陳秀萍 吳宜桓

摘 要：秸稈在田地里焚燒，不僅污染了環(huán)境，也導致了巨大的資源浪費。本文認為，有效治理秸稈焚燒行為，應完善相關法律制度，改進執(zhí)法方式；應建立秸稈綜合利用補貼制度，積極扶持秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈建設。

關 鍵 詞：秸稈焚燒；霧霾；環(huán)境污染

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0065-06

收稿日期：2015-11-08

作者簡介：陳秀萍（1971—），女，江蘇鹽城人，河海大學副教授，法學博士，碩士生導師，研究方向為憲法與行政法；吳宜桓（1990—），男，江蘇連云港人，河海大學憲法學與行政法學碩士研究生，研究方向為行政法、法理學。

一、秸稈焚燒的危害

秸稈焚燒危害無窮。近年來，“霧霾天”在很多大城市相繼出現(xiàn)，尤其是在每年的夏收、秋收時段，各地區(qū)PM2.5指數(shù) “爆表”已成常態(tài)。據(jù)武漢環(huán)保檢測部門的報告，在去年夏收期間，武漢PM2.5峰值曾一度高達800，PM2.5濃度為678微克/立方米。[1]2015年，根據(jù)環(huán)保部門10月18號的通報，兩周內(nèi)在20余省份檢測到了至少862個火點，比去年同期增長6.68%。夏秋時段天氣干燥炎熱，加之秸稈本身具有的易燃性，秸稈焚燒極易引發(fā)火災，不僅使人們的人身和財產(chǎn)安全隨時面臨“付之一炬”的危險，而且嚴重的大氣污染無疑威脅著人們的身體健康。除此之外，秸稈焚燒產(chǎn)生的大量煙霧還大大降低了空氣的能見度，對交通安全產(chǎn)生不利影響。如若在機場附近大量焚燒秸稈，還可能干擾飛機的正常起降。據(jù)報道，2015年6月12日，河南開封因焚燒秸稈導致能見度下降，接連發(fā)生兩起惡性交通事故，造成2死6傷的慘?。煌惶?，合徐高速宿州南段收費站附近也因相同原因發(fā)生了一起多車追尾事故，造成多人死傷。

據(jù)相關報告，秸稈焚燒的危害不僅在于其對人們的人身和財產(chǎn)安全構成隱患，還極大地破壞了農(nóng)田質(zhì)量。因為土壤中含有豐富的有益于農(nóng)作物的微生物，它們對促進土壤有機質(zhì)的礦質(zhì)化，加速養(yǎng)分釋放，改善植物養(yǎng)分供應起著重要作用。焚燒秸稈會使地面溫度急劇升高，能直接燒死、燙死土壤中的有益微生物，影響作物對土壤養(yǎng)分的充分吸收。同時，焚燒秸稈在田地里會使土壤有機質(zhì)減少，鹽堿度增高，降低土壤的肥力，長期在田土中焚燒秸稈將致使種子發(fā)芽率降低，直接影響農(nóng)田作物的產(chǎn)量和質(zhì)量。目前，我國農(nóng)村部分農(nóng)田對化肥產(chǎn)生極度依賴的現(xiàn)象與焚燒秸稈不無關系。

二、對秸稈焚燒行為進行規(guī)制的

合法性與合理性分析

（一）政府對秸稈焚燒行為進行規(guī)制的合法性

對秸稈焚燒行為進行治理，看似只是政府部門治理環(huán)境的一項舉措，但是，在依法行政、建設法治國家的大環(huán)境下，我們有必要對政府治理秸稈焚燒行為的合法性與合理性進行分析，為政府開展治理行動取得法律上的支持，同時也是為了保障廣大農(nóng)民群體的切身利益。正如羅爾斯所言：“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即以社會利益之名不能逾越。”[2]我們不能隨意地以保障“社會利益”為由過度地限制農(nóng)民處分財產(chǎn)的自由。

從物權角度來講，秸稈是農(nóng)作物的殘余部分，作為農(nóng)民勞動成果的一部分農(nóng)民對其享有完整的物權。我國《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。”第五十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利?！贝送?，我國《物權法》第四條規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！钡谌艞l規(guī)定：“所有權人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”所以，根據(jù)《憲法》和其他相關法律的規(guī)定，作為農(nóng)民的私有財產(chǎn)、農(nóng)作物的一部分——秸稈是不得侵犯的，農(nóng)民依法享有占有、使用、收益和處分的權利。禁燒秸稈其實是對農(nóng)民個人權利的一種限制。那么，政府的禁燒行為是否具有合法性與合理性，筆者認為，禁止焚燒秸稈，是因為焚燒行為對公共環(huán)境造成了損害，該行為加重了大氣污染程度，加上易釀成火災等附帶的危害，損害了人們的“公共利益”，即公眾擁有在良好環(huán)境中生活的權利?，F(xiàn)在，很多學者將之稱為“環(huán)境利益”，該權利雖然沒有法律的明文規(guī)定，但是我們不難把它理解為憲法條文中的“人身權利”之一。相比之下，“人身權”較農(nóng)民的“財產(chǎn)權”具有更重的“法益”，應該得到優(yōu)先保護。從這個邏輯來看，政府禁燒秸稈行為是合法的。

（二）政府規(guī)制行為的合理性存疑

國家和政府是否可以基于上述公共利益的需要而恣意地限制農(nóng)民焚燒秸稈的權利，筆者認為，秸稈焚燒現(xiàn)象屢禁不止，其根源在于農(nóng)民的個人權利與公共利益之間發(fā)生了沖突。如何避免此類沖突，我國法律尚無明確的規(guī)定，僅有憲法中的征收、征用條款可作為參考，其立法精神可做如下理解：首先，國家有在特殊情況下為了公共利益的需要征收和征用私人財產(chǎn)和土地的權利；其次，征收和征用私人財產(chǎn)或土地需要具體的法律條文作為依據(jù)；最后，只有在征收、征用行為帶來的公共利益遠遠大于由此而造成的損害才可以進行。由憲法相關條文可知，政府可以基于保護公眾的“環(huán)境權益”為由對農(nóng)民的個人權利進行限制和約束，但必須嚴格滿足以下三個條件：第一，必須依法律規(guī)定；第二，此舉是為了公共利益；第三，國家應當做出合理補償。由此可發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的禁燒秸稈規(guī)定仍存在問題，現(xiàn)行規(guī)定只明確了禁燒以及違反規(guī)定的后果，而沒有關于補償?shù)囊?guī)定，相關的制度設計顯然有不合理的因素。農(nóng)民原本就是一個相對弱勢的群體，所以，國家在進行法律及相關機制設計時，應更加注重對農(nóng)民權益的保護，如在對秸稈焚燒行為進行規(guī)制的過程中，要關注農(nóng)民的經(jīng)濟損失并給予合理的補償。

三、秸稈焚燒行為治理法律機制的

現(xiàn)狀及其原因分析

（一）法律法規(guī)設計有待完善

⒈相關法律法規(guī)及行政規(guī)范性文件眾多。在我國，無論是中央還是地方，都有為數(shù)眾多的關于秸稈禁燒以及秸稈綜合利用的法律規(guī)范性文件。在中央層面，關于治理秸稈焚燒及促進秸稈的綜合利用方面的法律法規(guī)有：1998年發(fā)布的《關于嚴禁焚燒秸稈保護生態(tài)環(huán)境的通知》、1999年六部委聯(lián)合發(fā)布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》、2000年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》、2006年印發(fā)的《進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的有關通知》以及2008年發(fā)布的《國務院辦公廳關于加快推進農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》等文件。在地方層面，以江蘇省人大常委會2009年通過的《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》為開端，關于禁止焚燒秸稈和促進秸稈綜合利用的地方性法規(guī)陸續(xù)出臺。這類法規(guī)對中央層面的秸稈禁燒以及綜合利用的規(guī)范做了進一步細化。如江蘇省《關于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》，在秸稈的綜合利用形式上提出了秸稈還田、秸稈能源化、秸稈板材、將秸稈用作肥料、燃料、飼料、食用菌基料等方案；在違規(guī)處理上，也在上位法的框架內(nèi)細化了處罰標準。除了地方立法外，各地由政府部門發(fā)布的用于治理秸稈焚燒的規(guī)范性文件多達幾百部。[3]可見，目前我國關于“秸稈焚燒治理以及秸稈綜合利用”的規(guī)范性文件，低至地方政府部門的指導性規(guī)范，高至國務院部門規(guī)章、全國人大的立法，已經(jīng)形成了一個完整的法律體系。但每逢夏收、秋收，爆表的PM2.5指數(shù)說明，大量的法律法規(guī)及規(guī)范文件并沒有得到有效的執(zhí)行。

⒉高位階的法律法規(guī)過于籠統(tǒng)。目前，我國現(xiàn)行高位階的法律、法規(guī)關于治理秸稈焚燒的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對“焚燒秸稈法律后果”的規(guī)定也不盡合理。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定：“在禁燒區(qū)焚燒秸稈的由當?shù)丨h(huán)保行政主管部門責令停燒，并處以200元以下的罰款，情節(jié)嚴重的將追究刑事責任。”由該規(guī)定可以看出：一是只有“環(huán)保部門”才有資格責令停燒，如果將條文中的“環(huán)保部門”理解為各地的環(huán)保局，那么在聯(lián)合執(zhí)法過程中，其他相關政府部門是否有權責令停止違法行為仍不明確。二是在當前的經(jīng)濟水平之下，最高200元的處罰規(guī)定顯然不足以對焚燒秸稈行為產(chǎn)生威懾、警示作用，相反還有鼓勵焚燒行為之嫌。因為無論燒多燒少，只要不造成他人的人身財產(chǎn)損失，違法焚燒者只需付出200元人民幣的代價就可以了事。三是對違法者的處罰方式單一。由條文可知，對違法者的處罰只有罰款和追究刑事責任兩種，其分界線是“是否造成他人人身或財產(chǎn)損失”。試問，如果出現(xiàn)焚燒面積巨大，但并沒有造成他人人身或財產(chǎn)損失的情況，執(zhí)法部門該如何處置？在該情況下，難免會造成行為與責任不匹配的情況。

⒊低位階的法律規(guī)范性文件缺乏執(zhí)行力。如2009年江蘇省人大常委會通過了《關于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》，該決定雖較中央層面的法律法規(guī)詳實了很多，對禁燒區(qū)域做了規(guī)劃，提出了秸稈還田、秸稈板材、秸稈能源化等綜合利用的方案，對焚燒秸稈行為的處罰標準也做了進一步的規(guī)定，但該決定并沒有對具體執(zhí)法方式、監(jiān)管措施以及如何切實推進秸稈綜合利用做出規(guī)定。如該決定第二條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府建立由發(fā)展和改革、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機、經(jīng)貿(mào)、環(huán)境保護、財政、科技、公安、交通等部門參加的協(xié)調(diào)機制，有關部門應當按照各自職責分工，密切配合，共同做好秸稈綜合利用和秸稈禁燒工作?！痹摋l規(guī)定在行文上雖然沒有問題，但實施起來卻存在很多問題，因為面對這樣的法律條文，各行政機關該如何協(xié)調(diào)、由誰牽頭協(xié)調(diào)以及怎樣的分工才是科學的并不明確。顯然，在制定地方性法規(guī)時，制度設計者沒有充分考慮可執(zhí)行性、可操作性等問題。筆者認為，該地方性法規(guī)除了要對上述問題做出具體規(guī)定外，還應制定出治理秸稈焚燒的時間表，以提高基層監(jiān)督人員和執(zhí)法人員的重視程度，確保治理秸稈焚燒工作循序漸進，逐步做到及時高效。

（二）缺乏對秸稈綜合利用的補貼制度和激勵機制

前文中提到，國家基于保護“環(huán)境利益”對農(nóng)民的焚燒行為進行規(guī)制具有正當性，是符合憲法精神的，但在現(xiàn)行制度中，只規(guī)定了禁止焚燒以及違反政府管制的后果，而沒有關于合理補償?shù)囊?guī)定，這是不科學的，對于廣大原本就相對弱勢的農(nóng)民群體來說也是不公平的。目前，在大量的秸稈焚燒治理法律規(guī)范性文件中，鮮有關于對農(nóng)民合理補償?shù)囊?guī)定，雖然在現(xiàn)實治理過程中存在基層政府動用財政資金補貼農(nóng)民的情況，但這種形式的補貼只是杯水車薪，沒有形成體系，不具有可持續(xù)性。

農(nóng)民不愿意接受秸稈的綜合利用技術是因為秸稈的綜合利用不僅需要農(nóng)民付出更多的體力勞動，還可能耽誤下一輪農(nóng)作物的播種時間，隨著農(nóng)民收入來源的多元化，農(nóng)民寧愿把精力放在其他創(chuàng)收作業(yè)上。如此看來，治理秸稈焚燒、推行秸稈的綜合利用都直接或間接地影響到了農(nóng)民的經(jīng)濟利益。趨利避害是人的本性使然，倘若國家能夠建立一個合理的補償制度，補償農(nóng)民因此受到的經(jīng)濟損失，焚燒秸稈行為就可能得到有效治理。當然，在推進秸稈綜合利用方面，國家還應制定對秸稈綜合利用行為的激勵機制。曾有學者認為，秸稈的綜合利用不僅是一個技術問題，更是一個經(jīng)濟問題，它有賴于國家充分的激勵政策，更依賴市場這根無形的杠桿?？v觀我國法律法規(guī)及相關政策，只有關于建立、推進、促進等秸稈綜合利用方法的導向性的規(guī)定，而對于如何建立、由誰來推進、給予什么樣的激勵措施則沒有具體規(guī)定。

（三）基層執(zhí)法人員執(zhí)行不力

有了完善的法律規(guī)范，還必須有切實可行的方案和兼具法律意識與服務意識的高效率的執(zhí)法隊伍，因為一套方案，無論在紙面上有多完美，如果落不到實處也毫無意義。當前，各地治理秸稈焚燒行為多采取管理責任制和多部門聯(lián)合執(zhí)法的方式。所謂管理責任制是指由地方政府制定出本年度的綜合整治目標，并將這一目標拆解，落實到基層組織，以確保目標的實現(xiàn)?；鶎咏M織即村委會、居委會、村小組，在實踐中，常常是這些基層組織給秸稈焚燒治理工作帶來了巨大阻力。由于很多農(nóng)民環(huán)境意識、法律意識薄弱，不能理解政府禁燒行為的目的，于是這些農(nóng)戶往往會通過基層組織擰成一股繩來對抗執(zhí)法或監(jiān)督人員。由村干部領頭，組織農(nóng)戶在監(jiān)管空缺時段集體焚燒秸稈的案例不在少數(shù)，很多監(jiān)督執(zhí)法人員為此在田埂上安營扎寨，晝夜嚴防死守。[4]而多部門聯(lián)合執(zhí)法的部門主要包括環(huán)保局、公安局、農(nóng)林部門、交通局、城管局等行政機關，在實踐中，多部門聯(lián)合執(zhí)法也遠沒有達到預期的效果。問題主要有兩個：一是根據(jù)我國法律的相關規(guī)定，只有環(huán)保部門才擁有行政處罰權，導致除環(huán)保部門之外的政府部門在很多情況只能以批評教育了事，這就嚴重損害了法律的權威，也影響了了相關部門執(zhí)法的積極性；二是聯(lián)合執(zhí)法尚未將“聯(lián)合”做到實處。在實踐中，聯(lián)合執(zhí)法往往會成為部門之間相互推諉的借口。如消防部門只負責火災的撲救，而農(nóng)林部門則只負責提供相關的技術指導等等。

四、對秸稈焚燒行為治理的法律思考

（一）完善現(xiàn)有法律體系，嚴格污染者責任

在形式上，我國已經(jīng)擁有了一套自上而下的法律規(guī)范性文件，但由于上位法的規(guī)定過于籠統(tǒng)和虛化，地方性法規(guī)、政府部門規(guī)范性文件又缺乏具體執(zhí)法的規(guī)定，缺乏執(zhí)行力，從而導致對秸稈焚燒行為的治理工作舉步維艱。筆者建議，應進一步完善以《大氣污染防治法》為總綱，以《秸稈禁燒和綜合利用辦法》為中心，輔以地方性法規(guī)、政府部門規(guī)范性文件規(guī)定的實施細則的法律體系。

具體來講，就是要在《大氣污染防治法》中做出原則性的規(guī)定并修改和補充違法焚燒秸稈行為的處罰措施，嚴格污染者責任，加大處罰力度，在法律條文中規(guī)定執(zhí)法機關可以參照《治安管理處罰法》最高給予行政拘留的處罰。在行政法規(guī)層面，《秸稈禁燒和綜合利用辦法》應將《大氣污染防治法》中的總綱性規(guī)定細化為規(guī)則性條文，為各地秸稈禁燒工作提供指導，并在立法中對各地治理秸稈焚燒行為提出要求和標準。在地方層面，各地立法機關應依據(jù)所在區(qū)域的情況因地制宜地開展立法工作，在地方性法規(guī)中，必須對禁燒范圍、違法焚燒秸稈者的法律責任以及對如何推進秸稈綜合利用作出具體規(guī)定，并為當?shù)刂卫斫斩挿贌袨橹贫〞r間表，只有這樣，才能強化基層監(jiān)督，提高基層執(zhí)法者嚴格執(zhí)法的意識，同時也可為基層執(zhí)法者提供強有力的法律支撐。

（二）加強執(zhí)法隊伍建設，改進執(zhí)法方式

要確保各項法律規(guī)范性文件、各項政策得以落實，必須提高基層執(zhí)法人員及監(jiān)督人員的法律意識和服務意識，秸稈焚燒行為的治理不是一項面子工程，而是一項保障人民生命財產(chǎn)安全的重要舉措。一是完善聯(lián)合執(zhí)法。各地應由政府主導，環(huán)保部門領頭，由本地其他相關部門配合，抽調(diào)人員成立治理秸稈焚燒工作小組，劃分責任區(qū)域，由各部門認領，每個區(qū)域的責任部門要及時向工作小組通報工作情況及在監(jiān)督、執(zhí)法中遇到的問題。鑒于除了環(huán)保局之外的責任部門沒有處罰權限的問題，由于《行政處罰法》明文規(guī)定行政處罰機關不得授權其他機關、社會組織代為處罰，筆者建議，可以通過在每個責任區(qū)域派駐環(huán)保工作人員的方式予以解決，以做到及時發(fā)現(xiàn)、及時查處、及時處罰。二是落實管理責任制。管理責任制是一項化整為零、將整塊區(qū)域的整治目標拆解、分散到每個村甚至是每個農(nóng)戶的監(jiān)督、執(zhí)法方式。該舉措的有效落實必須以得到村委會、村小組等基層組織的支持為前提，所以，在建設執(zhí)法隊伍時應與各村委會、村小組進行溝通，宣傳禁燒政策，獲得農(nóng)民的支持，以減少監(jiān)督和執(zhí)法中的阻力。

（三）建立合理的補償制度，完善秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈

政府禁止農(nóng)民焚燒秸稈而不作合理補償，是農(nóng)民產(chǎn)生抵觸情緒的最主要原因，對此，筆者建議，應建立一套秸稈綜合利用補償制度，補償農(nóng)民因推行新的秸稈處理方式遭受的損失，讓農(nóng)民從新政中獲取更多的經(jīng)濟利益。由于我國各地禁燒區(qū)域大小不同且地區(qū)經(jīng)濟差異較大，該補貼制度應由省級政府領頭，各地級市在其指導下分別設立專項基金，制定本地的秸稈綜合利用補償制度，該制度需報省級政府審核通過后執(zhí)行。當然，全面建立補貼制度對各地政府來說必然是一項較重的財政負擔，所以各地政府可通過扶持一批秸稈綜合利用型企業(yè)，大量吸入民間資本。政府可通過土地或稅收政策等支持企業(yè)，也可以在企業(yè)購買生產(chǎn)線時進行補貼，還可以幫助企業(yè)拓展產(chǎn)品銷售渠道。這樣，田地里的秸稈有了去處，企業(yè)獲取了大量的生產(chǎn)原料，政府實現(xiàn)了治理焚燒污染的目的，這將是一個三方獲利的局面。

如果說對農(nóng)民進行合理補償是治標，那么促進和完善秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈的形成就是治標又治本的一環(huán)。通過扶持一批秸稈綜合利用企業(yè)，促使秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈的形成，意味著田地里的秸稈有了“用武之地”，這勢必會帶動更多的社會單元加入進來。當這些社會單元源源不斷地將秸稈從地頭輸送至相關企業(yè)，那么秸稈焚燒問題也將隨之解決。

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（責任編輯：王秀艷）