文/嚴(yán)榮

論住宅小區(qū)的協(xié)商治理模式

文/嚴(yán)榮

住宅小區(qū)已成為現(xiàn)代城市社會(huì)的基本構(gòu)成單元，是城市居民最主要的活動(dòng)場(chǎng)域，所以住宅小區(qū)既是城市社會(huì)的重要空間載體，又是城市治理和社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)。但是，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)的過程中，住宅小區(qū)治理體系建設(shè)的相對(duì)滯后，已成為制約維護(hù)居民切身利益、提升城市治理水平、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。因此，著眼于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足于中國(guó)城市社會(huì)的實(shí)際，建立健全符合中國(guó)國(guó)情的住宅小區(qū)治理體系，具有非常重要的理論和實(shí)踐意義。

一、住宅小區(qū)及其運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）住宅小區(qū)的定義

在城市規(guī)劃中，城市居住區(qū)按戶數(shù)或人口規(guī)模被分為居住區(qū)、小區(qū)和組團(tuán)三級(jí)。小區(qū)是指“被城市道路或自然分界線所圍合，并與居住人口規(guī)模（0.7萬(wàn)-1.5萬(wàn)人）相對(duì)應(yīng)，配建有一套能滿足該區(qū)居民基本的物質(zhì)與文化生活所需的公共服務(wù)設(shè)施的居住生活聚居地”。由此可以看出，住宅小區(qū)應(yīng)有三方面特征：一定居住人口規(guī)模，配套基層設(shè)施，生活聚居地。

（二）住宅小區(qū)的運(yùn)行框架

現(xiàn)有的住宅小區(qū)運(yùn)行管理框架主要依據(jù)《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，城市房屋的所有權(quán)人為業(yè)主，業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅等專有部分享有所有權(quán)，對(duì)專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。這意味著，住宅小區(qū)是由業(yè)主共有并共同管理的區(qū)域。在具體形式上，業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會(huì)，選舉業(yè)委會(huì)。業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)應(yīng)當(dāng)積極配合相關(guān)居委會(huì)依法履行自治管理職責(zé)，支持居委會(huì)開展工作，并接受其指導(dǎo)和監(jiān)督。

盡管業(yè)主可以自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，但大多數(shù)住宅小區(qū)都是委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供相關(guān)服務(wù)。而且在現(xiàn)有的住宅小區(qū)開發(fā)建設(shè)模式中，在業(yè)主大會(huì)成立前，一般由建設(shè)單位選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，從而被稱為“前期物業(yè)”。所以，盡管物業(yè)服務(wù)企業(yè)只是接受委托提供專業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)主體，但在現(xiàn)有的住宅小區(qū)運(yùn)行管理中扮演重要角色。因此，現(xiàn)有的住宅小區(qū)運(yùn)行管理框架主要包括基層政府的指導(dǎo)和協(xié)助、居委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督、業(yè)主的共有和共同管理、業(yè)主大會(huì)或者業(yè)委會(huì)的委托與代理、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的受托與服務(wù)供給等。

（三）住宅小區(qū)的運(yùn)行現(xiàn)狀

由于住宅小區(qū)的管理模式尚處于轉(zhuǎn)型發(fā)展過程之中，因而在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了不少值得引起重視的問題。比如：業(yè)主何以自治，業(yè)主怎么自治，業(yè)主自治與政府相關(guān)部門履行職責(zé)之間有何關(guān)系，等等。首先，業(yè)委會(huì)組建比例較低。相關(guān)調(diào)查顯示，全國(guó)住宅小區(qū)組建業(yè)委會(huì)的比例約為20%-30%，其中北京是20%左右，廣州在25%左右，深圳接近40%，上海在全國(guó)是該比例最高的城市之一，約為82%。如果只有1/4的小區(qū)組建了業(yè)委會(huì)，業(yè)主自治怎么實(shí)現(xiàn)？這種模式又如何體現(xiàn)其有效性？

其次，業(yè)委會(huì)的運(yùn)行參差不齊。在實(shí)踐中，往往形成一種悖論：業(yè)委會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)取決于業(yè)委會(huì)主任的強(qiáng)勢(shì)作為，但這種強(qiáng)勢(shì)卻與真正的業(yè)主自治精神有所背離。更多情況下，業(yè)委會(huì)只是一種形式，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)業(yè)主既未有效參與業(yè)委會(huì)的選舉，對(duì)業(yè)委會(huì)的存在與否也缺乏應(yīng)有興趣，一旦有矛盾和糾紛，要么直接與物業(yè)公司交涉，要么向政府部門或媒體投訴，很少有通過業(yè)委會(huì)進(jìn)行維權(quán)的意識(shí)。

再次，對(duì)于業(yè)主自治的模式，政府相關(guān)部門多少有點(diǎn)不適應(yīng)。在向業(yè)主自治模式過渡的過程中，政府相關(guān)部門的職責(zé)或者缺乏明確界定，或者有所界定但沒有切實(shí)履行。比如，在《上海市加強(qiáng)住宅小區(qū)綜合管理三年行動(dòng)計(jì)劃（2007-2009年）》中提到，“相關(guān)管理部門和專業(yè)服務(wù)單位在住宅小區(qū)中的管理和服務(wù)職責(zé)不清、界線不明，管理部門之間沒有形成工作合力；部分街道社區(qū)沒有將住宅小區(qū)綜合管理作為社區(qū)管理重要環(huán)節(jié)，缺乏相關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理；住宅小區(qū)中的違法搭建、‘群租’等綜合性問題未有效解決”。

二、住宅小區(qū)的治理困境

（一）住宅小區(qū)治理與“反公地悲劇”

在住宅小區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)型過程中，原有模式的慣性影響仍然存在，而新模式的社會(huì)基礎(chǔ)尚不牢固，任何一個(gè)住宅小區(qū)的運(yùn)行都涉及許多主體，包括業(yè)主、業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、政府管理部門、基層政府、專業(yè)服務(wù)單位、中介服務(wù)組織等。住宅小區(qū)的良性運(yùn)行，需要這些主體在相應(yīng)規(guī)則下形成合力，如果其中某些重要主體不予以支持或不履行應(yīng)有職責(zé)，住宅小區(qū)就很難實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。這種情形與邁克爾·黑勒（Michael A. Heller）提出的“反公地悲劇”（The tragedy of the anticommons）較為相似。

與“公地悲劇”所指各種主體過度使用公共資源從而造成惡果相反，“反公地悲劇”是指每種主體都有可能阻止其他主體有效發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致資源閑置或問題難以緩解。黑勒認(rèn)為，“反公地”作為一種資源，也有很多擁有者，但是這些擁有者中每一個(gè)都有正式的或非正式的權(quán)力阻止其他人使用該資源，導(dǎo)致資源的閑置或使用不足，于是出現(xiàn)“反公地悲劇”。

從“反公地悲劇”的角度看，如果住宅小區(qū)的有效運(yùn)行是一條待開啟的大門，但該大門上安裝了需要十幾把鑰匙同時(shí)使用才能開啟的鎖，這十幾把鑰匙又分別歸不同的人保管，而這些人又往往無(wú)法在同一時(shí)間到齊，那么開啟該大門的機(jī)會(huì)就非常小，住宅小區(qū)能實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行的比例也相對(duì)較低。

（二）住宅小區(qū)治理的幾種典型思路

對(duì)于“反公地悲劇”情形，經(jīng)濟(jì)學(xué)給出的解決方案是整合產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的統(tǒng)一。在住宅小區(qū)的運(yùn)行實(shí)踐中，這種整合管理資源、做強(qiáng)單一管理主體的思路也有不少響應(yīng)者。不過，在由哪個(gè)主體實(shí)現(xiàn)整合的問題上，出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然住宅小區(qū)是由業(yè)主共有并共同管理的區(qū)域，那毫無(wú)疑問應(yīng)該徹底實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治。這意味著住宅小區(qū)內(nèi)的各種事務(wù)，都應(yīng)由業(yè)主、業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)決定。這種觀點(diǎn)一般會(huì)引用英美社區(qū)治理的事例和理論作為論證支撐。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于住宅小區(qū)內(nèi)的居民不僅有業(yè)主，也有非業(yè)主，因而業(yè)委會(huì)不能完全代表住宅小區(qū)范圍內(nèi)所有居住者的利益，而居委會(huì)作為基層組織，既有法律支撐，又有行政資源，所以更適合成為住宅小區(qū)治理的主要責(zé)任主體。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于物業(yè)服務(wù)企業(yè)事實(shí)上在承擔(dān)著住宅小區(qū)的日常管理和運(yùn)行維護(hù)工作，而且相比業(yè)委會(huì)和居委會(huì)而言，它擁有人員和技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，因而可以由相關(guān)部門委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)強(qiáng)化對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)各種問題與矛盾的管理與處理。這種觀點(diǎn)較少在理論研究中提出，更多在管理實(shí)踐中有所表現(xiàn)。比如：在治理住宅小區(qū)運(yùn)行中出現(xiàn)的一些“頑疾”時(shí)，一些地方的責(zé)任部門就曾提出讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)牽頭。

當(dāng)然，住宅小區(qū)的運(yùn)行還涉及其他一些主體，如基層政府、行業(yè)主管部門和專業(yè)服務(wù)企業(yè)等。但從基礎(chǔ)層面看，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)是住宅小區(qū)運(yùn)行的幾個(gè)關(guān)鍵主體?？梢哉f，住宅小區(qū)運(yùn)行得好不好，主要就是看居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系處理得如何。

（三）管理實(shí)踐中的一些案例

在運(yùn)行較好的小區(qū)，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)都能相互協(xié)調(diào)，共同致力于為居民提供優(yōu)良的居住環(huán)境，有些甚至營(yíng)造出了一種積極向上、有凝聚力的社區(qū)文化。而運(yùn)行不夠好的小區(qū)，情況差異較大。以下列舉幾個(gè)調(diào)研時(shí)了解到的案例。

案例一：某市中心城區(qū)某小區(qū)曾經(jīng)運(yùn)行得較好，但在業(yè)委會(huì)改選后，情況出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。原業(yè)委會(huì)主任Z認(rèn)為現(xiàn)任業(yè)委會(huì)主任C（是上屆業(yè)委會(huì)的副主任）在業(yè)委會(huì)改選時(shí)“做了手腳”，于是不僅故意拖延辦理交接手續(xù)，而且伺機(jī)報(bào)復(fù)。為了達(dá)到推翻改選結(jié)果的目的，Z一方面向有關(guān)部門舉報(bào)C“賄選”，另一方面拉攏業(yè)委會(huì)部分成員，使業(yè)委會(huì)形成分裂和內(nèi)斗的局面。在這種情況下，不僅業(yè)委會(huì)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且業(yè)主也產(chǎn)生了許多抱怨。

案例二：某小區(qū)業(yè)委會(huì)換屆改選時(shí)，居委會(huì)發(fā)出推薦票113張，收回推薦票109張，經(jīng)公開唱票計(jì)票，選出45名提名候選人，按照票數(shù)高低選出前9名，但公示的名單與實(shí)際選出的名單并不一致，居委會(huì)隨意更換了一個(gè)人選，引起了業(yè)主的不滿。對(duì)于業(yè)主提出的疑問，居委會(huì)一直不予解釋。由此，業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)改選的公正性產(chǎn)生了質(zhì)疑，這使得改選后產(chǎn)生的業(yè)委會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)間里都難以有效地開展工作。

案例三：市郊某小區(qū)的部分業(yè)主想成立業(yè)委會(huì)，卻因物業(yè)服務(wù)企業(yè)的阻擾難以實(shí)現(xiàn)。該小區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)是開發(fā)商的下屬企業(yè)，為了避免被解聘，通過隱匿業(yè)主信息等方式，使業(yè)主大會(huì)無(wú)法召開。由于該小區(qū)有不少業(yè)主是境外和外省市的投資者，平時(shí)并不居住在該小區(qū)，而物業(yè)服務(wù)企業(yè)拒不提供業(yè)主的聯(lián)系方式，使得無(wú)法找到2/3的業(yè)主。部分業(yè)主為了發(fā)泄怨氣，就開始肆無(wú)忌憚地違章搭建。媒體報(bào)道后，有關(guān)部門在整治該小區(qū)違章搭建時(shí)，竟然任命該小區(qū)物業(yè)經(jīng)理為現(xiàn)場(chǎng)指揮，這進(jìn)一步加劇了業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾和對(duì)立。

這些案例不僅證實(shí)了住宅小區(qū)治理的“反公地悲劇”情形，而且提供了一個(gè)重要啟示，即住宅小區(qū)的治理應(yīng)堅(jiān)持綜合治理的方式，應(yīng)該堅(jiān)持推進(jìn)業(yè)主自治的方向，通過綜合治理的方式，減少不同主體在運(yùn)行實(shí)踐中的推諉和扯皮。這種綜合治理要面向所有主體，從業(yè)主到業(yè)委會(huì)，從物業(yè)服務(wù)企業(yè)到居委會(huì)，從專業(yè)服務(wù)企業(yè)到政府相關(guān)部門，使住宅小區(qū)中的居民感到安全、舒適、有序和包容，也為城市有序運(yùn)行和城市活力增加奠定基礎(chǔ)。

三、住宅小區(qū)的協(xié)商治理模式

由于住宅小區(qū)的運(yùn)行同時(shí)涉及私人物權(quán)、公共管理與公共服務(wù)、特殊區(qū)域的物業(yè)服務(wù)等方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，因而在由居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)等主體所組成的治理網(wǎng)絡(luò)中，對(duì)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、業(yè)主自治不可偏廢，應(yīng)按照主體多元化、方式協(xié)商化、程序透明化的原則，探索住宅小區(qū)的協(xié)商治理模式。

概括而言，“協(xié)商治理”是指住宅小區(qū)運(yùn)行的利益相關(guān)者基于各自權(quán)利和職責(zé)，以協(xié)商對(duì)話的程序和形式達(dá)成共識(shí)或者協(xié)調(diào)分歧，以實(shí)現(xiàn)住宅小區(qū)良性運(yùn)行的基層治理機(jī)制。在這種模式中，各種主體不僅要彰顯各自權(quán)益，更要堅(jiān)守各自責(zé)任，尤其不能“重權(quán)益輕責(zé)任”。在互動(dòng)與交往過程中，各種主體具有平等地位，任何一方都不能凌駕于整個(gè)協(xié)商網(wǎng)絡(luò)之上。推動(dòng)住宅小區(qū)有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)是形成共識(shí)或消弭分歧，而不是強(qiáng)調(diào)利益分歧與對(duì)抗。協(xié)商治理模式，既符合現(xiàn)有法律法規(guī)的精神，有法理支撐，又適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)階段基層治理體系的基本框架，有體制保障，而且還契合中國(guó)重和諧的政治文化傳統(tǒng)，有文化基礎(chǔ)。

具體而言，住宅小區(qū)的協(xié)商治理模式至少應(yīng)包括以下內(nèi)容。

（一）明確幾個(gè)協(xié)商主體的權(quán)責(zé)定位

在住宅小區(qū)的治理體系中，協(xié)商主體主要是居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)等。在實(shí)踐中，也正是由于這幾個(gè)主體在權(quán)責(zé)定位方面不甚清楚，加劇了一些問題的滋生及蔓延。在一個(gè)協(xié)商治理的網(wǎng)絡(luò)中，作為基層自治組織，居委會(huì)是一個(gè)代表住宅小區(qū)內(nèi)所有居住者的主體，或者說是住宅小區(qū)公共利益的代表者，業(yè)委會(huì)是業(yè)主利益的代表者，物業(yè)服務(wù)企業(yè)代表著住宅小區(qū)日常管理與運(yùn)行維護(hù)人員的利益。對(duì)于住宅小區(qū)的日常事務(wù)，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三者的分工為：居委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)，業(yè)委會(huì)作出決策，物業(yè)服務(wù)企業(yè)具體落實(shí)與執(zhí)行。

（二）建立協(xié)商溝通機(jī)制

由居委會(huì)牽頭搭建住宅小區(qū)治理的協(xié)商溝通平臺(tái)，突出居委會(huì)的組織作用，這既符合《居委會(huì)組織法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，又適應(yīng)城市基層治理的要求。費(fèi)孝通曾指出：“要想使社區(qū)建設(shè)貼近人們的實(shí)際需要，有些事務(wù)就要由居民們自己商量決定，居民自己清楚自己的愿望和要求。在這個(gè)基礎(chǔ)上，不同居民的愿望和要求如果有差別，就可以進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，這就自然導(dǎo)出了各種合作，找到合情合理的優(yōu)化方案，這種大家互相協(xié)調(diào)的過程，是社區(qū)的一個(gè)‘功能’”。

要充分發(fā)揮協(xié)商溝通平臺(tái)的作用，有三方面工作值得嘗試。其一，將居委會(huì)真正建成能傾聽居民訴求的自治組織。對(duì)于居民反映的各種意見和問題，居委會(huì)應(yīng)是第一扇也是最重要的一扇收集“窗口”。其二，形成有效的協(xié)商溝通機(jī)制。比如：根據(jù)基層實(shí)際情況借鑒一些地方推行的居民議事制度、小區(qū)事務(wù)聽證會(huì)、小區(qū)治理懇談會(huì)等方式，邀請(qǐng)居民代表、有關(guān)部門代表、業(yè)委會(huì)代表和物業(yè)服務(wù)企業(yè)代表等人員針對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商和討論，使各方達(dá)成共識(shí)，或緩解分歧與沖突。其三，重大事項(xiàng)共同決策。對(duì)于涉及住宅小區(qū)運(yùn)行的重大事項(xiàng)，在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，由居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)共同決策，并共同署名向居民告示相關(guān)決策方案。

（三）強(qiáng)化相關(guān)部門的配合與支持

住宅小區(qū)探索協(xié)商治理模式，如果缺乏包括基層政府、行政主管部門及其派出機(jī)構(gòu)、專業(yè)服務(wù)企業(yè)等在內(nèi)的各種主體的配合與支持，是難以實(shí)現(xiàn)的。如果居委會(huì)無(wú)法從日益加重的行政性事務(wù)中脫身，就很難有時(shí)間和精力去建立基層協(xié)商溝通平臺(tái)，而且也很難對(duì)居民的訴求予以及時(shí)回應(yīng)，從而必然導(dǎo)致與居民漸行漸遠(yuǎn)。如果某些部門對(duì)業(yè)委會(huì)的組建及改選肆意干擾，不僅業(yè)委會(huì)難以得到業(yè)主們的認(rèn)可和信任，而且會(huì)影響到小區(qū)日常運(yùn)行的秩序。如果一些部門及人員仍然認(rèn)為住宅小區(qū)內(nèi)的所有問題都在物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職責(zé)范圍內(nèi)，依然沒有在觀念上實(shí)現(xiàn)從行政主導(dǎo)模式向業(yè)主自治模式的轉(zhuǎn)變，那么住宅小區(qū)的良性治理仍將遙不可及。

（四）培育協(xié)商治理文化

在利益訴求日趨多元化的時(shí)代，對(duì)于住宅小區(qū)的治理，應(yīng)致力于培育一種協(xié)商溝通的文化，鞏固認(rèn)同感和信任感，只有將其內(nèi)化為一種文化，住宅小區(qū)的良性運(yùn)行才具有生命力和可持續(xù)性。要培育這樣一種文化，需從協(xié)商程序、協(xié)商形式、協(xié)商規(guī)則等方面開展全方位的探索。有社會(huì)資本理論研究者提出；“在現(xiàn)代的復(fù)雜社會(huì)里，社會(huì)信任能夠從這樣兩個(gè)互相聯(lián)系的方面產(chǎn)生：互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)?！边@兩個(gè)方面都是“公共產(chǎn)品”，前者要靠強(qiáng)制和灌輸，后者要靠主動(dòng)作為和積極參與。從這種角度理解，社會(huì)資本不是純粹靠自然演進(jìn)的，人在其中是可以有所作為的。

在規(guī)范方面，可以考慮對(duì)業(yè)主的特殊行為和特殊身份業(yè)主的行為提出特別要求?！皹I(yè)主的特殊行為”是指可能危及公共利益的行為，如違章建設(shè)、“群租”、破壞房屋承重墻結(jié)構(gòu)、拒交維修資金等。對(duì)此類行為，應(yīng)該通過立法由相關(guān)職能部門嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)于業(yè)主中的黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部、業(yè)委會(huì)成員等“特殊身份的業(yè)主”，應(yīng)通過相應(yīng)規(guī)范促使其為住宅小區(qū)的集體利益作出貢獻(xiàn)，減少“搭便車”的業(yè)主比例，甚至可以考慮將黨員干部在業(yè)主活動(dòng)中的行為表現(xiàn)納入黨員干部評(píng)價(jià)體系之中。

在參與方面，需要扶持一些專業(yè)的社會(huì)組織，為業(yè)主自治提供幫助。在起步階段，可以考慮通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)組織參與業(yè)主大會(huì)組建、業(yè)委會(huì)換屆改選、物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘、維修資金使用、公共收益記賬等事務(wù)。

（作者單位：上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院）