災(zāi)難面前，什么是高效的救援

一旦遭遇地震、海嘯、颶風(fēng)，或是旅游遇險、出行受困，人們最先想到的詞常常是救援。救援二字看似簡單，實施起來卻不容易，因為高效的救援需要統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)，以及先進(jìn)的設(shè)備與技能。

如今，俄羅斯、美國和日本已形成適合本國國情且能迅速動員的救援體系，大到全國的軍隊，小到個體的志愿者，其專業(yè)的救援往往能將災(zāi)難的損失消弭到最小。因此，這三國的經(jīng)驗，常常被其他國家借鑒。

俄羅斯緊急情況部高效“救火”

俄羅斯國土廣袤，自然環(huán)境多樣，屬地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)國家，同時，社會上又存在恐怖主義、極端主義等不安定因素，各類生產(chǎn)事故也時有發(fā)生。為應(yīng)對這些情況，俄羅斯根據(jù)本國國情建立了一套完備而又獨特的應(yīng)急救援機制，為保障本國民眾的生命財產(chǎn)安全、維護(hù)生產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定、參與國際人道主義救援行動發(fā)揮了重要作用。

這套機制名為“預(yù)防與消除緊急情況國家統(tǒng)一體系”，采取垂直集中管理，從俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體到市、區(qū)和基層村鎮(zhèn)建立起了五級應(yīng)急救災(zāi)體系，將分散而龐大的資源加以整合，統(tǒng)一指揮，調(diào)配使用。

1994年成立的俄緊急情況部是處理突發(fā)事件的組織核心，也是最主要的救援力量。每當(dāng)有各種災(zāi)難發(fā)生，第一個作出反應(yīng)的就是這個部門。

俄緊急情況部首次進(jìn)入中國公眾的視野是在2007年。這一年的9月份，6名俄羅斯人在新疆昆侖山的“無人區(qū)”漂流探險時失蹤，中方接報后立即開始搜尋，俄緊急情況部也立即派出40名搜救人員參與救援。這是中國首次在本國境內(nèi)與外國搜救隊聯(lián)合救援外國公民。

2008年汶川大地震時，俄緊急情況部再次派出搜救人員、流動醫(yī)院等趕赴中國，其專業(yè)高效的救援行動、舍生忘死的工作精神受到一致贊譽。四川省為感謝俄緊急情況部伸出援手，還曾派代表專程到莫斯科表彰當(dāng)時參與搜救的俄方人員。

俄緊急情況部的全稱是“民防事務(wù)、緊急情況和消除自然災(zāi)害后果部”，其名稱完整地表述了其主要職能，它處理的緊急情況包括自然和人為因素造成的災(zāi)難，目標(biāo)是最大限度地減少災(zāi)難帶來的不良后果。

2012年的一組官方數(shù)據(jù)可以為俄緊急情況部的高效工作提供注腳：在火災(zāi)、空難等各種災(zāi)難中拯救超過21.4萬人；對全俄一半以上的車禍進(jìn)行處置，為超過15萬人提供救助……

俄緊急情況部自成立以來，職能與地位不斷加強，現(xiàn)已與國防部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全局和對外情報局并稱為俄五大強力部門。它是一個準(zhǔn)軍事單位，直接受俄總統(tǒng)的指揮。該部前任部長紹伊古在葉利欽、普京、梅德韋杰夫任總統(tǒng)時期一直擔(dān)任緊急情況部部長，在俄羅斯享有極高的知名度，被譽為“救火隊長”。2012年秋天，他臨危受命，接替被解職的謝爾久科夫出任國防部長。

從機構(gòu)設(shè)置來看，緊急情況部是一個機構(gòu)龐大、組織嚴(yán)密的部門。它擁有科學(xué)協(xié)調(diào)的指揮體系，在災(zāi)害預(yù)測、通報、響應(yīng)、消除不良影響、災(zāi)害研究和開展救災(zāi)教育等方面均配備有雄厚的力量。以救援力量為例，該部下轄國家消防局、搜尋救援局、救援部隊、空中救援力量、民防部隊、國家小型船只局、心理醫(yī)療救助局等。

為加強災(zāi)害信息監(jiān)測和救災(zāi)指揮，緊急情況部于2009年建立了“國家危機情況管理中心”，并在各個地區(qū)設(shè)立了分支機構(gòu)。該中心是“預(yù)防與消除緊急情況國家統(tǒng)一體系”的日常運行機構(gòu)，采取高科技手段對自然災(zāi)害和突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)測預(yù)報，并在災(zāi)害發(fā)生時協(xié)調(diào)各級政府力量組織救援。

為加強對地方的垂直管理，緊急情況部在地方設(shè)立了6個地區(qū)中心，每個中心配備有相應(yīng)的救援力量，負(fù)責(zé)所轄地區(qū)各種災(zāi)害事故的預(yù)防和處理。

根據(jù)俄羅斯總統(tǒng)的命令，緊急情況部還于2011年抽調(diào)民防力量專門成立了一支人數(shù)超過7000人的救援部隊，和平時期參與各種救援行動，一旦出現(xiàn)戰(zhàn)事，將負(fù)責(zé)執(zhí)行疏散民眾、拆彈、防疫、處理化學(xué)和放射性事故等特種任務(wù)。該救援部隊還有1.72萬名民防人員作為后備力量。

俄緊急情況部十分重視開展國際合作，每當(dāng)其他國家發(fā)生重大災(zāi)難，特別是有俄羅斯公民涉及其中時，總能看到緊急情況部第一時間作出反應(yīng)。例如，在利比亞、敘利亞局勢緊張時，能頻頻看到俄緊急情況部派出伊爾-76運輸機前往接本國公民回國。2013年4月，比利時載有俄羅斯學(xué)生的校車發(fā)生傾覆事故，俄緊急情況部在數(shù)小時后就派出伊爾-76運輸機等前往參與救援。

在救援理念上，俄羅斯一直秉承和堅持專業(yè)性：在硬件設(shè)施上，配備最先進(jìn)的搜救設(shè)備；在人員素質(zhì)上，搜救隊員必須掌握專業(yè)或多種技能，必須具有在海陸空和復(fù)雜地理和氣候條件下完成救援任務(wù)的能力。

比如，2007年中俄聯(lián)合搜救失蹤漂流者時，俄緊急情況部派出的伊爾-76運輸機載有一架適合在崇山峻嶺中飛行的小型直升機以及各類水上救援船只和設(shè)備。40名俄方救援隊員中，有潛水專家、登山專家、醫(yī)生等專業(yè)人員。為了越過水流湍急的玉龍喀什河到對岸搜救，緊急情況部還專門從外單位抽調(diào)了皮劃艇激流回旋專業(yè)運動員。正是這位運動員，第一個橫穿河面，了解了事發(fā)現(xiàn)場的具體情況，為之后成功救出兩名漂流人員奠定了基礎(chǔ)。

美國軍隊“永遠(yuǎn)準(zhǔn)備好，永遠(yuǎn)在那里”

在美國，救災(zāi)工作一般是先由地方政府負(fù)責(zé)，如果災(zāi)難超出其應(yīng)對能力，就可以向聯(lián)邦政府和總統(tǒng)請求派遣救援隊進(jìn)行支援。此時，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）將擔(dān)起主責(zé)——負(fù)責(zé)派遣救援隊進(jìn)行救災(zāi)及災(zāi)后重建等工作。

FEMA自2003年3月1日成為美國國土安全部的組成部分。截至2011年10 月8日，F(xiàn)EMA共有7474名員工。其辦事機構(gòu)包括位于華盛頓哥倫比亞特區(qū)的總部、10個地區(qū)辦公室和國家緊急事務(wù)培訓(xùn)中心等。

FEMA的救災(zāi)工作覆蓋面廣，分工細(xì)致、專業(yè)化高。公共救助中，政府會派專業(yè)救援隊修復(fù)公用設(shè)施、清除廢墟等，就連清理斷木樹枝都有專業(yè)的砍樹隊來負(fù)責(zé)。

白宮網(wǎng)站上顯示，救災(zāi)過程中，如果需軍隊參與，通常由FEMA提出請求，經(jīng)國防部評估并由國防部長批準(zhǔn)后，軍隊便可進(jìn)入災(zāi)區(qū)。

國民警衛(wèi)隊是美國預(yù)備役部隊之一，但它又不同于以軍事作戰(zhàn)為目的的后備軍，如果地方遭受洪水、地震和颶風(fēng)等自然災(zāi)害，這支部隊常?？梢猿蔀橹匾木仍α?。

作為美國軍隊歷史最悠久的組成部分，國民警衛(wèi)隊的座右銘是“永遠(yuǎn)準(zhǔn)備好，永遠(yuǎn)在那里”，這也是他們始終準(zhǔn)備著捍衛(wèi)美國民眾利益和國家安全的真實寫照。2005年，颶風(fēng)“卡特里娜”橫掃墨西哥灣沿岸的密西西比州和路易斯安那州，被稱為美國歷史上損失最慘重的自然災(zāi)害之一。當(dāng)洪水沖垮新奧爾良市的防洪堤壩，地處密西西比河下游的新奧爾良即將成為一座“水城”和煉獄之時，人們看到，5萬多名國民警衛(wèi)隊員迅速參與了救援，并在努力維持災(zāi)區(qū)秩序。

不過，這次災(zāi)害救援中也出現(xiàn)了一些混亂。國民警衛(wèi)隊由各州政府指揮，不受聯(lián)邦政府直接管理，導(dǎo)致了救災(zāi)工作不能充分協(xié)調(diào)。出現(xiàn)了這樣的情況令美國政府意識到，要將軍事力量整合起來參與救災(zāi)。于是，近些年來，國民警衛(wèi)隊的“聯(lián)邦屬性”愈發(fā)凸顯。

“卡特里娜”颶風(fēng)肆虐期間，美國的準(zhǔn)軍事化部隊海岸警衛(wèi)隊及其直升機也成了重要的救援力量。海岸警衛(wèi)隊官方網(wǎng)站顯示，此次災(zāi)難期間，他們在搜尋和救援、海上污染應(yīng)對和海上貿(mào)易管理3個主要方面發(fā)揮了重要作用。

數(shù)據(jù)顯示，有大約6萬名災(zāi)民需要從屋頂或被淹沒的房子里救出，海岸警衛(wèi)隊成功救出了33500多人，并將其中9409名需要醫(yī)療救助的人送至安全地帶，參加救援的海岸警衛(wèi)隊隊員超過5600人。

日本培養(yǎng)多種救援力量

位于環(huán)太平洋火山地震帶上的日本列島地震頻發(fā)，作為因應(yīng)措施，日本建立起了比較完善的救災(zāi)體制并培養(yǎng)了多種救援力量。

總務(wù)省消防廳和地方政府的消防廳是地震救災(zāi)的重要部門，平時經(jīng)常進(jìn)行防災(zāi)訓(xùn)練，發(fā)生地震等自然災(zāi)害時，消防隊員便成為重要的救援力量。

1995年1月阪神大地震發(fā)生時，日本全國41個都道府縣約有3萬名消防隊員前往援助。當(dāng)時，由于沒有對消防援助部隊的活動、編制等進(jìn)行規(guī)范，曾在指揮管理等方面引起諸多混亂。

阪神大地震后，日本吸取了教訓(xùn)。為了在地震發(fā)生時能夠進(jìn)行有效的迅速救援，日本于當(dāng)年7月建立了“緊急消防援助隊”制度，消防廳長官將全國消防隊中的一部分部隊登記為緊急消防援助隊。根據(jù)《消防組織法》，災(zāi)區(qū)的消防力量難以應(yīng)對災(zāi)害時，可以向消防廳長官要求派遣緊急消防援助隊參與救災(zāi)活動。

根據(jù)《消防組織法》，各市町村還設(shè)立了消防團。消防團通常由有其他工作的普通市民組成，有的地方政府會提供裝備和微薄的報酬，也有的不提供報酬。截至2007年4月，日本全國的消防團已達(dá)到2474個，消防團員人數(shù)為89萬余人。消防團雖然是非常備的消防機關(guān)，但在山區(qū)和一些偏遠(yuǎn)島嶼，也會發(fā)揮重要作用。

《環(huán)球》雜志記者在日本各地采訪的時候，經(jīng)常會看到消防團在進(jìn)行訓(xùn)練。2011年東日本大地震后前往巖手縣陸前高田市采訪時，也曾看到當(dāng)?shù)氐南缊F在收容遇難者遺體。

日本的自衛(wèi)隊也是災(zāi)后重要的救援力量，他們會根據(jù)都道府縣知事的邀請參與救災(zāi)。根據(jù)《自衛(wèi)隊法》，自衛(wèi)隊參與救災(zāi)分為災(zāi)害派遣、地震防災(zāi)派遣和原子能災(zāi)害派遣三類。東日本大地震期間，有10萬名自衛(wèi)隊員在災(zāi)區(qū)從事救災(zāi)。

志愿者是參與救災(zāi)的另一支重要力量。根據(jù)日本“全國志愿者活動和市民活動振興中心”公布的數(shù)字，截至2013年3月24日，在福島、宮城和巖手三縣參與救援的志愿者人數(shù)約為118.88萬人。

日本志愿者參與救災(zāi)已有比較長的歷史，政府在這方面予以法律保障并建立了比較規(guī)范的管理體制。

1995年1月17日阪神大地震發(fā)生后，日本全國約有130萬名志愿者參加了救災(zāi)活動，這一年也被稱為日本的“志愿者元年”。當(dāng)年12月，日本政府修改了《災(zāi)害對策基本法》，在法律上首次明確要求國家和地方政府要努力建設(shè)有利于志愿者開展救災(zāi)活動的環(huán)境。1998年12月，日本又制定了《特定非營利活動促進(jìn)法》（NPO法），松散的志愿者團體實現(xiàn)了組織化。

各級地方政府建立的“災(zāi)害志愿者中心”是對志愿者進(jìn)行管理的重要機構(gòu)。志愿者向中心提出申請后，中心要讓他們先了解災(zāi)區(qū)狀況，準(zhǔn)備必要物品，并加入志愿者保險，然后才派遣至災(zāi)區(qū)。此外，作為常設(shè)機構(gòu)，“災(zāi)害志愿者中心”平時還對市民進(jìn)行防災(zāi)教育等。

由于在救災(zāi)中積累了豐富的經(jīng)驗，日本國際救援隊也常?；钴S于全球各地。

1987年，日本制定了《國際緊急救援隊派遣法》，根據(jù)受災(zāi)國的要求、援助的目的和作用，國際救援隊分為救援隊、醫(yī)療隊、專家隊和自衛(wèi)隊部隊等4種類型。

救援隊由消防廳內(nèi)部的國際消防救援隊、警察廳的國際警察緊急援助隊、海上保安廳的潛水員等組成。醫(yī)療隊由醫(yī)生、護(hù)士、藥劑師等組成，負(fù)責(zé)診治和應(yīng)急處理。專家隊由地震、抗震、傳染病、火山等方面的技術(shù)人員、研究人員以及消防等部門的專家組成，負(fù)責(zé)指導(dǎo)救災(zāi)和重建等。自衛(wèi)隊部隊由自衛(wèi)隊人員組成，負(fù)責(zé)醫(yī)療、防疫等緊急援助活動及運送物資等。（劉愷 閆亮 藍(lán)建中）