陳國政

全面放開兩孩政策是基于單獨兩孩政策的實踐作出的重大戰(zhàn)略決策。兩孩政策是指符合指定條件的夫婦允許生育“二胎”。值得注意的是，因為是兩孩政策，故第一胎為雙胞胎或多胞胎時，不可生第二胎，因此，全面放開兩孩并不是全面放開二胎。

我國生育政策在不同時期，由于人口國情不同而有所不同。20世紀70年代，我國經歷生育高峰和就業(yè)高峰期，先是采取“晚、稀、少”的生育政策，后是進一步實行“最好一個，最多兩個”的生育政策?！巴怼敝改?5周歲、女23周歲以后結婚，女24周歲以后生育；“稀”指生育間隔為三年以上；“少”指一對夫婦生育不超過兩個孩子。1978年計劃生育第一次以法律形式載入我國憲法；1980年提倡“一對夫婦只生育一個孩子”。一孩政策包括絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民以及北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶六?。ㄊ校┑霓r村居民。一孩半政策是指農村夫婦生育第一個孩子為女孩的，可再生育一個孩子，包括河北、山東、山西、內蒙古、遼寧、黑龍江、安徽、湖南等19個?。▍^(qū)）的農村居民。此外，部分地區(qū)少數(shù)民族農牧民可以生育三個孩子，西藏自治區(qū)實行特殊的生育政策。

進入新世紀以來，在經歷了迅速從高生育率到低生育率的轉變之后，我國人口的主要矛盾已經不再是增長過快，而是人口紅利衰減、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調等問題，我國人口生育政策開始調整。2011年我國各地全面開放雙獨兩孩政策（夫婦兩方都是獨生子女的可以生育兩孩），部分地區(qū)的農村居民普遍可以生育兩個孩子。

鑒于2012年我國勞動年齡人口開始減少，人口老齡化速度加快，出生人口性別比長期偏高，總和生育率繼續(xù)下降，2013年12月，十八屆三中全會啟動“單獨兩孩”政策（夫妻雙方一方是獨生子的可生二孩），提出“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展”。

然而，實施單獨兩孩政策以來，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對，截至2015年8月底，提出生育兩孩申請的只有169萬對，占比為15.4%，這一結果出乎人們意料，確實和預期有差距。從全國來看，生育意愿低、實際出生人數(shù)更少，成為單獨兩孩政策實施的普遍情況。傳統(tǒng)觀點認為我國農村生育率太高，這在過去或是一種現(xiàn)實，但在計生政策執(zhí)行30多年后，隨著城鎮(zhèn)化的推進、生育成本的提升、養(yǎng)兒防老觀念的淡化，那種將農村視為生育率高發(fā)區(qū)的觀念已經過時。根據(jù)第六次人口普查，農村人口的總和生育率僅有1.44，與城鎮(zhèn)人口相比，僅僅高0.46。尤其是單獨兩孩政策實施以來，一些允許生二孩的農村地區(qū)，人們卻常常放棄生二孩，政策實施的真實效果與政策預期效果呈現(xiàn)出較大的落差。因此“單獨兩孩”只是一個過渡，之后全面放開兩孩的呼聲持續(xù)高漲。

鑒于我國人口發(fā)展出現(xiàn)轉折性變化，人口總量增長的勢頭明顯減弱，育齡婦女數(shù)量逐步減少，特別是20-29歲生育旺盛期婦女數(shù)量下降較快，生育意愿發(fā)生轉變，人口結構性問題日益突出，勞動年齡人口減少，老齡化程度不斷加深，出生人口性別比長期持續(xù)偏高，家庭規(guī)?？s小，養(yǎng)老撫幼、互助互濟等傳統(tǒng)功能弱化，這些變化給經濟社會發(fā)展和人口安全帶來新的挑戰(zhàn)。2015年10月，十八屆五中全會啟動“全面兩孩”政策（所有夫婦，無論城鄉(xiāng)、區(qū)域、民族，都可以生育兩個孩子的政策），提出“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動”。

根據(jù)《人口發(fā)展十一五和2020年規(guī)劃》，到2020年我國人口總量控制在14.5億人左右，已經為全面放開兩孩政策預留了空間。根據(jù)預測，放開全面兩孩后，全國人口峰值將延后兩年左右，2029年達到峰值14.5億人。

從“獨生子女”“雙獨兩孩”“單獨兩孩”到“全面兩孩”的政策推進，雖然是我國計劃生育政策向放松“數(shù)量限制”方向的調整，但仍然屬于計劃生育，在計劃生育是基本國策的這個前提下，“計生一票否決制”不會取消，針對超生行為收取社會撫養(yǎng)費也不會取消。

實施全面兩孩政策后，將進一步改革完善計劃生育服務管理，取消兩孩審批，實行生育登記服務制度。計生部門將從過去的行政管理為主轉變?yōu)榉諡橹?，引導家庭負責任、有計劃地安排生育，調控人口總量、提升人口素質、優(yōu)化人口結構、引導人口合理分布，促進家庭幸福和人口均衡發(fā)展。實施全面兩孩政策后，為避免單獨政策“遇冷”現(xiàn)象重演，未來有可能建立健全生育與養(yǎng)育成本的社會補償機制，在稅收、就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面減輕養(yǎng)育家庭的負擔，讓人們愿意生孩子，養(yǎng)得起孩子。