文/季禾禾

關(guān)于改進(jìn)上海征地工作的幾點思考

文/季禾禾

一、上海征地工作現(xiàn)狀

本文所分析探討的征地工作是針對由上海市各區(qū)縣建設(shè)用地事務(wù)中心所負(fù)責(zé)的擬征地告知和征地批后實施程序，不涉及征地審批和房屋征收方面。所謂擬征地告知是指土地部門在征地報批前應(yīng)將擬征地的位置、用途、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等事項，以書面形式告知被征地集體和農(nóng)戶，屬于批前環(huán)節(jié)。征地批后實施是指從征地批文下發(fā)開始依次完成各公告環(huán)節(jié)，到簽訂征地包干協(xié)議、安置協(xié)議，收費、付費，再到征地結(jié)案這一過程。

盡管近十多年來《土地管理法》關(guān)于征地的內(nèi)容基本未變，但上海市征地工作一直在改革探索中前行，取得了顯著的成果，主要有：一是取消純粹的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，以征地區(qū)片綜合地價確定土地補償費；二是在主要程序設(shè)置上增加了擬征地告知、地上財物補償?shù)怯浌?、征地補償安置方案實施告知等環(huán)節(jié)，由“兩公告一登記”變?yōu)椤拔骞嬉坏怯洝?，并將財物登記提前至擬征地告知后進(jìn)行；三是將房屋征收補償作為相對獨立的板塊剝離出去，征地財物補償?shù)怯泝H針對農(nóng)作物和集體地上地下附屬設(shè)施，對個人種植經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖魚塘等引入市場評估機(jī)制；四是探索多途徑安置方式，以“土地?fù)Q社?！睘橹鳌４送?，還出臺了一系列配套法規(guī)，如對搶栽搶種作出了認(rèn)定和處罰規(guī)定，對征地信息進(jìn)一步公開作出了有關(guān)規(guī)定，等等?？偟膩碇v，目前的征地制度在一定程度上滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，緩解了社會矛盾。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有的改革成果也面臨新的問題和挑戰(zhàn)，征地制度改革向縱深發(fā)展。2015年11月2日，國務(wù)院發(fā)文《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，明確提出了農(nóng)村征地制度改革的思路：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民的保障機(jī)制，以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革等，從而為當(dāng)前的征地制度改革指明了方向。

二、存在問題及分析

除了國家層面所關(guān)注的縮小征地范圍和完善補償機(jī)制外，筆者結(jié)合工作實踐，對當(dāng)前上海市在征地中存在的問題進(jìn)行分析。

（一）征地實施程序較長

這是筆者從事征地工作以來感觸最深的一點，其主要原因在于公告環(huán)節(jié)較多?！拔骞妗币来螢閿M征地告知、地上財物登記公示、征收土地方案公告、征地補償安置方案公告、征地補償安置方案實施告知。“五公告”自實施以來，存在的問題有：一是各公告間隔時間較久，關(guān)聯(lián)度不高，老百姓基本上不知道這是同一塊地的公告；二是某些公告內(nèi)容大同小異，如征收土地方案公告和征地補償安置公告與擬征地告知書在主要公示內(nèi)容（用途、位置、被征地單位、面積、補償標(biāo)準(zhǔn)）上有重復(fù)。此外，有的公告內(nèi)容空泛，比如征地補償安置方案實施告知書基本上形同虛設(shè)，有的公告中對征地“位置”表示模糊，表達(dá)為“某某園區(qū)范圍內(nèi)”、“某某鎮(zhèn)”，并不能向公眾傳遞有效信息。公告實施的初衷是為了給予老百姓充分的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及參與權(quán)，但從實施情況來看，由于連貫性不強(qiáng)、內(nèi)容空洞，老百姓得不到實質(zhì)性的有效信息，導(dǎo)致老百姓對各公告也是一看了之，公告既耗費了時間，又沒達(dá)到預(yù)期的效果。公示時間最長的是征地補償安置方案公告，需公示30天，主要目的是給予被征地者充分的法律救濟(jì)時間。另外，各個環(huán)節(jié)涉及簽字蓋章的部門較多，耗時也多。如果遇到重點工程項目，批后實施程序基本跟不上項目用地要求，甚至有的重大項目已經(jīng)建設(shè)好了，征地手續(xù)還在辦理?？梢姮F(xiàn)有的流程已經(jīng)不太適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求了。如何既簡化流程，又不削弱法律效力，值得我們思考。

（二）補償適用性低

一是標(biāo)準(zhǔn)更新慢。上海市目前實施的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是2013年發(fā)布的，之前的標(biāo)準(zhǔn)是2007年發(fā)布的，更新速度遠(yuǎn)落后于CPI變化。二是公平性。由于征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，對于私人的林地、果園、魚塘等都是由建設(shè)單位委托專業(yè)部門進(jìn)行市場評估，不計入包干費用，但是青苗費、補償費則必須按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計入包干費用。青苗專指農(nóng)用地上種植的糧棉、蔬菜，目前實施的補償標(biāo)準(zhǔn)為糧棉地3.6元 /平方米，蔬菜地5.4元/平方米。蔬菜由于品種不同，經(jīng)濟(jì)價值有高低之分，劃定統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)有局限性，比如像藕、四季豆類蔬菜市場價格比較高，現(xiàn)有的補償標(biāo)準(zhǔn)明顯較低。若經(jīng)濟(jì)作物可以評估，而同樣是私人種植的經(jīng)濟(jì)價值比較高的蔬菜仍按這么低的標(biāo)準(zhǔn)來補，對農(nóng)民來講是不公平的。此外，征地包干費中測算的地上財物補償只針對征地紅線內(nèi)設(shè)施，對某些紅線外受影響的財物設(shè)施未作補償，典型的是地下渠道，征地包干費中只補償紅線內(nèi)的渠道，若碰到一條主干渠，整個灌溉系統(tǒng)都可能受影響，并進(jìn)一步影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而包干費中測算的補償價款遠(yuǎn)不足以修復(fù)整個灌溉系統(tǒng)，村里面還需費好大周折才可能解決渠道改道問題，這對農(nóng)民和集體來講，也是不公平的。除了直接影響，有的征地項目還可能會給相鄰地塊帶來噪音、水土污染等，這些在征地補償時都未作考慮。

（三）提前清場現(xiàn)象仍時有發(fā)生

盡管地上財物補償?shù)怯浱崆爸翑M征地告知后就介入，但工作中還是發(fā)現(xiàn)很多提前清場的現(xiàn)象，主要存在于園區(qū)用地以及重大工程項目提前施工兩種情況。某些園區(qū)為了項目順利實施，提前對規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行社保等補償安置，農(nóng)民移交土地。重大工程項目一般是由于工期緊，由各地政府出面先給老百姓補償騰地，建設(shè)單位提前施工，后面再補征地實施手續(xù)。還有一種屬于歷史遺留情況——提前撤隊，實質(zhì)上是指社保上的撤隊，即所有村民都已納入社保，而集體土地尚未征完，比如原南匯區(qū)出臺過有關(guān)政策，對征地較多的村隊，盡管未達(dá)到“人均耕地不到0.2畝”的撤隊條件，但如果滿足一定的條件，政府仍會給農(nóng)民補償安置，農(nóng)民移交土地，土地等集體資產(chǎn)整體托盤給鎮(zhèn)相關(guān)部門管理。提前清場主要由各類審批手續(xù)繁冗所致，不能算是合法的，但又有一定的現(xiàn)實需要，所以我們更應(yīng)反思，如何讓法律制度更好地為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，同時又能有效地制約一些投機(jī)、違規(guī)行為的發(fā)生。

（四）征地補償中止時有發(fā)生

除了公益性征地，還有一些儲備類征地，以園區(qū)項目用地居多，這類用地直接表現(xiàn)為以項目引導(dǎo)征地需求，如果項目因某些原因不能實施，則該征地實施程序也只能中止，目前的“減量化”政策也使一些項目征地實施程序中斷?？梢妭鹘y(tǒng)的征地模式未必適應(yīng)這類經(jīng)營性用地需求。

三、建議

（一）優(yōu)化流程

建議將征收土地方案公告中的被征地單位、面積在擬征地告知環(huán)節(jié)就予以公示，征收土地方案公告和征地補償安置方案公告可合并為一個公告，縮短30天公告環(huán)節(jié)，法律救濟(jì)渠道和時限仍然有效，取消征地補償安置方案實施告知書。針對同一個項目各公告之間關(guān)聯(lián)度不高的情況，建議在各公告環(huán)節(jié)都附上用地范圍示意圖以及被征地單位和面積，核實好被征地的四至范圍，避免模糊表達(dá)，盡量保證老百姓可獲知的信息不打折扣，確保其知情權(quán)。建議簡化征地結(jié)案環(huán)節(jié)，因為所有需要確認(rèn)的事項在前面的環(huán)節(jié)中都已確認(rèn)完畢，這個階段的某些審核、蓋章流程顯得重復(fù)和冗長。同時要加強(qiáng)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，提高各個環(huán)節(jié)簽字、蓋章的效率。優(yōu)化流程并不是公告程序的簡單縮減，既要提高實施環(huán)節(jié)的效率，更要保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

（二）提高補償?shù)暮侠硇院凸?/p>

目前，國家正在考慮建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，補償標(biāo)準(zhǔn)的更新速度應(yīng)該會提高，也會進(jìn)一步加強(qiáng)對補償款的合理分配。相關(guān)的探討和研究已有不少，如設(shè)立政府指導(dǎo)價、以農(nóng)民協(xié)商為主、修訂增減系數(shù)等辦法。對于專業(yè)性較強(qiáng)或是補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低的財物設(shè)施，建議由專業(yè)機(jī)構(gòu)評估?？偟膩碇v，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與物價水平相適應(yīng)，不損害農(nóng)民和集體利益。此外，應(yīng)重視征地紅線外受影響部分的補償，不同情況如何合理補償，是否可以納入包干費用或是其他途徑，還有待進(jìn)一步分析研究。英美國家在這方面的研究較多，制度制定比較完善，應(yīng)充分借鑒。建議針對紅線外受影響部分制定補償細(xì)則。

（三）做好前期介入，嚴(yán)格把關(guān)財物登記

提前清場有一定的現(xiàn)實需要。目前上海市對重大工程項目提前開展征地房屋補償作出了有關(guān)規(guī)定，浦東新區(qū)也提出重大工程項目要優(yōu)化流程。我們應(yīng)立足實際，從制度建設(shè)上著手，通過法律、經(jīng)濟(jì)等手段來引導(dǎo)和規(guī)范用地。各園區(qū)、各區(qū)重大辦等相關(guān)單位應(yīng)聯(lián)合征地事務(wù)部門提前介入現(xiàn)場踏勘，做好地上財物設(shè)施的登記備案。對于已經(jīng)提前清場的征地項目，首先要盡量了解清場原因、已補償情況，具體問題具體分析，做到不重復(fù)、不遺漏。

（四）探索集體土地開發(fā)的多元途徑

目前，國家正在進(jìn)行縮小征地范圍的試點，集體建設(shè)用地有望入市。這是我國征地制度面臨的一場根本性變革，打破經(jīng)營性用地必須先征地再入市的傳統(tǒng)，具有極為深遠(yuǎn)的意義。改革能否成功，關(guān)鍵在于要合理解決縮小征地范圍后的集體土地開發(fā)路徑。集體土地開發(fā)不是一個簡單的說法，需要因地制宜，要有多方面的政策、法規(guī)、監(jiān)督機(jī)制相配套，在實踐中總結(jié)推廣，這方面的研究有待進(jìn)一步深入。

（五）加強(qiáng)征地事務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)

加強(qiáng)對相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，對復(fù)雜案例的總結(jié)分析，對一些專業(yè)設(shè)施的了解，以及對農(nóng)田水利、農(nóng)作物種植等方面知識的補充。補償?shù)怯浌ぷ麟S著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷會有新的情況出現(xiàn)，征地事務(wù)工作人員只有與時俱進(jìn)，建立長期學(xué)習(xí)機(jī)制，才能在工作中做到公平、公正。

（作者單位：上海市浦東新區(qū)建設(shè)用地事務(wù)中心）