文/北京市中倫（上海）律師事務(wù)所　周蘭萍

PPP 項(xiàng)目落地難成因分析及對(duì)策建議

文/北京市中倫（上海）律師事務(wù)所周蘭萍

本文作者 周蘭萍

一、PPP項(xiàng)目的簽約現(xiàn)狀及進(jìn)展?fàn)顩r

根據(jù)財(cái)政部PPP中心綜合信息平臺(tái)最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP項(xiàng)目以來(lái)，截至2016年2月29日，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目總投資約8.3萬(wàn)億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè) 。加上發(fā)改委推出的4萬(wàn)多億PPP項(xiàng)目，全國(guó)推出的PPP項(xiàng)目總投資額近14萬(wàn)億元。

與此同時(shí)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的實(shí)際簽約率并不高，市場(chǎng)一度質(zhì)疑PPP“叫好不叫座”。筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目簽約率低、落地難，成因復(fù)雜，不宜簡(jiǎn)單下結(jié)論。

二、PPP項(xiàng)目落地難的成因分析及對(duì)策建議

（一）缺乏PPP 專(zhuān)門(mén)法律，立法層級(jí)低

1、現(xiàn)有PPP法律框架對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律保障作用有限

目前，國(guó)務(wù)院及中央部委針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式，相繼頒發(fā)了數(shù)十部文件，但文件主要限于規(guī)范性文件及部門(mén)規(guī)章，至今尚未出臺(tái)任何PPP基本法（包括法律和行政法規(guī)），并且現(xiàn)有調(diào)整PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件間及與上位法之間存在不銜接或沖突的問(wèn)題，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律保障作用有限。

由于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目，具有自然壟斷性質(zhì)，并且PPP模式本身的全生命周期較長(zhǎng)，投資資金量大，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測(cè)性大，僅僅依靠法律位階較低的辦法、通知、意見(jiàn)等規(guī)章和規(guī)范性文件，保障力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以有效樹(shù)立社會(huì)資本的投資信心。

2、對(duì)策

對(duì)于當(dāng)下我國(guó)PPP立法存在的“缺乏PPP專(zhuān)門(mén)法律，立法層級(jí)低”問(wèn)題，可以應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”的立法原則、通過(guò)制定高位階的專(zhuān)門(mén)PPP法律予以解決?，F(xiàn)行的PPP規(guī)范文件最高法律位階的是部門(mén)規(guī)章，應(yīng)當(dāng)提高PPP規(guī)范文件位階，加快PPP基本法的立法工作，在制定法律（由全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定）條件還不成熟的情況下，可以先出臺(tái)《暫行條例》、《條例》等行政法規(guī)等（由國(guó)務(wù)院制定）。

對(duì)于現(xiàn)有PPP規(guī)范文件的在適用存在沖突的問(wèn)題，可以采取定期或者專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行PPP相關(guān)規(guī)范清理，理順PPP規(guī)范文件關(guān)系、清除項(xiàng)目實(shí)施壁壘。當(dāng)然，制定專(zhuān)門(mén)PPP法律也是實(shí)現(xiàn)法律清理的有效方式之一。進(jìn)行PPP相關(guān)規(guī)范文件清理時(shí)，由于涉及到不同部門(mén)的規(guī)范文件清理問(wèn)題，比如如何確定清理主體、如何啟動(dòng)清理、如何設(shè)定清理時(shí)限、如何設(shè)計(jì)尊重法治的清理程序、如何確立民主參與機(jī)制、如何評(píng)估清理效果、高位階的法律清理如何與下位法清理相銜接等都應(yīng)當(dāng)充分考量。

（二）地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)

1、地方政府的市場(chǎng)契約精神不強(qiáng)

PPP模式是政府和社會(huì)資本就PPP項(xiàng)目簽署PPP項(xiàng)目合同而建立的一種“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的合作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的平等合作，以彼此間的信賴為合作基礎(chǔ)。因此，被業(yè)界形象的稱(chēng)作“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻”。

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，很大程度上政府方能否踐行市場(chǎng)契約精神、兌現(xiàn)己方承諾對(duì)項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要。在已有的PPP項(xiàng)目案例中，政府方未按照PPP項(xiàng)目合同約定履約，既挫傷了社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的積極性、給社會(huì)資本造成較大損失，又造成了項(xiàng)目合作因缺乏信賴而難以為繼的局面。如中部某省一高速公路BOT項(xiàng)目中，省政府曾在特許經(jīng)營(yíng)合同中做出了限制競(jìng)爭(zhēng)的承諾，但后來(lái)該省又相繼修建了另兩條收費(fèi)高速公路，因此分流的客流量近40-50%，投資人主張損失補(bǔ)償，政府則否認(rèn)限制競(jìng)爭(zhēng)條款的效力，雙方的對(duì)話由此陷入僵局。筆者前不久參與的一個(gè)投資額達(dá)210億元的地鐵PPP項(xiàng)目，最初采用的是BOT+EPC+TOD模式，執(zhí)行過(guò)程中，因市區(qū)兩級(jí)政府產(chǎn)生分歧，市政府只能單方提出變更原協(xié)議，改為按BOT+EPC模式實(shí)施。模式上的改變，對(duì)投資人的收益預(yù)期、風(fēng)險(xiǎn)管控等合同目的都產(chǎn)生了非常大的影響。

2、對(duì)策

針對(duì)政府信用度低的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起完善的信用體系，培養(yǎng)政府方的契約精神和法治精神。目前，可以采取由PPP項(xiàng)目所在地的上級(jí)政府或中央部委層面建立PPP項(xiàng)目失信公示平臺(tái)，對(duì)地方政府未按照PPP項(xiàng)目合同約定履約等失信行為進(jìn)行公示，督促地方政府守約。另一方面，應(yīng)當(dāng)盡早研究并落實(shí)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的結(jié)算扣款機(jī)制，對(duì)失信的地方政府進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)懲戒，降低地方政府違約的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP 項(xiàng)目策劃不到位

1、推出的PPP項(xiàng)目自償率不足

（1）絕大多數(shù)項(xiàng)目自償率較低

目前，地方政府推出的PPP項(xiàng)目多是無(wú)收益來(lái)源或者自身收益不足、缺口較大的項(xiàng)目，該類(lèi)PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本收回投資成本及獲取收益很大程度上依賴地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼，而地方財(cái)政又較為吃緊，這些項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力低也在意料之中。

（2）對(duì)策

對(duì)此，地方政府在推行PPP模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)推出適宜采用PPP模式的項(xiàng)目即優(yōu)先考慮對(duì)投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目采用PPP模式，如污水處理項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目、收費(fèi)高速路橋項(xiàng)目。對(duì)于地方政府推出的項(xiàng)目自身無(wú)收益或收益較差的，應(yīng)當(dāng)確保政府財(cái)政對(duì)該等PPP項(xiàng)目有充分的財(cái)政可承受能力。另外，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的融資要求，從“以豐補(bǔ)歉”角度推行項(xiàng)目組合，達(dá)到項(xiàng)目模式與項(xiàng)目本身特點(diǎn)相結(jié)合、匹配，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身投資與收益的平衡。

2、項(xiàng)目前期論證工作不到位

（1）缺少項(xiàng)目前期論證工作

地方政府為降低負(fù)債，盲目的在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式，甚至部分地方政府大搞“假PPP”，缺少PPP項(xiàng)目的物有所值和財(cái)政承受能力等前期論證工作，亦未將項(xiàng)目所需財(cái)政支付或補(bǔ)貼金額納入財(cái)政預(yù)算、中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。

PPP項(xiàng)目未經(jīng)前期論證、將PPP視為單純的融資工具來(lái)降低地方政府負(fù)債的做法，無(wú)疑將使得社會(huì)資本承擔(dān)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，這種做法也在很大程度上影響了社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的信心。

（2）對(duì)策

對(duì)此，為確保地方政府推出的PPP項(xiàng)目能夠順利開(kāi)展，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)客觀地進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究，并按照規(guī)定進(jìn)行PPP項(xiàng)目的物有所值和財(cái)政承受能力論證工作。對(duì)通過(guò)物有所值和財(cái)政承受能力論證、驗(yàn)證工作的，報(bào)政府審核通過(guò)后再確定采用PPP模式招選項(xiàng)目社會(huì)資本，進(jìn)而簽署PPP項(xiàng)目合同，明確合作方的權(quán)責(zé)關(guān)系。

3、政府方對(duì)PPP認(rèn)識(shí)不足

（1）政府方對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)不到位

PPP機(jī)制注重通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的引入，社會(huì)資本在項(xiàng)目管理過(guò)程中優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)的充分發(fā)揮，轉(zhuǎn)變政府職能，提高項(xiàng)目管理效率，降低全生命周期成本。但不少政府將PPP作為融資工具，對(duì)PPP缺乏基本認(rèn)知。以公司治理為例，現(xiàn)有PPP規(guī)范文件中對(duì)于政府股比、政府對(duì)于項(xiàng)目公司的控制管理等公司治理事宜都做了限制。但不少政府要求控股，以及董監(jiān)高等管理崗位設(shè)置人數(shù)上占優(yōu)勢(shì)。

（2）對(duì)策

對(duì)此，在PPP項(xiàng)目合作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，地方政府在PPP項(xiàng)目的策劃過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面的考察社會(huì)資本的合作意愿及合作能力，摒棄政府投資項(xiàng)目中一貫的強(qiáng)勢(shì)態(tài)度。在股權(quán)合作、項(xiàng)目定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制、公司治理等事關(guān)項(xiàng)目收益的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)放權(quán)給項(xiàng)目公司進(jìn)行操作，政府方只需在績(jī)效付費(fèi)、政府監(jiān)管等方面進(jìn)行宏觀管理即可，以建立平等的契約合作關(guān)系。

另外，在PPP項(xiàng)目合作期間，政府方需要就特許權(quán)的唯一性、稅收等優(yōu)惠條件、負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利、提供相關(guān)配套設(shè)施和程序?qū)徟仁马?xiàng)作出相應(yīng)的承諾，以提供相應(yīng)的投資保障。

（四）項(xiàng)目融資方式單一

1、項(xiàng)目融資不到位

目前，大多數(shù)的PPP項(xiàng)目融資時(shí)主要依靠銀行貸款，項(xiàng)目公司為融資主體的情況下，銀行往往要求投資人提供擔(dān)保等增信措施。換言之，現(xiàn)實(shí)中的PPP項(xiàng)目融資主要體現(xiàn)為企業(yè)融資，銀行對(duì)于投資人享有的是完全追索權(quán)，而非項(xiàng)目融資意義上的有限追索權(quán)。此外，銀行對(duì)項(xiàng)目還有比例不低的資本金到位要求，加上銀行貸款是間接融資，融資成本較高，相對(duì)較短的貸款期限與較長(zhǎng)的PPP全生命周期也難以有效匹配。有的項(xiàng)目中基于項(xiàng)目特點(diǎn)銀行對(duì)于融資模式、土地使用權(quán)等等也會(huì)提出特殊要求，而地方政府不愿或無(wú)法配合。種種融資難題，無(wú)疑加大了社會(huì)資本PPP項(xiàng)目投資的顧慮。

2、對(duì)策

對(duì)此，首先，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)積極拓寬融資渠道，對(duì)于項(xiàng)目自有資本金的資金缺口，社會(huì)資本應(yīng)靈活借助基金、信托等融資工具，降低項(xiàng)目資本金融資風(fēng)險(xiǎn)。其次，應(yīng)邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)前期盡早參與到項(xiàng)目中來(lái)，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)合理確定合作模式、設(shè)計(jì)融資方案和交易結(jié)構(gòu)。再次，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)高度重視PPP項(xiàng)目交易模式和建設(shè)手續(xù)的合法性（該類(lèi)合法性審查為金融機(jī)構(gòu)融資的基本前提），以免遭致融資風(fēng)險(xiǎn)。最后，政府方應(yīng)當(dāng)在社會(huì)資本融資過(guò)程中充分支持，通過(guò)積極協(xié)助降低社會(huì)資本融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)。

（五）相關(guān)配套政策不到位

當(dāng)前中央各部委雖然以通知、意見(jiàn)等形式出臺(tái)PPP模式的規(guī)范性文件，但是，PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域較廣，在相關(guān)領(lǐng)域的稅收、收費(fèi)、土地等方面的配套支持政策尚未到位。

1、稅收配套政策

（1）稅收優(yōu)惠支持有限

雖《關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問(wèn)題的補(bǔ)充通知》（財(cái)稅〔2014〕55號(hào)）規(guī)定符合條件的企業(yè)可以享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠，一方面前述政策適用的項(xiàng)目領(lǐng)域有限，另一方面三免三減半的優(yōu)惠政策未能有效覆蓋PPP數(shù)十年的合作周期，較高的稅負(fù)也加大了項(xiàng)目公司或社會(huì)資本的投資成本。另外，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，為了嚴(yán)格稅收管理，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入優(yōu)惠政策，尚應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，法定程序要求也會(huì)使得地方政府對(duì)于稅收優(yōu)惠的支持極為有限。

（2）對(duì)策

對(duì)此，一方面，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)詳細(xì)的關(guān)于PPP項(xiàng)目稅收減免的優(yōu)惠政策；另一方面，企業(yè)在申請(qǐng)相應(yīng)的稅收返還、財(cái)政資金發(fā)放或稅收減免時(shí)，也需要結(jié)合自身具體情況與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)進(jìn)行充分的溝通，并爭(zhēng)取獲得相關(guān)書(shū)面協(xié)議或政府的支持性文件。除此外，鑒于PPP項(xiàng)目稅收對(duì)于項(xiàng)目成本的重要影響，在PPP項(xiàng)目的前期階段就應(yīng)當(dāng)盡早進(jìn)行稅務(wù)籌劃。

2、收費(fèi)配套政策

（1）PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制不健全

對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身的收益能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期直接影響著投資人的投資熱情。但是，目前的PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制尚不健全，有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一旦確定后長(zhǎng)期執(zhí)行不作調(diào)整，社會(huì)資本和項(xiàng)目公司承受著巨大的投資壓力，有的項(xiàng)目則缺乏收費(fèi)機(jī)制和有效的配套支持政策。以國(guó)家力推的地下綜合管廊項(xiàng)目而言，目前為止，無(wú)論是中央還是地方層面，尚未有較為成熟、合理的入廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)。另外，保障各管線單位付費(fèi)入廊的強(qiáng)制配套政策亦未出臺(tái)。配套政策的不到位，導(dǎo)致對(duì)于使用者付費(fèi)的預(yù)期可能將落空，一旦財(cái)政無(wú)力承受巨額的管廊投資屆時(shí)將面臨相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。筆者目前經(jīng)手的正定新區(qū)、長(zhǎng)沙等地的多個(gè)管廊項(xiàng)目都面臨這一難題。

（2）對(duì)策

對(duì)此，涉及到以使用者付費(fèi)作為收費(fèi)來(lái)源的PPP項(xiàng)目，如采用政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位（如項(xiàng)目公司）正式收費(fèi)前就出臺(tái)具體的收費(fèi)細(xì)則，明確項(xiàng)目的收費(fèi)主體、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并允許收費(fèi)主體根據(jù)PPP項(xiàng)目合同安排進(jìn)行收費(fèi)調(diào)價(jià)。同時(shí)，盡早出臺(tái)保障穩(wěn)定收費(fèi)來(lái)源的相關(guān)政策。

3、土地配套政策

（1）土地配套制度不到位

土地問(wèn)題是這一輪PPP熱潮中最令人頭疼的問(wèn)題，包括項(xiàng)目用地和資源配置用地。PPP項(xiàng)目用地取得方式分為無(wú)償和有償。盡管對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目用地，《土地管理法》規(guī)定可以通過(guò)劃撥方式取得，但各地在PPP項(xiàng)目中對(duì)此態(tài)度不一，有劃撥，也有協(xié)議出讓?zhuān)赓U，還有以劃撥地或出讓地出資入股到項(xiàng)目公司的不同做法。對(duì)于社會(huì)資本而言，是有償取得還是無(wú)償取得，既關(guān)系到項(xiàng)目投資成本，也關(guān)系到后續(xù)的項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。項(xiàng)目用地取得方式對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案也有很大的影響。

以土地資源開(kāi)發(fā)性收入平衡PPP項(xiàng)目投資的資金缺口，在這一輪PPP推廣過(guò)程中從國(guó)務(wù)院到發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等多個(gè)部委發(fā)布的政策文件中多次被重點(diǎn)提及。但由于用以配置的土地資源都是經(jīng)營(yíng)性用地，鑒于現(xiàn)行法規(guī)政策對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛的強(qiáng)制性規(guī)定，將PPP項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性用地資源加以捆綁的思路，在操作過(guò)程中不同程度遇到了現(xiàn)實(shí)性障礙。此外，建設(shè)用地開(kāi)發(fā)還受?chē)?guó)家和地方用地指標(biāo)的限制，這給此類(lèi)項(xiàng)目操作無(wú)疑又進(jìn)一步增加了不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（2）對(duì)策

由于PPP項(xiàng)目是應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)領(lǐng)域，符合土地劃撥條件以及劃撥目錄的項(xiàng)目，可以在經(jīng)批準(zhǔn)后將項(xiàng)目用地直接劃撥到項(xiàng)目上。當(dāng)然，通過(guò)“招拍掛”方式獲得項(xiàng)目用地也不存在任何法律障礙。但是，PPP項(xiàng)目用地的關(guān)鍵點(diǎn)在于“土地開(kāi)發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁開(kāi)發(fā)”問(wèn)題。

由于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，對(duì)于項(xiàng)目社會(huì)資本而言，能夠覆蓋項(xiàng)目投資及收益的主要來(lái)源就是“政府補(bǔ)貼”，而當(dāng)下地方政府的負(fù)債率居高不下，恐難以在財(cái)政部規(guī)定 的本地當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的財(cái)力范圍內(nèi)承受巨額的財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)此，如果能以項(xiàng)目周邊一定范圍內(nèi)的土地作為“資源補(bǔ)助”由項(xiàng)目投資人進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)，的確有助于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?nèi)部投資與收益的平衡。但目前僅有鐵路領(lǐng)域可以實(shí)行這一做法，其他領(lǐng)域尚不能將PPP項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性土地資源直接捆綁招選社會(huì)資本。因此，可以在專(zhuān)門(mén)PPP法律中對(duì)此作出規(guī)定或者對(duì)土地管理法的相關(guān)規(guī)定加以調(diào)整，以利于更多PPP項(xiàng)目的及時(shí)落地。

（六）地方政府推行PPP 的能力建設(shè)問(wèn)題

1、地方政府推行PPP的能力不足

部分地方政府將PPP模式視作單純的融資方式及作為減輕地方負(fù)債的工具、過(guò)分注重參與項(xiàng)目公司治理而忽視宏觀管理、將PPP項(xiàng)目一味按照政府投資項(xiàng)目審批PPP項(xiàng)目等系列做法，很大程度上體現(xiàn)了地方政府推行PPP能力建設(shè)不足，缺乏能夠操作PPP項(xiàng)目的具體管理人員、對(duì)PPP政策不熟悉、缺乏PPP項(xiàng)目宏觀把控。由于地方政府推行PPP能力建設(shè)不足，人為的增加了社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的難度。

2、對(duì)策

對(duì)此，加強(qiáng)地方政府PPP能力建設(shè)是解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。第一，可適時(shí)借力外腦增強(qiáng)PPP能力建設(shè)，如通過(guò)采購(gòu)專(zhuān)業(yè)PPP咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)提供PPP專(zhuān)業(yè)咨詢服務(wù)，并加大前期費(fèi)用支持，保障咨詢機(jī)構(gòu)咨詢費(fèi)能夠及時(shí)到位。第二，加強(qiáng)主管部門(mén)人員培訓(xùn)，通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議或研討等形式定期組織PPP文件、政策學(xué)習(xí)，提升政府PPP項(xiàng)目管理能力。第三，加大PPP示范項(xiàng)目成熟做法的推廣，借鑒同類(lèi)或相似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)做法，提高地方政府在項(xiàng)目識(shí)別、入庫(kù)、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等流程上的運(yùn)作能力。

（七）建筑企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目能力不足

1、PPP人才儲(chǔ)備不足

（1）建筑企業(yè)缺乏PPP專(zhuān)門(mén)人才儲(chǔ)備

2013年中下旬，我國(guó)掀起一輪新的PPP熱潮，國(guó)務(wù)院及中央各部委相繼出臺(tái)PPP相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委推出各自的PPP示范項(xiàng)目及項(xiàng)目庫(kù)，主推政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，由此導(dǎo)致傳統(tǒng)的基建項(xiàng)目建設(shè)模式發(fā)生巨大變化，而建筑企業(yè)作為PPP項(xiàng)目中積極響應(yīng)的社會(huì)資本方參與到PPP項(xiàng)目中，但是PPP是一項(xiàng)綜合性非常強(qiáng)的投融資模式，涉及投資、融資、法律、財(cái)務(wù)、稅務(wù)、項(xiàng)目管理等多個(gè)知識(shí)層面，由此也帶來(lái)了對(duì)于建筑企業(yè)的現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)提出了很大挑戰(zhàn)。在筆者為政府方和社會(huì)資本方提供PPP咨詢服務(wù)時(shí)，接觸了大量的社會(huì)資本，發(fā)現(xiàn)不少施工實(shí)力較強(qiáng)的建筑企業(yè)均缺乏勝任PPP項(xiàng)目管理的人才，最為典型的就是過(guò)于聚焦施工利潤(rùn)，對(duì)于全投資成本的管理和如何利用資本運(yùn)作降低項(xiàng)目融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)有的角度較少涉及。

（2）對(duì)策

對(duì)此，傳統(tǒng)施工優(yōu)勢(shì)較為明顯的建筑企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分把握本輪主推PPP模式所帶來(lái)的機(jī)遇，注重PPP專(zhuān)業(yè)人員的培養(yǎng)與儲(chǔ)備，形成懂PPP、精于PPP業(yè)務(wù)的團(tuán)隊(duì)，為建筑企業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型提供智力支持。在PPP人才儲(chǔ)備中，可通過(guò)培訓(xùn)、引入專(zhuān)業(yè)PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)合作等多種途徑，健全法律、稅務(wù)、投融資領(lǐng)域的PPP專(zhuān)業(yè)人才。

2、PPP項(xiàng)目全生命周期意識(shí)不強(qiáng)

（1）建筑企業(yè)缺乏PPP項(xiàng)目全生命周期的統(tǒng)籌

傳統(tǒng)基建項(xiàng)目中，建筑企業(yè)涉足最多的就是工程施工部分，但，PPP模式是設(shè)計(jì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)（施工）、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及移交等多環(huán)節(jié)內(nèi)容的。施工優(yōu)勢(shì)是建筑企業(yè)在主推PPP模式中的優(yōu)勢(shì)，但是，長(zhǎng)期的施工優(yōu)勢(shì)也造就了其在其他領(lǐng)域（特別是在項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)能力建設(shè)不足）未形成下游產(chǎn)業(yè)鏈，也形成了其過(guò)分注重項(xiàng)目施工、忽視PPP項(xiàng)目全生命周期的統(tǒng)籌觀念。該等局域性，宏觀上講，會(huì)影響其占領(lǐng)PPP市場(chǎng)的戰(zhàn)略及政策的制定，微觀上會(huì)落實(shí)到其具體項(xiàng)目談判及文本的簽署，對(duì)企業(yè)的發(fā)展方向會(huì)形成不正確的導(dǎo)向，與真正意義上的PPP模式也是背道而馳的。

（2）對(duì)策

對(duì)此，PPP模式要求建筑企業(yè)需進(jìn)一步提高對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力，需要統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目全生命周期的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及移交的各層面。同時(shí)，建筑企業(yè)在承包商向投資人的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，在增質(zhì)提效的基礎(chǔ)上，可通過(guò)與其他環(huán)節(jié)的供應(yīng)商進(jìn)行“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，彌補(bǔ)自身業(yè)務(wù)短板，在主推PPP模式的大潮中保持有利的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

三、結(jié)語(yǔ)

面臨當(dāng)下我國(guó)PPP項(xiàng)目簽約率低、落地難的現(xiàn)狀，除立足于現(xiàn)有的PPP規(guī)范性文件，展望將來(lái)的專(zhuān)門(mén)PPP法律，作為提高法律位階的規(guī)范文件，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目全生命周期范圍內(nèi)各重要因素，并重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目用地、PPP項(xiàng)目前期工作、PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制等方面。另外，通過(guò)及時(shí)的專(zhuān)項(xiàng)PPP立法清理，梳理PPP規(guī)范文件之間的關(guān)系，理順開(kāi)展PPP項(xiàng)目的合法、合規(guī)依據(jù)。

當(dāng)然，良好的法律制度最終還是要落實(shí)到具體項(xiàng)目由各個(gè)PPP項(xiàng)目合作方去實(shí)際實(shí)施上才能發(fā)揮作用。因此，無(wú)論是政府方，還是社會(huì)資本方（特別是以建筑企業(yè)為社會(huì)資本主力軍的社會(huì)資本方）均應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身推進(jìn)或參與PPP項(xiàng)目的能力建設(shè)，整合PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各階段資源，形成健全、完善的PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，政府方及社會(huì)資本方還應(yīng)當(dāng)適時(shí)借助“外腦”，尋找PPP專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)PPP咨詢服務(wù)，為PPP項(xiàng)目順利實(shí)施保駕護(hù)航。

PPP項(xiàng)目落地難成因分析及對(duì)策建議

責(zé)任編輯：陳生庚