王玄瑋，云南省檢察院研究室副主任，云南大學法學院碩士生導師，全國檢察業(yè)務專家

2016年4月15日，最高人民檢察院召開了“司法責任制改革中權力清單調研交流會”，已經制定、發(fā)布檢察官權力清單的12個省、市參加了會議，對制定權力清單的相關情況進行了交流。從各省權力清單來看，大致各有特點。有的全省統(tǒng)一一個清單，有的省、市、縣三級檢察院分別制定；有的按訴訟程序進行規(guī)定，有的按業(yè)務門類進行規(guī)定；有的正面規(guī)定授權內容，有的從反面規(guī)定檢察長（檢察委員會）保留行使權力的事項，其余的進行概括授權；有的是規(guī)范性文件式清單，有的是圖表式清單……不一而足。

云南省權力清單的主要特點

云南省制定的權力清單分十個部分，包括職務犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行檢察、控告檢察、刑事申訴檢察、民事行政檢察、職務犯罪預防、案件管理、法律政策研究等十項業(yè)務，梳理歸納檢察機關各類司法辦案及相關職權287項。結構按照檢察機關偵查、批捕、起訴、訴訟監(jiān)督、業(yè)務管理的順序排列。主要特點有：

明確了每一類業(yè)務的辦案組織形式。依照《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》相關規(guī)定，根據(jù)履行職能需要、案件類型及復雜難易程度，對十個業(yè)務條線的辦案組織形式進行了原則性規(guī)定。職務犯罪偵查案件一般由檢察官辦案組承辦，簡單案件也可以由獨任檢察官承辦；批捕起訴類、訴訟監(jiān)督類案件一般由獨任檢察官承辦，重大、疑難、復雜案件也可以由檢察官辦案組承辦。控告、預防、案管、研究等四類業(yè)務，原則上不設檢察官辦案組，由獨任檢察官承辦。

探索提出了不同業(yè)務條線的授權標準。我們的總體考慮是，將職務犯罪偵查案件，可能影響其他執(zhí)法司法機關決定的訴訟監(jiān)督案件，各類業(yè)務中的重大、疑難、復雜案件等三類案件的處理決定權保留由檢察長或檢察委員會行使，將一般案件的處理決定權下放員額制檢察官行使，以體現(xiàn)突出檢察官辦案主體地位的改革要求。在案件管理類業(yè)務中，也根據(jù)職權配置作了一定的授權規(guī)定。

對檢察長（檢察委員會）和檢察官兩個層級的辦案職權分別列舉進行規(guī)定。這種規(guī)定方式的好處是比較直觀，兩個層級的不同辦案職權一目了然，但不足之處是可能會掛一漏萬，同時有的職權可能存在重復、交叉，導致執(zhí)行過程中產生不同理解。另外一種方式是只列舉檢察長（檢察委員會）的辦案職權，同時規(guī)定未列舉的其他權力統(tǒng)統(tǒng)授權檢察官行使。這種方式的優(yōu)點是不會重復、遺漏，但授權內容不夠直觀。我們采用分別列舉的方式進行規(guī)定。

遇到的難點問題

“重大、疑難、復雜”案件的標準不好歸納。檢察機關的業(yè)務構成比較復雜，各業(yè)務條線的“重大、疑難、復雜”案件判斷標準不一。在征求意見時，部分業(yè)務部門提出了初步的標準，但也有一些部門沒有提，他們認為上級沒有相關規(guī)定，且對案件性質判斷的主觀性較強，目前尚不能形成比較完備、統(tǒng)一的意見。提出初步標準的幾個部門中，有些有一定依據(jù)，如偵查監(jiān)督部門主要參照2015年4月云南省檢察院和云南省公安廳聯(lián)合下發(fā)的《重大疑難案件公安機關聽取檢察機關意見工作指引》中對“重大、疑難案件”的界定；有些部門的初步標準則沒有依據(jù)，歸納得還不夠合理。

刑事執(zhí)行檢察部門的業(yè)務門類較多，授權標準不一。刑事執(zhí)行檢察部門是辦案部門，他們辦理的案件范圍包括司法工作人員職務犯罪案件、減刑假釋監(jiān)督案件、大墻內罪犯又犯罪案件，還有刑罰執(zhí)行監(jiān)督和獄政監(jiān)督的工作內容，分別對應偵查、捕訴、訴訟監(jiān)督等不同業(yè)務門類，同一個業(yè)務條線存在多種授權標準。我們目前的處理方式是規(guī)定：“刑事執(zhí)行檢察業(yè)務中職務犯罪偵查類案件、批捕起訴類案件、訴訟監(jiān)督類案件的辦理，本部分未規(guī)定的，參照職務犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴業(yè)務的相關規(guī)定執(zhí)行。”他們的“重大、疑難、復雜案件”范圍除參照偵查監(jiān)督、公訴業(yè)務的規(guī)定外，還提出了具有執(zhí)檢業(yè)務特點的案件，如看守所建議的羈押必要性審查案件、本院自偵部門辦理的指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行監(jiān)督案件等，我們在起草清單過程中也一并吸納。

部分業(yè)務條線是否納入權力清單存在不同認識。在征求意見過程中，一些試點院提出：控告檢察業(yè)務、職務犯罪預防業(yè)務、案件管理業(yè)務、法律政策研究業(yè)務多為事務性工作，與“一線辦案”的要求存在一定差距，是否應納入權力清單還需進一步研究。我們的看法是，這四個條線都屬于檢察業(yè)務部門，工作內容與檢察機關法律監(jiān)督、司法辦案關系密切，且部分業(yè)務帶有辦案性質，如控告部門的舉報線索初核，預防部門的預防調查和檢察建議，案管部門的案件質量評查，研究室的類案請示答復、司法解釋和指導性案例工作等。在首批入額檢察官初選工作中，這些部門都有人入額。因此，我們將這四個條線納入權力清單，同時刪去了事務性色彩濃厚的一些職權內容，使權力清單適用于司法辦案的特點更加凸顯。

一些辦案職權的配置存在不同認識。有的是部門之間認識不一致，如“決定介入偵查引導取證”，偵查監(jiān)督部門認為可以授權由檢察官決定并負責處理，而公訴部門認為應當由檢察長或檢察委員會研究決定。有的是上下級院認識不一致，如對公訴業(yè)務中“建議追捕漏犯、排除非法證據(jù)、提起附帶民事訴訟、建議二審法院改判或發(fā)回重審、提出強制醫(yī)療申請”等職權，市、區(qū)兩級院都提出了授權檢察官行使的意見，而省檢察院公訴部門認為應由檢察長或檢察委員會決定。

對制定權力清單的意見建議

加強頂層設計與積極試點探索相結合。在目前試點階段，建議最高檢察院各業(yè)務廳局及時出臺檢察官授權指導意見，提出各業(yè)務條線的授權標準，明確權力配置的相關原則；同時各省制定本地權力清單，繼續(xù)試點探索，總結試行中的經驗和問題。在將來條件成熟時，建議高檢院考慮出臺統(tǒng)一的檢察官權力清單，在此基礎上各省再作細化規(guī)定，做到原則性與靈活性相結合。

盡快制定檢察委員會議題標準。司法責任制改革的目標首先是向檢察官放權，同時也要加強對檢察官的監(jiān)督制約，這其中檢察委員會的議題標準十分關鍵。檢委會議案范圍過寬、進入門檻過低，容易成為檢察官回避矛盾、推卸責任的工具；范圍太窄，又不利于發(fā)揮檢委會業(yè)務決策、宏觀指導和監(jiān)督把關的職能。合理確定檢察委員會議題標準是一大難題，需要進一步研究。

進一步明確副檢察長的角色與職責。在云南省首批檢察官遴選過程中，各個試點院都有一名或數(shù)名副檢察長暫未入額的現(xiàn)象。對于未入額的副檢察長，新舊管理體制之間存在著一些不協(xié)調、不順暢的情況。他們一方面要領導員額制檢察官從事司法辦案，同時因未入額又成為員額制檢察官的“輔助人員”，角色上存在沖突，理論上也不好解釋。這樣的狀況，給司法責任制運行帶來新問題，建議進一步予以明確。

如何進一步完善司法責任制

筆者認為，應在過渡期實行新舊辦案模式雙軌制運行。在改革試點階段，由于員額制檢察官尚未足額遴選產生，完全按照新辦案模式運行可能面臨辦案力量不足的問題。因此，建議在過渡期實行雙軌制，即員額制檢察官按照新的辦案模式獨立辦案，根據(jù)權力清單授權范圍對案件作出處理決定并承擔司法責任；未入額的原有檢察官則按照傳統(tǒng)模式工作，繼續(xù)實行三級審批辦案。這樣一來可以大大緩解人案矛盾，二來有利于調動未入額人員的積極性。

另外，在人員分類管理改革過程中適當放寬檢察輔助人員的從業(yè)資格。從云南省檢察隊伍的實際情況來看，目前很難達到隊伍中85%人員都具有法律職業(yè)資格的要求。昆明市西山區(qū)法院由于輔助人員不足，不得已而采取員額制法官抓鬮的辦法決定法官助理的配備。建議考慮適當放寬標準，允許少量不具備法律職業(yè)資格的檢察人員進入檢察官助理行列，承擔司法辦案中的事務性工作；同時加快建立聘用制司法雇員隊伍，以解決輔助人員不足問題。

再者，建議考慮在檢察技術部門適當配備檢察官員額。按照目前司改方案，檢察技術人員都歸為檢察輔助人員。但在我省試點過程中，部分單位建議檢察技術部門應適當配備檢察官員額。他們認為，公安機關中法醫(yī)等刑偵技術部門屬于主要業(yè)務部門，刑偵技術人員屬于業(yè)務警察，但同樣的工作在檢察機關屬于輔助工作，技術人員屬于輔助人員，這樣的一刀切不夠公平合理。

最后，建議盡快建立健全配套制度和機制。目前，司法責任制改革實施辦法和權力清單已經出臺。按照最高檢察院推進司法責任制改革的工作要求，必須有完善的案件承辦確定機制、檢察官業(yè)績評價體系、統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)和檢察官懲戒委員會及其工作機制等四個方面的制度機制予以配合。省政法委也要求，要建立健全辦案流程管理、案件質量評估、司法業(yè)績考核、辦案質量終身負責、錯案責任追究等五項配套制度。這些制度機制對于落實權力清單、推進司法責任制同樣不可或缺。

編輯：鄭賓 393758162@qq.com