèi)工作的依法推進。

一、 軍工單位安全保衛(wèi)主要依據(jù)性規(guī)范

（一）單位開展安全保衛(wèi)工作的基本依據(jù)

單位開展安全保衛(wèi)工作的依據(jù)性文件隨著時代的發(fā)展逐漸發(fā)展變化。建國后直至20世紀90年代相繼發(fā)布了以下文件：1950年政務院《關(guān)于在國家財政經(jīng)濟部門中建立保衛(wèi)工作的決定》，根據(jù)這個決定，公安機關(guān)建立了內(nèi)保機構(gòu)，國家經(jīng)濟部門及國有企業(yè)建立了保衛(wèi)組織。之后陸續(xù)發(fā)布了1980年《全國經(jīng)濟文化保衛(wèi)工作會議紀要》、1985年公安部《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細則（試行）》、1997年公安部和國家經(jīng)貿(mào)委《國有企業(yè)治安保衛(wèi)工作暫行規(guī)定》等文件，以上的文件有的屬于政策，有的屬于部門規(guī)章，都在一定時期內(nèi)成為了單位開展安全保衛(wèi)工作的基本依據(jù)，對單位開展內(nèi)保工作起到了積極作用。但是，由于當時軍工單位普遍政企不分，其中有些規(guī)定隨著時代的發(fā)展，逐漸不適應形勢，比如對單位保衛(wèi)工作的定性、單位與公安機關(guān)雙重管理體制、單位保衛(wèi)部門具有一定的偵查權(quán)、一定范圍內(nèi)的治安案件處置權(quán)和行政處罰權(quán)等。但是這些依據(jù)性文件在前后相繼的過程中，完成了由政策向國務院部門規(guī)章的轉(zhuǎn)變。

隨著社會主義市場經(jīng)濟逐步建立，中國融入世界市場，政企分開成為必然的要求。刑事訴訟法、行政處罰法、治安處罰條例（后改為治安處罰法）、人民警察法相繼出臺，明確規(guī)定單位保衛(wèi)部門沒有偵查權(quán)、行政處罰權(quán)、治安案件處置權(quán)等等。軍工單位安全保衛(wèi)機構(gòu)的職權(quán)被逐步取消，但是單位安全保衛(wèi)機構(gòu)和人員有怎樣的職權(quán)，并沒有新的法律法規(guī)進行明確。之前單位安全保衛(wèi)工作機構(gòu)承擔了大量與單位自身有關(guān)的社會治安和刑事案件查辦工作，隨著法治社會的逐步推進，單位對社會的行政管理職能弱化，必然導致機構(gòu)和人員的弱化，于是單位保衛(wèi)部門人員流失、機構(gòu)萎縮也就成為了一段時期內(nèi)的必然現(xiàn)象。

待到公安改制接近尾聲，公安部主導的內(nèi)保工作立法提上日程。2004年9月國務院第421號令《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》（以下簡稱《內(nèi)保條例》）公布，2004年12月1日起施行?！秲?nèi)保條例》是我國第一部全面系統(tǒng)規(guī)范單位內(nèi)保工作制度的行政法規(guī)，為單位開展安全防范工作提供了重要的法律依據(jù)。但是《內(nèi)保條例》為了適用范圍的普遍性，對軍工單位的特殊性沒有突出，后續(xù)也沒有該位階的國務院條例或者部委聯(lián)署的規(guī)章予以專門規(guī)范。從對國家安全、公共安全的角度來看，軍工單位內(nèi)保工作需要的條件保障和職權(quán)與市場上的一般經(jīng)營場所肯定存在較大的不同。這也造成了目前軍工單位保衛(wèi)部門在普遍性職權(quán)、保障的約束下，需要完成特殊性較強的工作，在工作量、復雜性和協(xié)調(diào)難度上都存在很多難題。

在此過程中，單位安全保衛(wèi)工作的指導方針也不斷根據(jù)實際情況進行調(diào)整。1980年《全國經(jīng)濟文化保衛(wèi)工作會議紀要》確定的工作指導方針為“預防為主，確保重點，打擊敵人，保障安全”。1997年《國有企業(yè)治安保衛(wèi)工作暫行規(guī)定》將其修改為“因地制宜，自主管理，積極防范，保障安全”?！秲?nèi)保條例》公布后，單位內(nèi)部安全保衛(wèi)工作方針確定為“預防為主、單位負責、突出重點、保障安全”。逐步形成了如今政府監(jiān)管，單位負責的格局。對于軍工單位而言，政府監(jiān)管主要指公安部門和行業(yè)主管部門對單位落實安全保衛(wèi)責任制的監(jiān)督管理。單位安全保衛(wèi)機構(gòu)不再是公安機關(guān)的派出機構(gòu)，公安機關(guān)不再直接對企業(yè)安全保衛(wèi)工作進行部署。單位需要按照法律法規(guī)和國家標準開展工作，并對落實責任制的結(jié)果負責。此處單位負責宜理解為單位應當積極落實責任制，一旦發(fā)生人身和財產(chǎn)傷害的后果，將對單位按照過錯責任原則進行考核。

（二）與內(nèi)保工作相關(guān)的其他法律法規(guī)

除了上文提到的基本依據(jù)，目前能夠?qū)姽挝婚_展安全保衛(wèi)工作具有指導和約束等效力的規(guī)范性文件還有很多。依據(jù)各項法律法規(guī)文件的位階，我們可以將其大致分為國家法律、行政法規(guī)、地方和部門規(guī)章等。

在國家法律層面，與單位安全保衛(wèi)工作有關(guān)的法律較多。如《消防法》對單位落實消防安全責任制就作出了規(guī)定，并對消防安全重點單位提出了更加具體而嚴格的要求。結(jié)合配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章，對單位開展消防安全管理有很強的規(guī)范作用。

經(jīng)濟法中的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定，企業(yè)有權(quán)決定其內(nèi)設機構(gòu)，政府部門不能干預。因此，保衛(wèi)組織使用的安全防范力量，不再是公安機關(guān)的基層組織和派出機構(gòu)，而僅僅作是企業(yè)的職能部門，受企業(yè)法人代表的領導和委托，維護企業(yè)內(nèi)部的治安秩序，保衛(wèi)組織由雙重領導轉(zhuǎn)變?yōu)閱我活I導。但是其第四十條規(guī)定：企業(yè)必須加強保衛(wèi)工作，維護生產(chǎn)秩序，保護國家財產(chǎn)。

還有大量的地方和部門規(guī)章，對單位安全保衛(wèi)工作作出了一些具體規(guī)定。比如為落實《內(nèi)保條例》，各地也結(jié)合本地區(qū)的實際情況，進行了細化，推出了本行政區(qū)域內(nèi)的單位內(nèi)部治安保衛(wèi)管理方面的規(guī)章。

在與軍工行業(yè)有關(guān)的行政法規(guī)中，有一些本身主要內(nèi)容不是安全保衛(wèi)工作，但是其中有條款對單位落實安全保衛(wèi)工作提出了具體要求。例如《軍工關(guān)鍵設備設施管理條例》（中華人民共和國國務院令第598號）第十四條：企業(yè)、事業(yè)單位應當按照國務院國防科技工業(yè)主管部門的規(guī)定，在需要特殊管控的軍工關(guān)鍵設施外圍劃定安全控制范圍，并在其外沿設置安全警戒標志。

同時還有一些司法解釋涉及企事業(yè)單位的安全保衛(wèi)工作。例如最高人民法院、最高人民檢察院和公安部《關(guān)于機關(guān)團體和企業(yè)事業(yè)單位保衛(wèi)處科在查破案件時收集的證據(jù)材料可以在刑事訴訟中使用的通知》中提到：

“縣（市轄區(qū)）直屬以上的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)處、科，在公安機關(guān)指導下……依照法定程序所獲取的證據(jù)材料，可以在刑事訴訟中使用?！?

應當注意一些新的法律法規(guī)對單位安全保衛(wèi)工作可能起到的促進作用。以2014年修訂的《軍事設施保護法》為例，其中加入了對重要的軍工單位設施參照軍事設施進行保護的內(nèi)容。這對于國防科技工業(yè)單位而言，有必要思考如何借此通過重要目標周邊安全控制距離、安全防范措施等與軍事設施保護法相銜接。

（三）應當重視的國家和行業(yè)標準

在法律法規(guī)之外，對單位開展安全保衛(wèi)工作具有約束力和指導作用的還有大量的國家和行業(yè)標準與規(guī)范等。比如在人防領域，國家頒布實施了關(guān)于保安服務操作規(guī)程和服務質(zhì)量的一系列標準，對指導單位用好保安這一市場化人防手段起到重要作用。在安全技術(shù)防范領域，也頒布實施了一系列國家和行業(yè)標準，如《安全防范工程技術(shù)規(guī)范》、《視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)工程設計規(guī)范》等，指導單位開展物防和技防建設。國防科工局針對國防科技工業(yè)安全防范系統(tǒng)提出的《國防科技工業(yè)安全防范系統(tǒng)技術(shù)要求》，也對本行業(yè)安全防范措施的落實具有約束力。

二、 存在的問題

（一）散見于各種法律法規(guī)

目前關(guān)于軍工單位安全保衛(wèi)工作的規(guī)范性文件缺乏系統(tǒng)性，散見于各項法律法規(guī)以及政策性文件中。以軍工單位安全保衛(wèi)機構(gòu)普遍關(guān)心的機構(gòu)和人員配置問題為例。根據(jù)《內(nèi)保條例》第六條：“單位應當根據(jù)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作需要，設置治安保衛(wèi)機構(gòu)或者配備專職、兼職治安保衛(wèi)人員。治安保衛(wèi)重點單位應當設置與治安保衛(wèi)任務相適應的治安保衛(wèi)機構(gòu)，配備專職治安保衛(wèi)人員，并將治安保衛(wèi)機構(gòu)的設置和人員的配備情況報主管公安機關(guān)備案?！备鶕?jù)《消防法》第十七條規(guī)定：“消防安全重點單位除應當履行本法第十六條規(guī)定的職責外，還應當履行下列消防安全職責：（一）確定消防安全管理人，組織實施本單位的消防安全管理工作”。

但由于各種原因，目前國防科技工業(yè)領域并沒有出臺的規(guī)定可以將散見于各項方針政策和法律法規(guī)中關(guān)于組織機構(gòu)和人員的要求根據(jù)國防科技工業(yè)的實際情況進行統(tǒng)一落實。國防科技工業(yè)企事業(yè)單位的安全保衛(wèi)工作與社會其他單位的安全保衛(wèi)工作有共通的地方，但是差異性也十分突出。國防科技工業(yè)的安全保衛(wèi)工作有必要制定一部行政法規(guī)。

（二）管理規(guī)定位階較低

目前國防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理規(guī)定在位階上屬于部門規(guī)章，由工信部國防科工局負責在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定。部門規(guī)章在我國法律位階體系中基本上處于最底層。我國法律位階體系可以形象化為一個金字塔型，其頂端為憲法，下層依次為基本法律、基本法律以外的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，最下層為數(shù)量眾多的部門規(guī)章。

在實踐過程中，國防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理規(guī)定只是對軍工單位有約束力。單位以外的人員如果違反規(guī)定對單位科研生產(chǎn)經(jīng)營造成危害，單位保衛(wèi)部門往往無法依據(jù)有關(guān)規(guī)定加以處理。在公安機關(guān)日常工作中，也不會以此作為監(jiān)督管理軍工單位安全保衛(wèi)工作、維護其正?？蒲猩a(chǎn)經(jīng)營秩序的依據(jù)性文件。

在司法審判上我國《行政訴訟法》規(guī)定了人民法院參照適用行政規(guī)章的規(guī)定，肯定了規(guī)章有限的審判依據(jù)地位。但在操作當中，人民法院如果行政規(guī)章的規(guī)定與上位法相抵觸，則在案件的審判當中不適用這一行政規(guī)章。

由于國防科技工業(yè)安全保衛(wèi)工作涉及工信部、公安部、交通運輸部等部門，兩個以上國務院部門職權(quán)范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。關(guān)于國防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理，建議適當提升其立法位階，由此提高國防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理規(guī)定的適用部門，使之不僅成為國防科技工業(yè)管理部門監(jiān)督管理的依據(jù)，也是公安部、交通運輸部等部門開展工作的依據(jù)。目前《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》《長江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)條例》等均為國務院頒布的行政法規(guī)，對推進相應單位的安全保衛(wèi)工作力度起到了極大的促進作用。

（三）可操作性有待提高

目前國防科技工作安全保衛(wèi)管理規(guī)定的可操作性有待提高，很多內(nèi)容提出抽象要求的較多，指導具體如何落實、加以保障的內(nèi)容較少。以押運重要國防科研產(chǎn)品過程中單位安全保衛(wèi)部門如何使用槍支而言，目前國防科技工業(yè)并沒有明確、具體的規(guī)定。根據(jù)國家槍支管理法第五條規(guī)定“國家重要的軍工、金融、倉儲、科研等單位的專職守護、押運人員在執(zhí)行守護、押運任務時確有必要使用槍支的，可以配備公務用槍”。在實際工作中，國防科技工業(yè)在守護、押運過程中的產(chǎn)品如果失控，發(fā)生被盜竊、搶奪、搶劫或者破壞，其對國家安全、公共安全的危害性可能遠大于一支槍、幾顆子彈。

同時按照舉重以明輕的原則，在重要軍品的守護和押運過程中使用制式槍支都可以，一般警械自然不應存在不可逾越的障礙。但是目前安全保衛(wèi)工作機構(gòu)在執(zhí)行重要守護、押運任務時使用制式槍支沒有得到國防科技工業(yè)安全保衛(wèi)相關(guān)管理規(guī)定的明確，其他具有較好制止作用的警械也沒有得到有力的支持。這種可操作性較低在客觀上形成了軍工單位安全保衛(wèi)工作職權(quán)與風險等級不相匹配。

三、 關(guān)于修訂安全保衛(wèi)管理規(guī)定的建議

（一）避免越權(quán)立法

嚴格遵守上位法律，避免越權(quán)立法?？乒ぞ种贫▏揽萍脊I(yè)安全保衛(wèi)管理有關(guān)規(guī)定的行為在立法上屬于從屬性立法行為。在內(nèi)容上應當注意嚴格遵守《立法法》的有關(guān)規(guī)定，避免在部門規(guī)章中出現(xiàn)超出自身職權(quán)的內(nèi)容。

在調(diào)研過程中，課題組通過直接與各軍工單位接觸，能夠直觀的感受到他們對于積極做好軍工單位安全保衛(wèi)工作的熱情，對如何開展軍工單位安全保衛(wèi)工作規(guī)章制度建設提了很多富有價值的建議。其中有一部分建議對于提高安全保衛(wèi)工作能力能起到直接作用。但是應當注意有的建議如果采納，可能造成越權(quán)立法。比如，應當注意科工局僅具有執(zhí)行性立法權(quán)限，沒有行政許可設定權(quán)，也沒有行政處罰設定權(quán)。

（二）增加可操作性

國務院之所以賦予各職能部門制定規(guī)章的職權(quán)，是因為法律和行政法規(guī)的規(guī)定，往往需要規(guī)章加以具體化或作必要補充，使法律和行政法規(guī)的規(guī)定能夠適用于各種具體情況，提高可操作性。對法律和行政法規(guī)的規(guī)定給予具體化或作必要補充，這是制定部門規(guī)章的價值所在，也是制定部門規(guī)章的基本任務。全國人大及其常委會制定的法律以及國務院制定的行政法規(guī)不可能事事都給予詳盡無遺的規(guī)定，一般只能作出比較原則或比較概括的規(guī)定。對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出必要補充，這也是國務院各職能部門制定規(guī)章的一項基本任務。

建議一方面在安全保衛(wèi)機構(gòu)和人員如何履行單位日常管理和科研生產(chǎn)大型試驗、運輸?shù)劝踩Ｕ瞎ぃ杂欣诜e極開展工作，在預防和制止發(fā)生在單位內(nèi)部的事故和犯罪上能夠有所作為。另一方面積極承接其他法律法規(guī)，對于高位階的法律沒有明確的規(guī)定要根據(jù)國防科技工業(yè)的實際情況，加以細化，比如《軍事設施保護法》如何在國防科技工業(yè)重要單位加以落實等。