楊毅沉 烏夢達

隨著今年8月北京積分落戶政策落地，北上廣深四個人口凈流入大城市均已明確這一落戶“管道”。北京等超大城市的積分落戶政策與人口總量調控緊密銜接。專家認為，戶籍政策有序放開與城市規(guī)劃疏解需同時進行。

孫先生每天乘坐“8”字頭公交車往返于河北燕郊與北京國貿之間，既“漂”在北京也“漂”在燕郊。他說，在北京、河北現(xiàn)行的落戶政策下，教育、社保等問題都難在兩地解決。

北京市數據顯示，今年上半年北京市城六區(qū)（東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山區(qū)）人口同比減少11萬人;上海市統(tǒng)計局今年2月份公布的數據顯示，2015年末上海常住人口總數比2014年末減少10.41萬人。這是新世紀以來，上海市常住人口首次出現(xiàn)負增長，降幅為0.4%;而根據廣州市統(tǒng)計局公布的數據，廣州市“十二五”期間常住人口總共僅增長了30余萬人，增速較“十一五”出現(xiàn)階段性放緩。

從布局看，上半年北京城六區(qū)人口減量占全年任務的比重較低，年底實現(xiàn)城六區(qū)人口由增轉降、完成全年的調控目標，任務十分艱巨。

根據此前北上廣深設定的各自的人口紅線，今后五年北京、上海、廣州、深圳的常住人口增長空間分別為129.5萬人、84.73萬人、199.89萬人、342.11萬人。

針對新出臺的積分落戶政策，北京市有關部門表示，北京的戶籍制度改革將統(tǒng)籌首都人口調控與城市可持續(xù)發(fā)展要求，堅持總量控制、有序推進的原則，把握好積分落戶政策與人口調控目標的有效銜接和平衡。

積分落戶政策與人口調控如何有效銜接，也成為上海、廣州、深圳等國內超大城市面臨的問題。

《上海市人民政府關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》提出的四項原則之首，就是“堅持總量調控、結構優(yōu)化……嚴格控制人口規(guī)模，綜合解決人口總量、結構、布局問題?！睆墓_數據看，上海、廣州此前實現(xiàn)積分落戶的人數年均也僅有5000人左右。

北京勞動力供給2020年或現(xiàn)拐點

多位專家指出，國內超大城市人口調控與疏解面臨的問題，反映出中國城市人口結構、都市圈人口匯集等深層次問題。超大城市人口布局和調控，應該指向實現(xiàn)人口與經濟社會發(fā)展之間匹配平衡的目標。

中國社科院人口與勞動經濟研究所的一份報告稱，從空間結構上看，特大城市都存在中心城人口比重偏高、人口密度過大的問題，需要向外圍區(qū)域疏解人口。從年齡結構上看，特大城市戶籍老齡化比較突出，特別是中心區(qū)尤為嚴重。

北京市人口研究所副所長尹德挺指出，人口疏解不能傷害城市自身活力，忽視對部分行業(yè)勞動力的剛性需求。第六次人口普查數據顯示，流動人口已成為北京黃金年齡段的就業(yè)主體，如在北京16-19歲、20-24歲、25-29歲的常住就業(yè)人口中，流動人口分別約占92%、70%和54%，部分行業(yè)對流動人口的剛需增強。

“更為雪上加霜的是，如果勞動生產率不提高，北京勞動力供給拐點則可能出現(xiàn)在2020年前后。這是因為支撐北京流動人口供給的五個大省——河北、河南、山東、安徽、黑龍江，五省15-64歲勞動適齡人口會在2020年以后呈現(xiàn)減少態(tài)勢，合計將縮小約400萬人左右，屆時可能會對北京勞動力資源的補給產生一定影響?！币峦ψ闹赋觥?/p>

對此，上海社科院人口與發(fā)展研究所副所長周海旺表示，對于大城市的人口調控，更應該注重人口結構、素質和合理布局。

大都市圈人口須統(tǒng)一布局

除了超大城市人口結構問題，近年來北京、上海周邊的燕郊、昆山房價暴漲，還讓社會各界認識到大都市圈人口統(tǒng)一布局的重要性。

中國社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉認為，目前工作在北京、上海，居住在燕郊、昆山等潮汐式工作生活帶來的交通、教育、醫(yī)療等問題，仍然需要大力統(tǒng)籌協(xié)調解決。

有專家曾測算，按2014年末昆山全市流動人口達175萬人計算，如果每個外來人口市民化社會成本約為15萬元至20萬元，政府需要投入超過2600億元。

張車偉認為，城市在向外擴張的同時，相應的公共資源和公共服務適時跟進，合理配置，才能促進人口的空間優(yōu)化。在都市圈，應加強中心城市與其它城市的密切聯(lián)系，加快同城化進程，促進公共資源在城市間和區(qū)域間的合理分布。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應積極對接產業(yè)轉移，合理規(guī)劃產業(yè)布局。選擇在人口居住密度高且規(guī)模較大的區(qū)域附近布置相關產業(yè)，吸引就業(yè)人口從中心城區(qū)向郊區(qū)新城轉移。

中心城區(qū)人口比例不宜超40%

結合國內外大都市人口調控的經驗，一些專家提出，中國特大城市人口調控應通過優(yōu)化人口空間布局，改善人口結構，實現(xiàn)人口與經濟社會發(fā)展之間的匹配平衡。

首先，應通過設置結構性指標，優(yōu)化人口空間分布。

中國社科院人口與勞動經濟研究所的一份報告顯示，從人口分布的角度來看，國際大都市都呈現(xiàn)從中心向外圍擴張的態(tài)勢，逐漸形成規(guī)律性的圈層空間結構。

對此，應通過產城融合構建職住平衡體系。郊區(qū)新城應積極承接產業(yè)轉移，解決職住分離問題。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應發(fā)揮生產要素價格相對低廉優(yōu)勢，按照整體功能定位，積極對接產業(yè)轉移，合理規(guī)劃產業(yè)布局。

第二，應以公共服務和資源引導人口流動，保持人口活力。

尹德挺認為，北京需要處理好“舍”與“得”的關系，給京津冀地區(qū)其他城市留下更多的發(fā)展空間，必須通過城市功能的轉移、產業(yè)鏈條的整合、交通規(guī)劃的串聯(lián)以及科技文化的引領，帶動首都人口的輸出，促進周邊城市的人口回流。

警惕大城市病向外蔓延

有專家指出，人口調控需要在平衡各方利益和綜合全局政策的背景下，結合中國現(xiàn)階段城市發(fā)展規(guī)律和戶籍改革方向進行探索。

記者調查發(fā)現(xiàn)，燕郊、無錫等本屬于京滬都市圈的地方，無論在人口還是經濟統(tǒng)計，都與京滬無關。這些行政區(qū)劃上的割裂，必然會導致公共資源投入的失衡，進而制約都市圈人口承載力和社會經濟綜合發(fā)展水平的提升。與此同時，還有可能導致大城市病從大城市向外蔓延。

張車偉認為，通常所認識的大城市病主要是指中心城存在的問題，所以以往人口調控主要在市域內進行。但在要素流動日益自由化和交通、通訊技術日益改進的今天，城市功能區(qū)域與行政區(qū)域往往并不匹配，各種人口問題的產生都與這種不匹配緊密相關。隨著城鄉(xiāng)勞動力市場的一體化，一個大城市人口的調整顯然需要依托于與之有密切聯(lián)系的周邊區(qū)域。

“在人口調控中應重點解決中心城區(qū)人口過密問題，也要統(tǒng)籌都市圈的產業(yè)布局、經濟活動和公共服務，引導人口合理聚集?！濒吣洗髮W管理學院教授胡剛認為，在中國城鎮(zhèn)化道路的過程中，區(qū)域內的人口調控與戶籍政策要有序放開，同時推進，不能偏廢。

多位專家指出，只有從區(qū)域大局協(xié)調落戶政策、人口布局，才能防止城市病向大都市圈內其他城市滋生和轉移。

編輯/麥婉華