劉星顯

[摘 要] 目前我國農(nóng)村治理已步入法治化的發(fā)展軌道，但法治化進程中仍存在諸多問題：一是相關(guān)制度設(shè)計缺位，村民自治難以落實；二是法治實施環(huán)境欠缺，法律執(zhí)行不夠暢通；三是權(quán)大于法問題普遍，法律權(quán)威性不足。為進一步提升農(nóng)村法治化治理水平，必須嚴格規(guī)范涉農(nóng)執(zhí)法司法行為，優(yōu)化村民自治的社會基礎(chǔ)，推進農(nóng)村法治文化建設(shè)，充分利用新興媒體優(yōu)勢，提升農(nóng)村法治宣教實效。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村治理；法治化；法治宣傳

[中圖分類號] C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）08-0109-05

農(nóng)村治理之法治化道路具有復(fù)雜性、艱巨性和長期性特點，農(nóng)村法治的提出對于做好當(dāng)前和下一階段的“三農(nóng)”工作具有重要的指導(dǎo)意義。在黨的十八屆四中全會確立的全面推進依法治國大背景下，農(nóng)村治理已步入法治化的發(fā)展軌道，農(nóng)村治理的規(guī)范化與現(xiàn)代化程度大幅提升，地方性法規(guī)體系初具規(guī)模，農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)不斷完善，農(nóng)村基層換屆選舉工作有序開展，這些無不保障和推動了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。本文就實現(xiàn)農(nóng)村治理法治化，談?wù)剛€人意見，以就教同行。

一、農(nóng)村治理法治化進程中存在的問題

1.相關(guān)制度設(shè)計缺位，村民自治難以落實

農(nóng)村基層民主法治建設(shè)是社會主義民主法治建設(shè)的重要組成部分，也是社會主義政治文明建設(shè)的基本內(nèi)容。農(nóng)村治理法治化并非是對城市法治經(jīng)驗的簡單移植，具體到村民自治問題，其實質(zhì)是讓村民最大限度地參與村務(wù)，實現(xiàn)法治與自治互動，但要真正實現(xiàn)這一點仍有難度，因為實際上由于相關(guān)制度缺位，農(nóng)村基層民主法治建設(shè)仍存在諸多問題。譬如在民主決策實踐方面，由于沒有健全的決策制度和決策程序，村委會及村民的民主決策權(quán)常常受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉，以致影響和制約了村民自治過程中的自主決策的程度和質(zhì)量，具體表現(xiàn)為上級組織對下級組織包辦代替決策的現(xiàn)象嚴重，因而一些基層決策不能很好地體現(xiàn)農(nóng)民群體的訴求，從而增加了黨和國家關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的阻力[1] 32-34。

2.法治實施環(huán)境欠缺，法律運行不夠通暢

法治的良性運行與法律實施大環(huán)境息息相關(guān)。筆者通過對當(dāng)下所在地政法隊伍建設(shè)、司法機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費投入情況、法律監(jiān)督效果以及法治文化塑造等方面進行考察，初步得出的結(jié)論是，從總體上看，農(nóng)村法治環(huán)境距離治理法治化狀態(tài)還有相當(dāng)差距。譬如從法律實施隊伍建設(shè)層面看，司法、執(zhí)法及法律監(jiān)督隊伍組成人員的專業(yè)能力普遍較低，綜合素質(zhì)較差，因而工作效率低。加上他們的工資待遇較差，工作積極性不高等問題已成普遍現(xiàn)象，因而造成連鎖反應(yīng)是農(nóng)村政法隊伍建設(shè)無論在人員、資金、技術(shù)、管理等方面，都存在一定困難，難以滿足農(nóng)村社會法治建設(shè)需要。再譬如從法律實施機構(gòu)設(shè)置層面看，農(nóng)村執(zhí)法機構(gòu)主要集中在市縣一級，在一些偏遠的農(nóng)村地區(qū)，尤其在經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為法院及司法機關(guān)管轄范圍大，人員編制相對不足，所以給農(nóng)民尋求司法救助帶來諸多不便。再譬如從法律實施的經(jīng)費投入情況看，政府對農(nóng)村基層執(zhí)法的投入十分有限，且缺乏長效機制，因而極大地影響了執(zhí)法的質(zhì)量與效率，不可避免地產(chǎn)生了一些以罰代法、以罰代刑、以罰代管的問題。還譬如從法律實施的法律監(jiān)督層面看，農(nóng)村基層法律監(jiān)督一直以來是農(nóng)村法治建設(shè)中的短板，具體表現(xiàn)為監(jiān)督主體分工不明，監(jiān)督內(nèi)容不具體，難以形成監(jiān)督合力，因而社會監(jiān)督與群眾監(jiān)督明顯不足，不能有效遏制執(zhí)法部門長期以來存在的地方保護主義和部門保護主義問題，因而嚴重損害了農(nóng)民群體對法治的信任感。最后從法律實施的法治文化環(huán)境看，農(nóng)民法律意識普遍淡薄，主要表現(xiàn)為法律知識匱乏、法律觀念陳舊、權(quán)力意識強烈和權(quán)利意識缺乏等等，農(nóng)村普法在內(nèi)容與形式上亟需突破。

3.權(quán)大于法問題普遍，法律權(quán)威性不足

中國廣大農(nóng)村地區(qū)正處于從傳統(tǒng)威權(quán)式管理模式到現(xiàn)代法治化治理模式的轉(zhuǎn)型時期，較為完善的社會主義法律體系為農(nóng)村治理的法治化建設(shè)提供了有力的法律指引與保障。但必須指出，在農(nóng)村治理實踐過程中，“權(quán)大于法”“人治大于法治”現(xiàn)象仍然存在，甚至在邊遠農(nóng)村還表現(xiàn)得較為普遍。一些地方政府在管理農(nóng)村事務(wù)時，習(xí)慣依賴上級指示、紅頭文件及地方政策等行政指令，涉農(nóng)法律法規(guī)的實施遭受到行政意志的左右，因而違法違規(guī)事件時有發(fā)生。特別是一些農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部，因為他們自身缺乏法治治理思維以及相應(yīng)的依法辦事能力，所以在實際的工作中，應(yīng)該依法律法規(guī)解決問題時，卻習(xí)慣于個人或少數(shù)人說了算，從而導(dǎo)致社會治理效能低下。因而，從總體上看，“重人治輕法治，重結(jié)果輕規(guī)則，重守法輕用法，重信訪輕法律”的觀念與意識誤區(qū)在農(nóng)村地區(qū)不僅普遍存在，且還十分頑固?？梢娹r(nóng)村社會的法治根基有待進一步夯實。

二、進一步提升農(nóng)村治理法治化水平的實現(xiàn)路徑

1.嚴格規(guī)范涉農(nóng)執(zhí)法司法行為，完善多層次的農(nóng)村法律監(jiān)督機制

首先，推進農(nóng)村社會治理法治化的重心在于將農(nóng)村基層組織建設(shè)作為著力點，發(fā)揮基層組織和基層干部的核心作用，提高農(nóng)村干部依法治村的能力和水平。在涉農(nóng)執(zhí)法方面，國土、稅務(wù)、工商和環(huán)保等相關(guān)行政執(zhí)法部門，要樹立以人為本的執(zhí)法理念，把維護農(nóng)民利益作為執(zhí)法活動的出發(fā)點和衡量執(zhí)法效果的標尺，認真貫徹“嚴格執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，優(yōu)質(zhì)服務(wù)，廉潔高效”的執(zhí)法要求，嚴格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，擔(dān)負行政責(zé)任，同時明確執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)責(zé)，厘清權(quán)力邊界，防止多頭執(zhí)法、一事多罰問題出現(xiàn)。堅決杜絕在執(zhí)法過程中“權(quán)大于法”的“長官意志”。其次，健全多層次的法律監(jiān)督機制是涉農(nóng)執(zhí)法司法行為規(guī)范化、常態(tài)化、長效化的必由之路，也是實現(xiàn)農(nóng)村治理法治化的重要環(huán)節(jié) [2] 291。特別應(yīng)強化縣級人大對縣行政主體、司法主體的監(jiān)督職能，加強行政部門的上下級監(jiān)督，破除地方保護與部門保護的壁壘。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村基層法律監(jiān)督相對薄弱的短板，極力向基層延伸法律監(jiān)督的“觸角”。在矛盾多發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場以及一些重大項目建設(shè)工地，則應(yīng)通過派駐工作機構(gòu)等形式，完善派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律監(jiān)督制度，將基層法律監(jiān)督工作延伸到廣大農(nóng)村，以促進農(nóng)村社會治理形式的創(chuàng)新。另外，還要繼續(xù)加強社會輿論監(jiān)督，建立強大的輿論陣地，增強農(nóng)民的監(jiān)督意識，以形成多層次的農(nóng)村法律監(jiān)督機制，更好地發(fā)揮法律監(jiān)督效能。

2.健全村民自治權(quán)利保障機制，優(yōu)化村民自治社會基礎(chǔ)

隨著村民自治制度的發(fā)展，自治權(quán)利正內(nèi)化為一項基礎(chǔ)性民主權(quán)利。針對村民自治權(quán)屢遭侵害的現(xiàn)實，應(yīng)繼續(xù)健全以自力救濟與司法救濟為主，多種救濟方式有機結(jié)合的村民自治權(quán)救濟體系 [3]。為此，其一，在自力救濟方面，要大力培育村民自治權(quán)利的自力救濟機制，主要通過完善村委會下設(shè)的人民調(diào)解委員會制度，針對屬于村民自治范圍內(nèi)的事件、爭議與沖突，實現(xiàn)自治組織的自我管理功能。其二，在政府救濟方面，應(yīng)適當(dāng)擴大行政復(fù)議的救濟范圍，不斷完善行政調(diào)解救濟、行政裁決救濟、行政處罰救濟、行政處分救濟以及信訪救濟的程序、范圍與效力，從村民自治運作的實際出發(fā)，盡快建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府救濟制度、上級政府救濟制度。其三，在司法救濟方面，應(yīng)拓展村民自治權(quán)司法救濟的程序方式，繼續(xù)健全相應(yīng)的司法審查機制、司法裁判機制和司法執(zhí)行機制，探索審查、裁判與執(zhí)行三位一體的司法救濟模式，實現(xiàn)審查的全面性、裁判的公正性與執(zhí)行的徹底性，切實維護司法裁決的權(quán)威。其四，在社會救濟方面，應(yīng)大力培育關(guān)注新聞媒體、非政府組織在村民自治權(quán)利救濟過程中的作用，進一步完善大眾媒體的輿論監(jiān)督機制，夯實村民自治的社會基礎(chǔ)。

3.促進法治宣教模式轉(zhuǎn)型，推進農(nóng)村法治文化建設(shè)

黨的十八大把“法治”作為社會主義核心價值觀的一大要素，就是要讓法治成為一種全民信仰，化為社會文明進步的強大動力。近一個時期以來，我國法治宣傳教育工作雖然取得了一定成績，但隨著農(nóng)村社會的不斷進步，改革的不斷深入，一些新情況、新問題涌現(xiàn)，與農(nóng)村法治文化建設(shè)的要求存在一定差距。從農(nóng)村法治宣傳教育的實踐情況看，以組織領(lǐng)導(dǎo)機制為核心的包括經(jīng)費保障機制、考核評價機制、督促檢查機制等相關(guān)長效機制尚處于初創(chuàng)期，在此階段應(yīng)加強對涉農(nóng)部門與農(nóng)村基層政府的剛性制度約束，既應(yīng)注意激活工作主動性，又應(yīng)避免形式主義傾向。從認識上，農(nóng)村法治宣傳教育應(yīng)實現(xiàn)并促進由普及知識到培育法治思維、培植公民意識的轉(zhuǎn)變；在具體方式上應(yīng)努力實現(xiàn)由被動式灌輸?shù)街鲃邮絾l(fā)的轉(zhuǎn)變；在普法載體運用上努力實現(xiàn)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變；在內(nèi)涵上實現(xiàn)由知識向文化的轉(zhuǎn)變[4] 254-260。所有這些，歸結(jié)到一點，就是在法治文化建設(shè)的機制完善上下足功夫，通過創(chuàng)設(shè)省級法治文化聯(lián)席會議制度，建立起法治文化建設(shè)的長效機制。為此，可嘗試進一步健全農(nóng)村法治文化建設(shè)工作機制，確保全省法治文化建設(shè)持續(xù)有效推進。同時，將農(nóng)村各級黨委、政府的法治文化建設(shè)納入文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，科學(xué)制定農(nóng)村法治文化建設(shè)的政府目標管理績效考核機制和各部門效能建設(shè)考核機制。以創(chuàng)設(shè)法治文化聯(lián)席會議制度為契機，繼續(xù)堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施、各部門配合和全社會共同參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，充分調(diào)動各種社會資源投入到農(nóng)村法治宣傳教育當(dāng)中，不斷拓寬法治宣傳教育的工作渠道，增強法治宣傳教育的工作活力。

4.充分利用新興媒體優(yōu)勢，提升農(nóng)村法治宣教實效

首先，充分利用新媒體的特點與優(yōu)勢，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，改變單向度的灌輸式、突擊式的宣傳教育模式，打造互動式、常態(tài)式、社會參與式的法治宣傳教育新模式，最大限度地傳播法治理念與法律知識，為農(nóng)村社會提供全面、權(quán)威的法律信息。應(yīng)積極利用博客、播客、微博、移動通訊終端、微信等新媒體形式，著力打造普法門戶網(wǎng)站、普法官方微博、官方微信，組織和開展有聲勢的宣傳教育活動，提高農(nóng)村法治宣傳教育的影響力與滲透力。同時，應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)條件，加強各部門的互聯(lián)互通，在運用網(wǎng)絡(luò)媒體進行法治宣傳教育的過程中，各相關(guān)部門要做到橫縱貫通，通過建立互通互連的管理平臺，達到資源整合，以實現(xiàn)高效管理，增強法治宣傳教育的影響力。其次，應(yīng)全力打造傳統(tǒng)媒體與新興媒體合力的宣傳教育陣地。在傳統(tǒng)媒體仍具備重要作用的前提下，結(jié)合報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)主流媒體和網(wǎng)絡(luò)、微博、手機等新興媒體優(yōu)勢，著力建構(gòu)相互配合、整體聯(lián)動、共同促進，功能互補、覆蓋廣泛的法治宣傳教育新格局，做到信息資源和技術(shù)平臺共享，不斷整合壯大法治宣傳教育的力量，形成全媒體傳播，實現(xiàn)傳播效果的最大化。第三，建立農(nóng)村法治宣傳教育新興媒體的規(guī)范化管理制度，對在法治文化傳播中的一些偏失進行必要的矯正。在人員規(guī)范管理方面，法治網(wǎng)站作為新興媒體傳播的重要陣地，應(yīng)實現(xiàn)專人專崗、常換常新、常改常優(yōu)、互聯(lián)互通，注重既懂得網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)又懂得法制工作的復(fù)合型人才的培養(yǎng)與選拔，在各級法治宣傳教育機構(gòu)和工作隊伍中，打造政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、技術(shù)過硬、作風(fēng)過硬的善于運用新興媒體從事法治宣傳教育工作的人才隊伍。

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[責(zé)任編輯：馬昌運]